22. O DIREITO
A autora, ora recorrida, A…….., Ldª, intentou a presente acção de responsabilidade civil extra contratual, por facto lícito [artº 9º do DL nº 48051 de 21/11/1967], contra o Município de Lisboa, ora recorrente, peticionando o pagamento do réu na quantia de 1.941.411$00, a título de danos patrimoniais e lucros cessantes, acrescida de juros, alegando para o efeito e, em síntese:
O R., procedeu à remoção coerciva de dispositivo publicitário colocado no exterior da loja onde a autora tem um estabelecimento de artigos fotográficos e fotografia e, em consequência dessa remoção, provocou um curto-circuito no sistema eléctrico que foi causa dos seguintes danos:
- ·avaria de diversos equipamentos fotográficos propriedade da autora no valor de 1.668.282$00;
- ·substituição do vidro da montra da loja, no montante de 160.000$00;
- ·mão de obra para arranjo da grade de protecção da porta da loja, no valor de 81.500$00;
- ·lucros cessantes, em virtude de a loja ter estado fechada uma manhã inteira, no valor de 31.629$00.
A decisão proferida no TAC de Lisboa, ora recorrida, julgou verificados os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual, por facto lícito, condenando o R./recorrente no pagamento dos prejuízos apurados, no valor de 8.817.40€, acrescido de juros de mora, desde a citação até efectivo pagamento.
E é contra o assim decidido que o ora recorrente se insurge, alegando para o efeito que (i) os danos ou prejuízos decorrentes da remoção da placa publicitária têm de ser considerados como não ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da administração, no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco normal próprio deste tipo operações de remoção e, que (ii) a autora/recorrida sempre poderia ter evitado os prejuízos que invoca, sem cabal prova dos mesmos, se tivesse procedido, como se lhe impunha, à retirada voluntária da placa que colocou sem licença, conforme lhe havia sido ordenado, para deste modo concluir que não se mostram preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual.
Mais alega, “para todos os efeitos legais”, mas sem que esclareça quais, que a autora/recorrida tem a sua matrícula cancelada, juntando aos autos, documento comprovativo.
Em sede de contra alegações, veio a A/recorrida suscitar a questão prévia da (i) extemporaneidade do recurso, ou a sua deserção por falta de apresentação das respectivas alegações no prazo legal, por entender serem aplicáveis as normas processuais previstas no novo CPC e, assim, ter sido excedido o prazo previsto para a interposição do recurso.
O conhecimento desta questão prévia, impõe-se, pois, como conhecimento prioritário, o que passaremos, de imediato a fazer.
A presente acção deu entrada no TAC de Lisboa em 11/07/2001, tendo a decisão recorrida sido proferida em 03/03/2014 e notificada aos sujeitos processuais mediante nota emitida em 05/03/2014.
Assim, e conforme se fez constar do despacho proferido a fls. 326, a presente acção declarativa, sob a forma ordinária, rege-se pelo disposto nos artº 71º e segs. da LPTA, sendo que o recurso ordinário, é processado nos termos do disposto no artº 102º do citado diploma.
O nº 1 do artº 685º do CPC na versão anterior à do DL nº 303/2007 de 24 de Agosto, aqui aplicável, prevê, precisamente, que o prazo de interposição dos recursos é de 10 dias, contados da notificação da decisão, sendo o prazo para apresentação de alegações o previsto no artº 106º da LPTA, ou seja 30 dias [cfr. al. e) do artº 6º do DL nº 329-A/95 na redacção dada pelo artº 4º do DL nº 180/96].
Acresce que, em virtude do disposto no nº 1 do artº 5 da Lei nº 15/2002 de 22 de Fevereiro, que aprovou o CPTA, as disposições deste Código, não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor [com excepção das situações previstas nos nºs 2 e 4].
Assim, havendo esta norma especial que prevalece sobre o disposto no nº 1 do artº 7º do NCPC, é inequívoco que ao caso se aplica o regime previsto da LPTA, sendo o prazo para apresentação de alegações o previsto no artº 106º da LPTA, ou seja, 30 dias.
