1785/07.9TBPMS.C1 - Tribunal da Relação de Coimbra

O artigo 15º, n.º1 do D.L. 175/91 de 11/5 que regula a realização de exames para obtenção da carta de condução de veículos automóveis, remetendo para outras normas para a concretização de determinados elementos do tipo, por forma abstracta e genérica, sem definição de conteúdo ou limite, viola a princípio da tipicidade ou da determinabilidade da lei penal, aplicável à definição dos ilícitos de mera ordenação social, constitui uma norma penal em branco.

Rec.1785/07.9TBPMS.C1 – Comarca de Porto de Mós

Acordam, em conferência, na Secção Criminal do Tribunal da Relação de Coimbra:

I. Relatório

MC, com os sinais dos autos, recorre da sentença que julgou improcedente o recurso de impugnação por si interposto da decisão do Director-Geral da Viação, mantendo, assim, a condenação do arguido/recorrente pela prática da contra-ordenação p e p pelos artigos 15º, nº1 e 31º do Decreto-Lei nº 175/91, de 11 de Maio, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 343/97, de 5 de Dezembro, em conjugação com o art. 18º, n.º 2 do Regulamento de Provas de Exame aprovado pela Portaria n.º 536/2005, de 22 de Junho e com o Despacho do Director-Geral de Viação n.º 15150/2005, de 19 de Julho.

Na motivação apresentada formula as seguintes CONCLUSÕES:

1. A decisão recorrida negou provimento ao recurso interposto pelo Recorrente da decisão administrativa proferida em sede contra-ordenacional pela Direcção-­Geral de Viação.

2. Considerou o Tribunal a quo que, no dia 26 de Janeiro de 2006, pelas 13:51, o sorteio de percursos e examinadores (que consiste na pressão de um botão que desencadeia o processo informático de escolha aleatória de um percurso e de um examinador para o candidato a titular de carta de condução) foi realizado por uma funcionária do Centro de Exames e não pelo responsável do mesmo.

3. Na indicação das normas violadas, sustentou o Tribunal a quo a sua decisão nos pontos 3.1 e 3.2 do Despacho n.º 17150/2005, de 19 de Julho de 2005, do Sr. Director-Geral de Viação, art. 18º, n.º 2 do Regulamento de Provas de Exame aprovado pela Portaria n.º 536/2005, de 22 de Junho e art. 15º, nº1 do Decreto-Lei nº 175/91, de 11 de Maio, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 343/97, de 5 de Dezembro.

4. A decisão recorrida viola o art. 165º, nº1 d) da Constituição da República Portuguesa, uma vez que ao considerar o acto administrativo, que se consubstancia no referido Despacho do Director-Geral de Viação, como criador de dois novos tipos contra-ordenacionais, acaba por interpretar o Decreto-Lei nº 175/91, de 11 de Maio, como um novo regime geral de contra-ordenações.

5. Esse novo regime geral de contra-ordenações estabelece que será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei ou acto administrativo do Director-Geral de Viação anterior ao momento da sua prática.

6. Ora, não tendo existido qualquer lei habilitante da Assembleia da República a permitir a criação de um regime distinto do previsto no Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, permitimo-nos concluir que a decisão recorrida violou o art. 165º n.º 1 d) da Constituição da República Portuguesa.

7. Por outro lado, a decisão recorrida viola o artigo 29º, n.º 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa, por considerar o Despacho n.º 17150/2005 como meramente integrador do Decreto-Lei n.º 175/91, assumindo que este possui um critério determinado de ilicitude, orientando suficientemente os destinatários das normas quanto às condutas que são efectivamente proibidas.

8. Na verdade, e em bom rigor, os artigos 15º e 31º do referido diploma estabelecem somente que «os exames para obtenção de carta de condução realizados nos centros de exame devem ser efectuados com observância das instruções emitidas pela DGV.

9. Assim, os artigos 15º e 31º não possuem qualquer tipo contra-ordenacional com um grau suficiente de clareza e determinabilidade, não contêm a totalidade dos elementos essenciais típicos, não estabelecem uma previsão que careça somente de concretização técnica não inovadora, nem determinam a necessidade de uma norma complementar que encerre um mero juízo técnico análogo ao da prova pericial.

10. Por isso, esses mesmos artigos 15º e 31º, não carecem somente de concretização técnica não inovadora, nem o acto administrativo em causa encerra um mero juízo técnico análogo ao da prova pericial.

11. Destarte esses artigos consubstanciam uma verdadeira delegação de competências no Director-Geral de Viação, permitindo a este — ilegalmente — inovar e assim criar os tipos contra-ordenacionais de que vem condenado o Recorrente

12. Em primeiro lugar, “a realização do sorteio por pessoa diversa do responsável do centro de exames”, e em segundo lugar “o acesso à aplicação informática do sorteio por pessoa diversa do responsável do centro de exames”.

