059/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O despacho saneador proferido em acção administrativa especial de valor superior à alçada deve ser impugnado mediante reclamação para a conferência. II - Essa solução não viola quaisquer princípios ou normas constitucionais. III - O recurso interposto desse despacho não pode ser convolado em reclamação para a conferência se ele foi interposto depois de esgotado o prazo para se reclamar.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A……………., devidamente identificada nos autos, inconformada com a decisão proferida, em 2ª instância, em 09 de Outubro de 2014, no TCAS, que não conheceu do objecto do recurso jurisdicional, por entender que a decisão de 1ª instância apenas era susceptível de reclamação para a conferência nos termos definidos no nº 2 do artº 27º do CPTA, que não foi oportunamente apresentada, e não de recurso jurisdicional, interpôs o presente recurso. Apresenta, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem: O presente recurso excepcional de revista deve ser admitido porquanto se revela de importância fundamental para a melhor aplicação do direito saber se de um saneador/sentença, expressamente prolatado ao abrigo da al. a), do nº 1, do artº 87º do CPTA, que não proferiu decisão de mérito, cabe a reclamação para a conferência, prevista no nº 2 do artº 27º do CPTA, não sendo, por isso, imediatamente sindicável para o tribunal Superior, através de recurso de agravo, admitido como tal pelo Tribunal a quo. Admitido o presente recurso excepcional de revista, deve o mesmo obter provimento porquanto o Acórdão do TCA Sul, ora recorrido, aplica erradamente, ao caso sub judice o disposto na al. i) do nº 1 do artº 27º e no nº 2 do artº 27º do CPTA e os Acórdãos do STA nº 3/2012 e de 05 de Maio de 2013 e 12 de Janeiro de 2014. Mas mesmo assim não se entendendo, o Acórdão do TCA Sul, ora recorrido, aplica erradamente o direito, ao caso sub judice porquanto, em obediência ao princípio pro actione consagrado no artº 7º do CPTA, deveria ter decretado a convolação do recurso jurisdicional em reclamação para a conferência. Cometeu ainda um erro de julgamento ao aplicar retroactivamente a um recurso pendente e já aceite pelo Tribunal a quo Acórdãos desse Venerando Tribunal que fere os princípios do acesso à justiça, da tutela jurisdicional efectiva e da protecção da confiança, princípios basilares de um Estado de Direito e com tutela constitucional reforçada». O recorrido, Centro Hospitalar de Lisboa Ocidental, E.P.E. não contra alegou. O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 5 do artigo 150º do CPTA] , proferido a 12.03.2015, nos termos seguintes: «2.2. O presente recurso de revista centra-se no regime de impugnação das decisões do juiz de tribunal administrativo e fiscal em acções administrativas especiais de valor superior à alçada do respectivo tribunal. O acórdão recorrido, ao não conhecer do recurso, invocou especialmente diversa jurisprudência relacionada com o conhecimento de decisões mérito. A recorrente intenta a diferença entre decisões de mérito e decisões, em saneador, de absolvição da instância. Recentemente, neste Supremo, foi julgado caso similar – acórdão de 29.1.2015, processo 99/14 – tendo-se seguido a tese geral de que das decisões do relator (e por haver relator, nos TAF, nas acções administrativas especiais valor superior à alçada do respectivo tribunal), há lugar a reclamação, ainda que de despachos em saneador de absolvição da instância. Todavia, esse acórdão foi lavrado com um voto de vencido. Pode, assim, considerar-se que a matéria, ainda neste Supremo, não estará plenamente consolidada. Assim, justifica-se a admissão da revista, pelas razões que também a justificaram naquele processo 99/14». O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA não emitiu pronúncia. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA DE FACTO Com interesse para a decisão a proferir, consideram-se relevantes os seguintes factos/ocorrências processuais: A presente acção administrativa especial deu entrada no TAF de Sintra em 24/07/2007 e foi-lhe atribuído o valor de 27.427,02€. Em 14 de Março de 2008, no TAF de Sintra foi proferido despacho saneador/sentença que (i) julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção e absolveu a autoridade demandada da instância quanto ao pedido de anulação da acta nº 15/2003 do Conselho de Administração do Hospital S. Francisco Xavier e de condenação à prática de acto devido, por proceder uma causa impeditiva do seu conhecimento (artº 87º, nº 1, al. a) e, 89º, nº 1, al. h) ambos do CPTA e, (ii) condenou a autora como litigante de má fé. O despacho saneador/sentença foi notificado às partes, por carta registada expedida em 17/03/2008, tendo sido apresentado recurso jurisdicional no TAF de Sintra, dirigido ao TCA Sul, em 24 de Abril de 2008. Em 09 de Outubro de 2014 foi proferido acórdão pelo TCA Sul decidindo rejeitar o recurso e não conhecer do seu objecto. 