No caso dos autos, tendo a decisão recorrida sido notificada mediante nota datada de 05/03/2014, tendo o recorrente interposto recurso jurisdicional em 20/03/2014, o qual foi admitido por despacho proferido em 25/03/2014 e este despacho notificado mediante nota emitida em 28/03/2014 e as alegações de recurso dado entrada em juízo em 09/05/2014 [férias judiciais de 13 a 21] é por demais óbvia a conclusão da tempestividade do recurso interposto pelo recorrente.
Improcede, pois, a questão prévia suscitada pela autora/recorrida respeitante quer à extemporaneidade do recurso, quer à sua deserção por falta de alegações.
Decidida esta questão, e antes de entrarmos directamente na análise do mérito do recurso, que nos vem dirigido, designadamente, no que respeita ao erro de julgamento assacado à decisão recorrida, importa ainda fazer uma breve referência no que concerne à alegação feita pela recorrente relativamente ao facto da A/recorrida ter a sua matrícula cancelada.
A este respeito, dispõem os nºs 1 e 2 do artº 162º do Código das Sociedades Comerciais aprovado pelo DL nº 262/86 de 02/09: (1) «As acções em que a sociedade seja parte continuam após a extinção desta, que se considera substituída pela generalidade dos sócios, representados pelos liquidatários, nos termos dos artºs 163º, nºs 2, 4 e 5 e 164º, nºs 2 e 5». (2) «A instância não se suspende nem é necessária habilitação».
Ora, face ao exposto e atendendo a que a dissolução e encerramento da liquidação, bem como, o cancelamento da matrícula ocorreu na pendência da acção [em 29/12/2009], tal não impede o prosseguimento da mesma, designadamente, com conhecimento do mérito do recurso jurisdicional interposto.
Aqui chegados, vejamos do erro de julgamento de direito, mais concretamente, se se verificam ou não os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual, por facto lícito.
Ao tempo em que decorreram os factos integradores da causa de pedir desta acção ordinária, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público, no âmbito dos actos de gestão pública, encontrava-se, como se salienta na decisão recorrida, regulada no DL nº 48051 de 21/11/1967, entretanto revogado pelo artº 5º da Lei 67/2007 de 31.12, que consagra o novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.
Significa isto que, quanto à responsabilidade por actos lícitos, prescrevia o artº 9º, nº 1 do citado DL nº 48051 que o Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.
Na verdade, inexistindo no nosso sistema jurídico civilista, um princípio geral de ressarcibilidade dos danos decorrentes da prática de actos lícitos [prevendo-se no Código Civil apenas situações indemnizáveis em virtude de intervenções lícitas na esfera jurídica de particulares], a verdade é que quando revertemos para a responsabilidade do Estado e outros entes públicos, a ressarcibilidade dos danos está dependente da especialidade e anormalidade do prejuízo consagrada na supra citada norma.
Nesta situação, decorre que se prescinde dos requisitos da ilicitude e da culpa, apenas se exigindo que os prejuízos causados, para ser indemnizáveis, sejam especiais e anormais.
Estamos, pois, perante um dever de indemnizar que se alicerça apenas no facto de ter sido imposto ao administrado, em nome do interesse geral/público, um sacrifício que ultrapassa os encargos normais que decorrem da vida em sociedade ou de um sacrifício que seja considerado grave e especial.
E assim, para que se pudesse falar em responsabilidade por facto lícito [artº 9º] impunha-se o preenchimento dos seguintes pressupostos:
- (i)a prática por órgão ou agente da administração de acto que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe;
- (ii)a produção de danos;
- (iii)o nexo causal entre o acto e os danos;
- (iv)que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais;
- (v)que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral – cfr. acórdãos STA de 21.1.03 no rec. 990/02 de 10.10.02, no rec. 48408 de 16.5.02, no recurso 509/02 de 25.5.00 e, no rec. 0629/10 de 02/12/2010, entre muitos outros.
Por outro lado, é unânime a posição doutrinal e jurisprudencial, no sentido de que subjacente à noção de prejuízo especial e anormal, se encontram as teorias da intervenção individual e do gozo standard, respectivamente.
A este respeito, refere-se no Ac. deste STA, de 9/12/2008, in proc. 1088/08
«Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração.
O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos".
E ainda no Ac. STA de 2/12/2010, in proc. nº 0629/10 "(…) A “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de actuações lícitas da Administração, constituem pois um duplo condicionamento para efeito de efectivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta inusualidade”.