13. Assim, sendo o Director-Geral de Viação que, por acto administrativo, define integralmente a conduta proibida, estamos perante uma norma em branco constitucionalmente desconforme, por violação do artigo 29º, nº 1 e 3 da Constituição da República Portuguesa.

14. Em síntese, a decisão recorrida, na interpretação que faz dos artigos 15º n.º 1 e 31º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 343/97, de 5 de Dezembro (e dos pontos 3.1 e 3.2 do Despacho nº 17150/2005, de 19 de Julho de 2005, do Sr. Director-Geral de Viação), viola os artigos 29º nº 1 e 3, e 165º n.º 1 d) da Constituição da República Portuguesa.

15. Por fim, se a decisão recorrida não aplicasse essas normas ilegais, a conduta do Recorrente não estaria descrita em qualquer tipo contra-ordenacional.

Termos em que, deverá o presente recurso ser considerado procedente, e assim a decisão recorrida ser revogada por aplicar normas que violam os artigos 29º nºs 1 e 3, e l65º nº 1 d) da Constituição da República Portuguesa, determinando-se em consequência a extinção da responsabilidade contra-ordenacional do Recorrente e consequentemente o arquivamento dos autos.

Respondeu o digno magistrado do MºPº sustentando a manutenção da decisão recorrida, alegando que o despacho do Director-Geral de Viação não é inovador, limitando-se a concretizar a norma que prevê o ilícito contra-odenacional.

No mesmo sentido se pronuncia o douto parecer.

Corridos os vistos e realizado o julgamento, em conferência, mantendo-se a validade e regularidade do processo afirmadas nos autos, cumpre decidir.

II. Fundamentação

1. O recorrente questiona a interpretação normativa subjacente à sentença recorrida, na perspectiva que de viola os princípios da legalidade e da tipicidade, alegando, em síntese, que os elementos essenciais da contra-ordenação por que foi condenado não resultam da norma que prevê a contra-ordenação e a coima correspondente, mas antes do despacho do Director-Geral de Viação.

Questão centrada na problemática das chamadas normas penais em branco.

Para a sua apreciação vejamos a matéria de facto relevante, apurada nos autos.

2. A matéria de facto provada é a seguinte:

1- Por decisão proferida pela Direcção Geral de Viação/Delegação Distrital de Viação de Leiria, o arguido MC foi condenado pela prática da contra-ordenacão prevista nos n.ºs 3.1 e 3.2 do Despacho n.º 17150/2005, de 10 de Agosto de 2005, conjugado com o artigo 18º, nº 2, da Portaria n.º 536/2005, de 22 de Junho, sendo-lhe imputada a prática do seguinte facto: na qualidade de director do Centro de Exames, não procedeu ao sorteio dos percursos/examinadores, tendo encarregado uma funcionária de o fazer, facto que ocorreu no dia 26 de Janeiro de 2006, pelas 13h51m, no Centro de Exames dirigido pelo arguido, sito no n.º 2, Anieca, em Porto de Mós.

2- No dia 26 de Janeiro de 2006, pelas 13h51m, no Centro de Exames dirigido pelo arguido, sito no n.º 2, Anieca, em Porto de Mós, o sorteio dos percursos/examinadores foi realizado por uma das funcionárias deste Centro, a mando do arguido, que no mesmo não se encontrava.

3- Na concretização desta ordem, a funcionária em causa acedeu à aplicação informática do sorteio através de introdução de palavra passe que lhe foi cedida pelo aqui arguido, premiu a tecla necessária ao início do processo informático dirigido ao sorteio e, após, imprimiu o resultado assim obtido.

4- O arguido assume a qualidade de director do Centro de Exames identificado sob o ponto 2.

5- O arguido bem sabia que, na qualidade de director do Centro de Exames, se lhe impunha proceder à realização do sorteio dos percursos/examinadores.

6- Nada impedia o arguido de adequar a sua conduta aos comandos legais, e, assim, realizar o sorteio dos percursos/examinadores.

7- Contudo, o arguido não fez tal adequação porque os comandos legais impostos lhe foram indiferentes.

3. Como se viu, está em causa apreciar se a interpretação normativa subjacente á decisão recorrida viola os preceitos constitucionais da legalidade e da tipicidade.

Postula o art. 2º do RGCC que “Só será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática”.

Aplicando às contra-ordenações os princípios básicos da lei fundamental relativos à legalidade e tipicidade da responsabilidade criminal. Princípios que devem valer, por analogia, a todos os domínios sancionatórios, designadamente o ilícito de mera ordenação social – Oliveira Mendes/Santos Cabral, Notas ao Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas, Almedida, 2ª ed. p. 29, citando Gomes Canotilho/Vital Moreira

O princípio da legalidade analisa-se nos seguintes aspectos específicos: a) reserva de lei da Assembleia da República em matéria de crimes, penas, medidas de Segurança e seus pressupostos, só podendo o Governo legislar nesta matéria com a autorização daquela (art. 165º-1/c) da CRP; b) proibição de intervenção normativa de regulamentos, não podendo a lei cometer-lhes tal competência (proibição de regulamentos penais delegados) – cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra editora, 4ª ed., p. 494.

Já o princípio da tipicidade abrange “a suficiente especificação do tipo de crime (ou pressupostos das medidas de segurança), tornando ilegítimas as definições vagas, incertas, insusceptíveis de delimitação (…) O princípio da tipicidade exclui tanto as formas vagas na descrição dos tipos legais de crimes, como as penas indefinidas ou de moldura tão ampla que em tal redunde. Neste sentido o princípio da legalidade, na qualidade de parâmetro constitucional, impõe a formulação da norma penal com um conteúdo autónomo e suficiente, possibilitando o controlo efectivo na sua aplicação individualizada e concreta (cfr. AC.TC n.º93/01)” – cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, ibidem, p. 495.

Por vezes a lei penal, na delimitação da acção típica remete para outras normas para a concretização de determinados elementos do tipo.

Falando-se, neste âmbito, das chamadas “normas penais em branco”. Ou seja, segundo a doutrina maioritária, aquelas em que uma norma penal remete parte da concretização da sua previsão para fontes normativas inferiores – cfr. Teresa Beleza/Frederico da Costa Pinto, em O Regime Legal do Erro e as Normas Penais em Branco, ed. Almedida, p. 32.

Radicando a questão nuclear em saber se a norma em causa vem apenas integrar ou explicitar conceitos definidos pela norma principal (caso em que não se trata de norma “em branco”); ou se, pelo contrário, vem completar a norma principal de forma que acrescenta algum pressuposto de punibilidade que não resulta já da norma sancionadora (caso em que já será norma em branco) – cf. ob. citada, p. 33.

No aprofundamento desta temática o TC tem vindo a considerar conformes aos princípios da Lei fundamental as normas (não as considerando normas em branco) que constituem mera aplicação de conhecimentos técnicos, de concretização técnica, informativa – considerando, em tal caso, salvaguardada a segurança dos destinatários que podem orientar a sua conduta por referência à norma sancionadora.

Considerando, outrossim, a normas complementares que são inovadoras em relação à norma sancionadora, normas em branco, como tal já não conformes à Constituição – cfr. Ac. do TC 427/95 de 06.07.

Estabelecendo ainda, como critério complementar, o de que a remissão da norma sancionadora para a norma complementar será legítima quando está em causa uma definição de natureza meramente técnica, devendo esta ser interpretada como um critério da prova pericial - cfr. Ac. do TC 534/98 de 22.01, relativo è remissão da “Lei da Droga” (DL 15/93) para a Portaria que define os quantitativos máximos para o consumo médio individual.

Na perspectiva de aplicação dos referidos considerandos ao caso em apreço, vejamos o enunciado dos preceitos em causa.

O artigo 15º, n.º1 estabelece que «os exames para obtenção de carta de condução realizados nos centros de exame devem ser efectuados com observância da legislação vigente sobre habilitação legal para conduzir e exames de condução, bem como das instruções emitidas pela DGV».

O n.º2 do mesmo preceito estipula que «são aplicáveis nos centros de exame as normas regulamentares e as instruções técnicas em vigor para os exames realizados directamente pela DGV».

Por outro lado o artigo 31º postula que «as infracções, da responsabilidade de associações autorizadas a realizar exames de condução e pelo responsável do centro de exames, do disposto nos artigos (…) 15 (...) constituem contra-ordenações».

Por ultimo as “instruções emitidas pela DGV” para que remete o artigo 15º, n.º1 citado foram concretizadas pelo Despacho n.º17150/2005 de 19 de Julho de 2005 do Director-Geral de Viação.

O aludido despacho prescreve:

«(…) 3.1. O sorteio é um acto público, realizado pelo responsável do centro de exames, mediante recurso a uma aplicação informática e deve conter algoritmos que, de forma aleatória:

3.1.1. Procedam à selecção do percurso de exame (…);

3.2. O acesso à aplicação informática de sorteio é restrito ao responsável do centro de exames, mediante código pessoal intransmissível».

No caso dos autos, está em causa, como matéria de facto integradora do ilícito contra-ordenacional cuja prática é imputada ao arguido, não a existência ou não existência de sorteio para a definição dos percursos a realizar durante o exame. Ou sequer a sua realização manual ou informática. Mas apenas a sua realização (através de programa informático cuja legalidade e funcionamento aleatório não são questionados) uma funcionária do Centro (e não pessoal e fisicamente pelo Director.

Ora a norma remissiva, supra reproduzida, estabelece (apenas) que os exames para obtenção de carta de condução realizados nos centros de exame devem ser efectuados com observância (genérica) das “instruções” emitidas pela DGV.

Não estabelecendo qualquer “conteúdo”, “critério” ou “limite” a tais instruções, nomeadamente sobre aqueles aspectos (de entre os inúmeros que as instruções podem regulamentar) susceptíveis de integrar a contra-ordenação.

Não define qualquer tipo de conduta (vg. quanto aos percursos, quanto ao conteúdo material a respeitar, quanto à exigência e forma do sorteio) que pudessem ser precisados, esclarecidos, definidos apenas do ponto de vista técnico, pelas “instruções” DGV.

Sendo certo, diga-se, em contrapartida, que o termo “instruções” para que remete a norma tipificadora e punitiva, diverge da significação das “imposições” ou “obrigações” que é suposto integrarem o ilícito contra-ordenacional.

Por outras palavras, a norma remissiva deixa inteiramente totalmente em branco, como tal “na mão” da DGV, a definição de todo e qualquer elemento do conteúdo material do acto, da sua forma e do “iter” necessário para a realização do acto susceptível de integrar o ilícito contra-ordenacional previamente definido.

Remetendo para as instruções desde a exigência do sorteio, à forma como deva ser efectuado em concreto, à (im)possibilidade de realização por meios informáticos, à definição da pessoa física concreta que deve operar a aplicação informática. Podendo assim as “instruções” (e por via delas o preenchimento do ilícito) vir a definir os mais diversos actos que podem formalmente caber dentro do ilícito, que podem ir desde a definição do percurso do exame, aos actos do sorteio, aos quilómetros a percorrer, até, no limite, ao automóvel a utilizar, ao estado do tempo, à hora, etc. etc.

Deixando assim, em abstracto, para a definição através das “instruções”, sem qualquer parametrização, o acto constitutivo do ilícito, e não da mera definição técnica do mesmo. Podendo as instruções definir todo o conteúdo uma série de “actos” que podem mesmo já nada ter a ver com a “densidade” dos comportamentos puníveis como ilícito de ordenação social definido pela norma de remissão.

Não determina, pois, minimamente, quais os requisitos do exame cuja violação é punida como contra-ordenação que a DGV possa vir a determinar na aplicação do critério definido.

A norma de remissão não contém uma disciplina concreta identificativa dos comportamentos concretos susceptíveis de integrar a contra-ordenação e, como tal, o controlo, a fiscalização da legalidade da remissão e a defesa dos direitos dos cidadãos, ao delegar, sem estabelecer qualquer critério ou limite, na DGV a definição dos actos cujo incumprimento é susceptível de integrar o ilícito previamente definido. A remissão não define o quadro “dentro do qual” as instruções devem mover-se. Não estabelece qualquer critério a preencher pelo DGV ou que este se limite a precisar mediante mera operação de aplicação de conhecimento técnico que preencha o conceito previamente delimitado.

Quando remete para o DGV, genericamente, a delimitação das (de todas) as circunstâncias a que exame deve obedecer (e por efeito dessa remissão genérica e abstracta, não densificada) das circunstâncias cujo incumprimento é sancionado com a coima) - deixa “na mão” do DGV a definição dos (todos os) elementos do ilícito.

Assim, a norma de remissão, por abstracta e genérica, sem definição de conteúdo ou limite, viola a princípio da tipicidade ou da determinabilidade da lei penal, aplicável à definição dos ilícitos de mera ordenação social.

Conclui-se assim que interpretação normativa em que assenta a decisão recorrida de aplicação das “instruções” em questão como definidoras, por remissão, dos factos susceptíveis de integrar o ilícito contra-ordenacional em questão, viola os princípios constitucionais da legalidade e da tipicidade previstos nos artigos 29º nº 1 e 3, e 165º n.º 1 d) da Constituição da República Portuguesa.

Consequentemente, enfermando o preenchimento do ilícito contra-ordenacional de inconstitucionalidade, deixa de ter suporte a punição da conduta apreciada nos autos. Impondo-se a total absolvição do arguido da contra-ordenação por que vem condenado.

III. Decisão

Nestes termos decide-se julgar procedente o recurso, revogando a sentença recorrida e absolvendo o arguido da contra-ordenação pela qual vem condenado.

Sem custas.