2. O DIREITO A autora interpôs recurso jurisdicional para o TCAS da decisão proferida no TAF de Sintra que em sede de despacho saneador [ao abrigo do disposto nos artigos 27º, nº 1, al. i) e artº 87º, nº 1, al. a) ambos do CPTA] julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção, absolvendo a entidade demandada e condenou a autora como litigante de má fé. O recurso foi admitido, entendendo o TCAS que a decisão proferida no TAF de Sintra não era susceptível de recurso imediato, mas sim de reclamação para a conferência, como estabelece o nº 2 do artº 27º do CPTA, e por não ter sido respeitado o prazo legal de 10 dias para a sua apresentação, decidiu pela impossibilidade de convolação do recurso em reclamação, não tendo tomado conhecimento do objecto do mesmo. Vejamos, esclarecendo, antes de mais, o seguinte: Em matéria cível a alçada do Tribunal da Relação ou Tribunal Central Administrativo [que permite o recurso das suas decisões para o Supremo Tribunal de Justiça ou Supremo Tribunal Administrativo, respectivamente] era à data da propositura da presente acção de 14.963,94€ e, a dos Tribunais de 1ª instância [de cujas decisões se pode recorrer para a Relação] era de 3.740,98€ [cfr. artº 6º do ETAF e artº 24º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, na redacção à data em vigor, ou seja na redacção dada pela Lei nº 3/99 de 13 de Janeiro, dado que a alteração introduzida pelo DL nº 303/2007 de 24 de Agosto apenas se aplica a processos iniciados após a sua entrada em vigor, em 01 de Janeiro de 2008]. À presente acção, entrada em juízo em 24/07/2007, que é a data a que tem de se atender para efeitos de admissibilidade dos recursos, foi-lhe atribuído o valor de 27.427,02€ ou seja, valor superior à alçada do Tribunal para que foi interposto o recurso [cfr. nº 3 do artº 24º da Lei nº 3/99 de 13 de Janeiro]. Posto isto, nesta sede recursiva, alega a recorrente que a decisão que não conheceu do recurso, aplicou erroneamente o disposto na al. i), do nº 1 e nº 2 do artº 27º do CPTA, sendo que, ainda que assim não seja entendido, sempre se deveria ter aplicado o princípio pro actione previsto no artº 7º do CPTA e, deste modo decretar-se a convolação do recurso apresentado em reclamação, violando-se ao assim não proceder os princípios do acesso à justiça, da tutela jurisdicional efectiva e da protecção da confiança constitucionalmente consagrados. Importa, pois, apurar se do despacho saneador proferido numa acção administrativa especial de valor superior à alçada [cfr. nº 3 do artº 40º do ETAF], a autora pode apelar imediatamente, ou se, ao invés, previamente à interposição do recurso, tem de reclamar para a conferência. Dispõe o art. 40º, nº 3, do ETAF que “ nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”. E o art. 27º, nº 1 do CPTA, que, “ Compete ao relator sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código : (…)” . E, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, “ dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência” . Por outro lado, resulta do disposto no artº 87º do CPTA que um dos poderes concedidos ao relator é o de, findos os articulados, proferir despacho saneador, quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso (cfr. al. a) do nº 1), que foi precisamente o que sucedeu nos autos, dado que a decisão proferida em 1ª instância foi, entre o mais, no sentido de julgar procedente a excepção da caducidade do direito da autora/ora recorrente. E tratando-se de um despacho proferido pelo relator, cremos não existirem dúvidas que daquela decisão cabia reclamação, a interpor para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância, que proferiu o despacho saneador, no prazo de 10 dias, por força do disposto no nº 1 do artº 29º do CPTA e não recurso jurisdicional como pretendido e efectuado pela recorrente, pois, segundo o art. 27º, nº 2 do CPTA, que só não há lugar a reclamação para a conferência relativamente a despachos de mero expediente, a despachos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no TCA que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, havendo lugar a essa reclamação quanto a todos os outros despachos do relator. E é neste sentido, ou seja, no sentido de que a forma adequada de reagir contra a decisão do relator ser a reclamação para a conferência e não a interposição de recurso jurisdicional, que igualmente a jurisprudência deste Supremo Tribunal, tem vindo a decidir estas questões [até antes do acórdão uniformizador de jurisprudência proferido em 05/06/2012, in proc. nº 420/12], como se pode verificar dos Acs. da 1ª secção proferidos em 19/10/2010, in proc. nº 0542/10 e da 2ª secção, de 15.03.2006, proc. 01173/05 e de 30.06.2010, proc. 0156/10, estes últimos em casos semelhantes aos dos autos). Recentemente escreveu-se no Acórdão proferido em 29/01/2015 in proc. nº 99/14, a cuja posição aderimos: «Conforme decorre dos factos, a decisão sobre que se debruçou o acórdão recorrido foi proferida numa acção administrativa especial, que tem valor superior à alçada, pelo relator, em sede de despacho saneador. Determina o art. 40º, nº 3, do ETAF que “nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”. Por sua vez, estabelece o art. 27º, nº 1, do CPTA, que, “Compete ao relator sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: (…)”. E, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, “dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência”. Um dos poderes concedidos ao relator é o de, findos os articulados, proferir despacho saneador, quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso (cfr. art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA). Ora, a decisão proferida foi-o precisamente ao abrigo do disposto no art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA, tendo a 1ª instância julgado procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário formulado pelas Autoras. Mas por se tratar de um despacho do relator, daquela decisão cabia reclamação para a conferência, no prazo de 10 dias, por aplicação do artigo 29º, n.º 1, do CPTA e não directamente recurso jurisdicional. Tal reclamação é para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância. Conforme escreve o Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, a pág. 620 (entrada Relator, 2.): «Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, que constitui o único meio de reacção de que dispõe a parte que se considere prejudicada, e que se destina a permitir que o relator leve o processo à conferência de modo a que sobre a matéria do despacho recaía um acórdão. Se a conferência confirmar o despacho do relator, o interessado poderá então lançar mão do recurso jurisdicional quando este seja admissível, impugnando a decisão colegial perante o TCA, quando seja proferida pelo tribunal administrativo de círculo funcionando em formação de três juízes (…)». Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2004, anotação IV ao art. 27º do CPTA, págs. 221 e 222, referem que: «Quanto à competência do relator em matéria de actos e efeitos processuais específicos, há que tomar em conta não apenas o disposto nas diversas alíneas deste art. 27.º, mas também os demais poderes que lhe estejam esparsamente atribuídos no Código, de maneira explícita ou implícita, como sucede, por exemplo, no caso, do art. 58.º/4, da alínea a) do art. 87º.º/1 e do art. 90.º/1 e 2.» Ou seja, de acordo com o estabelecido no art. 27º, nº 2 do CPTA, só não há lugar a reclamação para a conferência relativamente a despachos de mero expediente, a despachos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no TCA que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, havendo lugar a essa reclamação quanto a todos os outros despachos do relator. É que, como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no CPTA anotado, 2ª ed. revista, 2007, sobre o art. 27º, nº 2), págs. 223 e 224: «Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos – porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência – tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência, dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei, por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do colectivo». (…) Esta interpretação é a que resulta da decisão tomada pelo STA, em Pleno, no Acórdão uniformizador n.º 420/12, de 05.06.2012 (in www.dgsi.pt ), sendo aqui também aplicável (embora nele se tenha apreciado uma questão directamente relacionada com a aplicação do art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA). E, não se vê que este entendimento conflitue com o que resulta da conjugação dos nºs. 1 e 3 do artigo 40º do ETAF e da alínea b) do nº 2 do artigo 31º do CPTA (por lapso na conclusão G. refere-se o art. 30º), já que este último preceito, referente ao valor da causa, apenas estabelece que nas acções administrativas especiais o processo é julgado por juiz singular ou em formação de três juízes conforme o valor da causa (superior ou não ao valor da alçada), face ao disposto no art. 27º, nºs 1 e 2, ao prever a reclamação para a conferência dos despachos do relator (com as excepções enunciadas supra). Aliás, é da própria especificidade que o CPTA introduziu na previsão da tramitação da acção administrativa especial, conforme decorre do disposto nos arts. 46º e seguintes, que resulta o afastamento das regras estabelecidas no processo civil, nomeadamente, em sede de recurso (contrariamente ao que sucede na acção administrativa comum – art. 42º, nº 1 do CPTA). No entanto, o facto de se estabelecer a obrigatoriedade de reclamação para a conferência dos despachos do relator não torna inaplicável a regra do nº 5 do art. 142º do CPTA, uma vez que do despacho interlocutório se reclama no prazo do art. 29º, nº 1 do CPTA, e, desta decisão recorre-se no momento em se impugna a decisão final. Igualmente não se vê que esta interpretação colida com o direito fundamental a um processo equitativo, já que não implica a amputação de dois terços do prazo geral previsto para a interposição do recurso. O prazo para o recurso mantém-se o mesmo, e a este (e antes deste), nos casos dos despachos do relator previstos no art. 27º, acresce um prazo de 10 dias para reagir contra aqueles despachos. Quanto à alegada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 27º do CPTA, por violação dos arts. 18º, nº 2 e 3 e 20º, nº 4 da CRP, também não se verifica. Como se sumariou no ponto III do Acórdão de 05.06.2012, uniformizador de jurisprudência: “A reclamação para a conferência prevista no n.