Também, o Prof. Gomes Canotilho, em “O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Almedina, págs. 271/272, refere expressamente a propósito da natureza especial e anormal dos danos:
«Emerge claramente do anteriormente exposto a relativa latitude que nós atribuímos ao dever indemnizatório do Estado e este facto, aliado à posição defendida no sentido de se dever considerar consagrada de lege lata, no campo do direito público, uma cláusula geral de responsabilidade objectiva, aponta a necessidade de um estudo atento dos elementos-travão de uma total socialização dos prejuízos. Um destes factores limitativos vem expressamente mencionado nos arts. 8 e 9 do Decreto-Lei nº 48.051 - a exigência da especialidade e anormalidade do prejuízo. Na responsabilidade dos entes públicos por danos emergentes de actos ilícitos não se condiciona o dever reparatório do Estado à verificação de um dano especial e grave. Nestes casos, mesmo que o número de lesados seja grande e os prejuízos de pequena gravidade, vigora sempre, verificados os pressupostos da responsabilidade, o princípio do ressarcimento de todos os danos. Mas bem se compreende que nos casos de sacrifícios impostos autoritativamente através de medidas legítimas, ou de danos derivados de actividades perigosas mas lícitas, a inadmissibilidade da indemnização de danos generalizados e de pequena gravidade seja a regra. Os pequenos sacrifícios, oneradores de alguns cidadãos, constituem simples encargos sociais, compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal. Se o dano não exceder os encargos normais exigíveis como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento dos serviços públicos. não há lugar ao pagamento de indemnização, sob pena de insolúveis problemas financeiros, paralisadores da actividade estadual. Noutros casos, os prejuízos já não são, propriamente, Bagattelschaden, antes revelam uma certa gravidade, mas falta-lhes o requisito da especialidade, ou seja, a incidência desigual sobre um cidadão ou grupo de cidadãos. Havendo um encargo generalizado, vedado está, em via de princípio, pretender demonstrar a imposição de um sacrifício desigual perante os outros concidadãos».
E mais acrescenta que, especial "é aquele que só atinge um indivíduo ou grupo de indivíduos" e que a "anormalidade outra função não tem que salientar a importância, o peso que o sacrifício deverá ter para lhe ser atribuída relevância indemnizatória", terminando, em conclusão, que um dano será indemnizável se se constatar que “um cidadão ou um grupo de cidadãos foi, através de um encargo público, colocado em situação desigual aos outros” e se tal circunstância tiver “gravidade suficiente para ser considerado sacrifício”.
Temos, pois, que o prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas sim a pessoa certa e individualizada, em virtude de um determinado acontecimento e, que prejuízo anormal, aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, mas sim aquele que supera os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da administração e demais entes públicos.
Neste tipo de responsabilidade civil é assim, certo, que a mesma não só não decorrerá da ilicitude e da culpa do agente, como a mesma só operará se os prejuízos causados pelo acto lícito forem especiais e anormais. Se assim não for, os danos causados não poderão ser ressarcidos.
Estamos, pois, perante um dever de indemnizar que se alicerça no facto de ter sido imposto ao administrado, em nome do interesse geral/público, um sacrifício que ultrapassa os encargos normais que decorrem da vida em sociedade ou de um sacrifício que seja considerado grave e especial, sem preocupações de apurar qualquer da intencionalidade do facto gerador do sacrifício, ou seja, da censura jurídica, como seja a culpa na actuação da Administração [saliente-se que a natureza da responsabilidade não vem posta em causa no presente recurso, aceitando-se como única causa de pedir, a que assenta na prática de um acto lícito].
Nesta conformidade, interessa, em primeiro lugar, identificar qual foi o acto lícito que provocou os danos que a autora pretende ver indemnizados e, depois, saber se os mesmos podem ser qualificados como especiais e anormais.
E isto porque nem o Estado, nem qualquer outro ente público, pode exigir de quem quer que seja, mesmo que ancorado no interesse público, que da sua actividade realizada de forma lícita resulte para quem quer que seja um sacrifício superior ao normalmente imposto ao comum do cidadão, sob pena do desvirtuamento de princípios fundamentais, como seja o da igualdade perante o sacrifício público.
Fazendo apelo a estes princípios, a decisão recorrida entendeu que, no caso, não só os danos tinham sido provocados por um acto lícito, como também que os mesmos eram especiais e anormais. Isto é, que se encontravam reunidos os requisitos exigidos no artº 9º do Dl 48051, o que determinou a condenação do réu em parte do pedido.
Porém, a decisão recorrida não pode ser sufragada.
Ora, é manifestamente evidente que a deliberação administrativa que ordenou a reposição da legalidade não produziu qualquer dano pelo que este só poderia ser assacado aos actos materiais que a concretizaram. E a evidência dessa asserção é tão grande que a autora - sabendo que se encontrava numa situação de ilegalidade [desde 1998] e que a legalidade, mais cedo ou mais tarde, teria de ser reposta - não imputou à prática daquele acto qualquer ilegalidade e partiu do princípio de que os danos foram, exclusivamente, provocados pelos actos materiais de execução da deliberação.
Deste modo, para que o pedido formulado nesta acção pudesse ser ancorado no que se dispõe no artº 9º do citado diploma, impunha-se que a autora alegasse e provasse que os actos que materializaram a deliberação camarária tinham respaldo legal, isto é, que os mesmos tinham sido praticados a coberto de boas práticas e que, apesar disso, tinham provocado os danos peticionados que deveriam ser qualificados de especiais e anormais visto, por um lado, idênticos sacrifícios não terem sido impostos à generalidade dos comerciantes que se encontravam na mesma situação e, por outro, a sua dimensão tinha ultrapassado os limites que seriam razoáveis.
Ora, a verdade é que a descrição dos danos de que autora se queixa e que quer ver ressarcidos mostra que os mesmos, pelo menos em parte, não resultaram de actividade lícita da Administração mas da violação das normas de boa prática da execução daquela decisão.
Com efeito, e se é certo que a remoção da placa publicitária, com corte dos fios eléctricos, poderia, por si só e naturalmente, provocar uma avaria no quadro eléctrico da loja e a consequente avaria de três flashes das máquinas existentes na loja e, portanto, ser possível admitir que tais danos foram provocados por actos de execução lícitos, também o é que a avaria da grade de protecção da porta e da montra da loja já não é – ou já não é suposto que seja - consequência de uma boa execução da ordem dada mas de um trabalho incorrectamente executado. O que significa que, no tocante aos primeiros danos, se não se sabe se os mesmos resultaram de actuação lícita ou ilícita por parte do Réu tudo indica que a avaria da grade de protecção da porta e da montra da loja resultou de uma actuação material violadora das boas práticas e que, por isso, tais danos foram provocados por actos ilícitos e culposos.
O que, desde logo, impede a procedência da acção nos termos em que ela vem articulada e juridicamente fundamentada visto ter ficado por alegar e demonstrar que os peticionados danos foram provocados por uma boa e correcta execução da ordem de remoção da placa publicitária e que, mesmo assim, não foi possível evitar tais prejuízos. E só com essa alegação e a sua prova, o pedido formulado poderia ser julgado procedente. Ou seja, e dito de forma diferente, a invocação do artº 9º do DL 48051 é, nas presentes circunstâncias, imprestável para poder conduzir à condenação do réu.
Todavia, uma outra razão impede o êxito desta acção.
E esta é a de que ficou por provar que os danos peticionados fossem especiais e anormais uma vez que, por um lado, não se sabe se idênticos prejuízos não teriam sido causados a comerciantes que se encontrassem numa situação de ilegalidade semelhante à da autora e, por outro, que o dano que foi causado foi excessivo e injustificado. Ou seja, ficou por demonstrar que o sacrifício imposto à autora fosse inequitativo em relação às demais pessoas que se poderiam encontrar na sua situação e que, por isso, esta foi prejudicada de uma forma juridicamente inaceitável, como também ficou por provar estar-se perante prejuízos anormais por o dano que lhe foi imposto ter ultrapassado o que se poderia considerar um risco normal da vida e ter sido anormalmente gravoso.
Com efeito, o acto lícito que poderia fundamentar aquele pedido era a decisão administrativa que – perante a situação de ilegalidade em que a autora se encontrava – lhe tinha ordenado que removesse a placa publicitária referida nos autos conjugada com os actos materiais de execução da mesma. Isto é, era a decisão que determinara a reposição da legalidade e os actos materiais da sua execução.
Assim, impõe-se revogar a decisão recorrida e nesta conformidade conceder provimento ao recurso.