º 2 é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita – antes acrescenta – as formas de reacção, não padecendo de qualquer inconstitucionalidade.” Por fim, defendem as Recorrentes que o recurso interposto deve ser convolado em reclamação. Não admitir a convolação fora do prazo legal, corresponde ao entendimento deste STA, por exemplo nos acórdãos de 26.06.2014, proc. 01831/13, de 28.03.2012, proc. 0618/11 e de 22.02.2011, proferido no processo 0449/10. Neste último acórdão expendeu-se o seguinte: “não pode convolar-se em reclamação para a conferência o recurso da decisão do relator para o Pleno da 1ª Secção, se o recurso tiver sido interposto depois de esgotado o prazo da reclamação”. E nem sequer se cria uma situação de injustiça, se tivermos em conta os interesses de ambas as partes, pois que, como se escreveu no recente acórdão de 26.06.2014 (acima indicado), tirado em formação alargada desta Secção, “Vigorando no processo, o princípio da igualdade das partes (art. 6º do CPTA) a posição jurídica da parte que pretende o trânsito da decisão favorável é processualmente tão relevante como a posição da parte que dela pretende recorrer para além do prazo legal”. Assim, porque na data da interposição deste recurso já estava esgotado o prazo para a apresentação da reclamação para a conferência, não é também possível a convolação em reclamação do recurso apresentado, tal como entendeu o acórdão recorrido». Mais recentemente, em acórdão datado de 25/11/2015, in proc. nº 733/15, sustentando-se a mesma posição, agora de forma unânime, consignou-se: «Reiteramos aqui essa jurisprudência, que contraria a argumentação esgrimida pelo ora recorrente e que – no tocante à questão crucial da sua aplicabilidade na fase do saneador – é explanável em poucas proposições sintéticas. Assim: A norma organizativa prevista no art. 40º, n.º 3, do ETAF tem primazia sobre as regras processuais constantes ou deduzíveis do CPTA e do CPC. Essa norma rege para as «acções administrativas especiais de valor superior à alçada». E ela não se limita a afirmar que o julgamento dessas acções compete a uma «formação de três juízes»; pois também diz que, nessas acções, o TAC «funciona em formação de três juízes». Ao estatuir que o TAC «funciona» assim, o art. 40º, n.º 3, do ETAF está evidentemente a dizer que tais acções estão, «ab initio et interim», sujeitas a esse regime de funcionamento – em vez dessa «formação de três juízes» só aparecer na fase de julgamento propriamente dita, se e quando existir. Aliás, o art. 40º, n.º 3, não distingue entre as fases de saneador e de julgamento. A falta dessa distinção aponta logo para que não devamos distingui-las («ubi lex non distinguit…»), pelo que o «julgamento» referido na norma não será apenas o realizável «in fine». E isto, que é meramente sugerido pela parte final da norma, recebe plena confirmação da sua parte inicial – onde se diz que, ao longo das acções aí previstas, o tribunal «funciona em formação de três juízes». E a simples presença desta regra traz uma consequência imediata: funcionando o TAC «em formação de três juízes», algum deles terá de processar os autos, intervindo neles como relator. Portanto, o juiz do TAC a quem o processo for distribuído intervém nele na qualidade de relator. Sendo assim, o despacho saneador em que o relator decida uma acção administrativa especial de valor superior à alçada está sujeito a reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º, nº 2, do CPTA; pois só este meio impugnatório intercalar permite que as acções do género sejam julgadas nos TAC’s pela «formação de três juízes» encarada – no art. 40º, nº 3, do ETAF – como o modo próprio de funcionamento desses tribunais de 1ª instância». Esta jurisprudência é de reiterar no caso sub judice, pela similitude das situações que lhe estão subjacentes, no que toca à decisão que julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção, sendo que, no respeitante à condenação da autora como litigante de má fé, esta não vem colocada em sede de conclusões, não integrando, portanto, o âmbito do presente recurso, assim se concluindo pela improcedência do recurso interposto pela recorrente. E nem se percebe a alegação da recorrente quanto ao alegado erro de julgamento, por aplicação retroactiva de jurisprudência, pois na verdade, o que se aplica não é jurisprudência, mas sim a própria norma que de forma taxativa e inequívoca estipula que no caso dos autos, previamente à interposição de recurso jurisdicional, tem de haver reclamação para a conferência [a jurisprudência a que se faz apelo apenas ajuda na interpretação da norma] . DECISÃO: Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 03 de Dezembro de 2015. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa .