27/19.9BECTB-A - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O ato confirmativo (artigo 53º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) é um ato jurídico através do qual a Administração se limita a confirmar definições jurídicas já introduzidas por atos administrativos emitidos anteriormente. Nada decide ex novo, não produz efeitos jurídicos inovatórios, não tendo assim um conteúdo decisório apenas seu.

II- O sistema jurídico prevê a figura do ato confirmativo com a finalidade de evitar que, através de requerimentos sucessivos, se possam reabrir litígios, defraudando a estabilidade inerente ao prazo de impugnação contenciosa dos atos administrativos.

III- Se a decisão de uma reclamação administrativa conclui como o ato de primeiro grau, fundando-se nas mesmas razões desse ato administrativo, nada lhe retirando ou adiantando de novo, independentemente de, na reclamação ou a par desta, o reclamante aqui e ali ter referido um ou outro ponto não abordado como fundamento nem no 1º ato administrativo, nem no ato de 2º grau, o segundo ato jurídico é meramente confirmativo.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1.ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I- RELATÓRIO

D. ........, residente na Quinta de S........., 6360-...., L........., Celorico da Beira, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de CASTELO BRANCO processo cautelar contra

INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DE AGRICULTURA E PESCAS, I.P.

A pretensão formulada perante o tribunal a quo foi a seguinte:

- Suspensão de eficácia da decisão proferida pelo Presidente do Conselho Diretivo do IFAP, constante do ofício com a referência ……..-UDEV, que determinou a rescisão do contrato de financiamento e ordenou o reembolso dos apoios concedidos, no montante de € 23.306,83.

Por sentença cautelar, o tribunal a quo decidiu indeferir o pedido cautelar.

Inconformado, o requerente interpôs o presente recurso de apelação contra aquela decisão, formulando na sua alegação o seguinte quadro conclusivo longo e prolixo:

1- A administração recorrida - e o Tribunal - sabe (tem que saber) que o Recorrente perdeu a contratualizada plantação por força da seca que notória e comprovadamente grassou no País em 2015 (caso de força maior a ditar objetiva resolução contratual sem qualquer devolução de quantias).

2- Bem como - tal como o Tribunal recorrido - sabe (tem que saber) que o Recorrente executou os trabalhos e investimentos previstos no Plano Empresarial, como contratualizado.

3- Sabe-o, em último e derradeiro termo por se ter ido ao local, onde assim tudo se viu, se comprovou e se registou (está, de facto, escrito para a posteridade) e por tal naturalmente se não pôr, em momento algum, em causa na presente ação.

4- Pelo que fazer prevalecer a forma (pretensa confirmatividade) sobre o fundo (indiciário) num domínio em que o Recorrente tem ostensivamente a razão a depor a seu favor e carece de liminar tutela judicial provisória, para mais quando a última alteração ao CPTA também visou que esta pretensa exceção fosse o menos cerceadora possível do direito à tutela jurisdicional efetiva, tendo-se remodelado o seu âmbito e consagrado uma plêiade de exceções à mesma, é, quanto a nós, desacertado e, sobretudo, profundamente injusto.

5- Diríamos, pois, que, na dúvida - que, na realidade, se impunha sentir, no mínimo, porque, não se podendo falar de certezas no domínio cautelar, em causa estão numerosíssimos factos que se iniciam em 2012, pelo menos dois procedimentos administrativos, distintas atuações, dezenas de ilegalidades assacadas e complexas questões jurídicas a debater - o que se deveria ter feito era ter assumido essa mesma dúvida (ser, ou não, o ato suspendendo confirmativo) e, pesando-a sumária e perfunctoriamente, fazê-la pender a favor de quem clama por justiça, no caso e para já, provisória, ao invés de se decretar consumadamente que a ação principal provavelmente não irá vingar.

6- E daí que, quer parecer, a lei nos fale na "manifesta existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da causa por falta de pressupostos processuais", a qual, no caso vertente e como se disse, está longe de ser ostensiva.

7- Ao ponto e limite de a própria decisão judicial recorrida (indo bem mais longe que o Recorrido, que se limitou a assacar genericamente e em escassas linhas esta alegada exceção) verificar que há inequívocas diferenças entre os atos que se epitetam de confirmado e confirmativo, não havendo, desde logo, identidade total entre seus os fundamentos e seus os efeitos, acabando, porém, por as ignorar e, agravadamente, com apelo a subjetivas e erróneas interpretações.

8- Isto, quando "em face da dúvida fundada sobre se determinada questão já havia sido ponderada pela Administração, o tribunal deve resolver-se pelo carácter inovatório da pretensão e, em consequência, pela recorribilidade do ato que remete para a decisão anterior" - cfr. o Acórdão do TCAS de 07.11.2002, proferido no âmbito do processo n.° 10515/01.

9- Assim sendo, e rogando-se a melhor compreensão, alternativa não nos resta senão assacar preliminar erro de julgamento por afronta aos arts. 120.°, n.° 1, al. a), in fine, e 116.°, n.° 2, al. d), do CPTA e aos princípios da justiça, da proporcionalidade, da prevalência do fundo sobre a forma e pro actione e, sobretudo, ao direito à tutela jurisdicional efetiva que também em sede cautelar inelutavelmente assiste ao Requerente.

10- Noutra perspetiva (e sendo a própria motivação da douta sentença recorrida sintomática de que algo non va benne), cumpre referir que que entre o ato que se diz confirmado e o ato suspendendo alegadamente confirmativo não há correspondência total relativamente i) ao quadro factual e legal que os emoldura, ii) aos fundamentos de facto e de direito que os entretecem e, bem assim, iii) aos concretos efeitos jurídicos a eles acoplados.

11- Na verdade, e como até se pode intuir, uma relação de confirmatividade entre dois atos pressupõe, desde logo, uma mesma e inalterada base, sendo assim necessário que o ato posterior recaia liminarmente sobre uma mesma pretensão-situação fáctica e jurídica.

12- Ou seja, e para começar, só tem sentido falar-se em confirmatividade quando, entre a prolação do primeiro ato e do segundo, nenhuma distinta circunstância - de facto e de direito - sobrevenha neste interim (cfr., ilustrativamente, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20.10.2011, prolatado no processo n.° 0500/10).

13- Ora, neste enquadramento, não há dúvidas em como o primeiro ato não contou com a pronúncia do Recorrente em sede de audiência prévia (ele estava ausente no estrangeiro), tendo, assim, assentado num testemunho com um só lado: aquele (o veiculado pelo gestor A....... de que este Recorrente nos fala profusa e documentadamente no seu ri., com a respetiva, séria e gravosa tradução jurídica e inerentes repercussões assacadas, mas que também o Tribunal resolveu ignorar) de que o Requerente deixara secar a plantação, votando-a ao abandono, devendo, consequentemente, devolver o subsídio outorgado.

14- Logo, considerando que nenhuma questão de facto ou de direito foi suscitada pelo Recorrente a este específico respeito, obviamente que então nunca a Administração recorrida foi chamada a pronunciar-se sobre tal assim inexistente questão de facto e/ou de direito, que, nesta exata medida, se limitou a converter o projeto decisório em decisão final.

15- Tal chamamento, de facto, só ocorreu quando o Recorrente - posteriormente munido dos pressupostos que fundam o primeiro ato (assente no ato/parecer do sr. chefe A....... - cf. fls. 239 e 255 do pa. -, alicerçado em integral relatório de vistoria, que despoleta o secundário procedimento de resolução e reposição) e até aqui desconhecidos, visto não acompanharem o projeto de ato nem o ato - deduziu o requerimento junto ao ri. como doc. n.° 50 e que o Recorrido qualificou como sendo uma impugnação administrativa/reclamação.

16- Altura, então, em que naturalmente pela primeira vez o Recorrente suscitou diversas e específicas questões de facto e de direito a respeito dos pressupostos que o enformaram - como seja, e só para se dar dois (impressivos) exemplos, que (i) não deveria ser surpresa para ninguém que a plantação secara, mas por força da seca que grassou no País e, assim, por motivos que lhe foram (a ele e ao IFAP) totalmente alheios, (ii) e que toda a ajuda pecuniária concedida pelo Estado fora toda, mas toda, investida, estando tal, em último termo, reconhecido por escrito pelo próprio técnico subordinado do chefe A....... que se deslocara ao local e tudo in loco constatara,

17- momento este em que, lógica e inexoravelmente a Administração foi, obviamente pela primeira vez também, convocada para sobre elas especificamente decidir e sobre as quais ela efetivamente (mas apenas em parte) se pronunciou, praticando, pois, o ato que se contesta e que, nesta exata medida, de idêntico com o primeiro só mesmo o seu sentido decisório (resolução sancionatória e devolução de estipêndios).

18- O mesmo é dizer, portanto, que o pano de fundo que serve de esteio à decisão que se diz confirmada e aquele que entretece a impugnação contenciosa é claramente distinto.

19- Não obstante, entende a decisão judicial que nos ocupa que nada se alterou, tendo a administração, confrontada com todo este distintivo e inovador acervo fáctico (seca e não notificação do desfecho, e tramitação, do pedido formulado a este respeito) e jurídico (impossibilidade material e jurídica a ditar a resolução contratual sem devolução de quantias), decidido tudo antes... quando o "tudo" foi levado ao Recorrido a posteriori e, assim, após a prolação daquela decisão que se diz ser confirmada

20- Como é bom de ver, a situação factual e jurídica não é a mesma, consubstanciando o requerimento do Autor uma novíssima pretensão (a única que ele deduzira fora solicitando a prorrogação contratual) e sendo lavrado num quadro palmarmente diferente daquele que a administração tivera como pressuposto (adiantado pelo sr. chefe A......., técnico que já desde o início tudo injustificadamente procurou obstaculizar - cfr. ri. e inerente prova documental).

21- Sendo pura e simplesmente impossível, claro está, reiterar-se algo a propósito de uma realidade que até então se desconhecia e que, por isso mesmo, sendo-lhe posterior, não pode ser versada/reapreciada/confirmada.

22- Sintetizando as considerações tecidas até ao momento, o ato suspendendo surge no seguimento de uma definição jurídica introduzida pelo anterior, sim, mas é, e para começar, tomado com base num quadro fáctico e legal diferente do primeiro ou, se se preferir, o quadro que as pálpebras administrativas tinham perante si com a dedução do escrito do Recorrente era uma sombra ténue daquele que enformara a primeira decisão, escrito este, à evidência, encerrando uma nova e diferente pretensão daquela que então ele encetara (prorrogação contratual).

23- Pelo que proferir-se dictak judicial consignando que o ato suspendendo é confirmativo, assim reiterando os fundamentos do anterior, quando se está perante uma novíssima pretensão e um quadro legal e factual longe de ser uniforme, redunda num raciocínio desacertado, que, adicionalmente, posterga injustificadamente o direito que este Recorrente possui em ser (compelida e) judicialmente tutelado.

24- Numa frase, e afigurando-se perfeitamente abusivo que a administração Recorrida qualifique motu proprio o escrito do Recorrente como consubstanciando uma reclamação, a aprecie efetivamente como tal e depois, num venire contra factum proprium, venha dizer, como diz, que afinal o que sopesara e decidira não pode ser feito valer/foi para inglês ver, mais não restando ao particular senão cruzar os braços e com tudo lesiva e injustificadamente arcar,

25- a douta sentença recorrida padece de erro de julgamento, pelo que não é de estranhar (digamos assim) que, cotejados os fundamentos de um ato e de outro ato, se verifique, como efetivamente se verifica, que eles não casam, estando longe de, como se impõe e ao contrário do que dubitativamente se decide, ser idênticos.

26- Com efeito, no seu requerimento posterior ao primeiro ato lavrado, o Recorrente referiu à administração recorrida designada, prévia e inovadoramente toda uma série de factos e traduções jurídicas novíssimas (descritas que estão no corpo do presente recurso).

27- Pois bem, compulsado o ato suspendendo, constata-se que o Recorrido nega provimento a este arrazoado de uma penada, dizendo que não, que os atos relatados pelo Recorrente lhe foram notificados, porque (sic) "a DRAP lhe deu resposta por meio de oficio com a referência OF/……/2016/DIG, de 16.06.2016".

28- Só que o Recorrente não foi, de facto, notificado de tal, nunca tendo recebido tal "resposta" (que só conheceu a 20.02.2017 e depois de nela ter sobejamente insistido): mobilize-se, por favor, o pa. para se verificar que (e ao contrário do que em palmar erro a decisão judicial leva à matéria indiciariamente considerada provada) não há rasto desta efabulada e inexistente notificação, existindo antes, isso sim (e o Tribunal não podia ter ignorado isto), é uma cópia de tal oficio, assim carente de um qualquer indício de que tenha sido expedido fosse por que meio fosse e, claro, desacompanhado que está de qualquer comprovativo da sua efetiva notificação (via fax, email, aviso de receção, enfim) ao Recorrente.

29- Ofício este, aliás - note-se bem -, que "indefere"/não aceita o pedido de prorrogação e tem efetiva data de 16.06.2016 (cfr. fls. 255 do pa.), quando nesta altura, verificamo-lo agora, ainda nem tinha sido lavrado ato homologando (este ato- parecer deste sr. chefe que se diz ter sido notificado ao Recorrente, que não foi) e ordenando o desencadear do processo de recuperação de ajudas, que também não foi notificado ao Recorrente, (tendo assim o mesmo redobrada razão quando se queixa que foi surpreendentemente confrontado com um lesivo, autónomo e novíssimo procedimento) - cfr. fls. 239 do pa.

30- O mesmo é dizer:

a) que a sentença erra clamorosamente quando considera indiciariamente provado no seu ponto 21 que o Recorrente fora notificado do, ou que lhe foi remetido o, ofício OF/...../2016/DIG, de 16.06.2016 nesta data, visto inexistir prova neste sentido (avultando antes, bem ao invés, desconformidades temporais que tudo ilustram e não abonam, bem ao invés, a favor da administração, sendo que disto o Recorrente só foi notificado em 20.02.2017, cfr. docs. n.°s 47 e 49 juntos com o ri.);

b) que quando a administração se digna a sopesar o que inovadoramente o Recorrente sustenta, fá-lo adiantando um novo pressuposto (aquele de que o Recorrente alegadamente tudo conhecia e, assim, o procedimento de indeferimento do pedido de prorrogação contratual e consequente procedimento de recuperação de ajudas, que desta feita assim não correra à sua revelia, tendo de tal sido notificado através do referido ofício de 16.06.2016 quando de todo o não foi), modificando o anterior, o qual, adicionalmente, de compaginável com a realidade absolutamente nada tem, sendo assim profundamente lesivo da sua esfera.

31- Tivesse, de resto e desde logo, a administração verificado que este Recorrente não fora notificado dos pressupostos que resolveu abraçar para, no mínimo, sobre eles se pronunciar - o relatório da visita e ato/parecer de indeferimento da prorrogação -, que não estaríamos aqui: teria havido repetição do procedimento e a verdade, por certo, teria vindo à tona.

32- Depois, e também ilustrativamente, o Recorrente, a par, como vimos e entre o mais, do postergar das garantias de imparcialidade e de isenção, explicou e provou neste seu requerimento (ele juntou cerca de duas dezenas de documentos) que a subsidiada e efetivada plantação estava seca, não devendo isto, contudo, constituir novidade para ninguém,

33- posto que tal se devera à seca que grassou no País no verão de 2015 e tudo conforme oportunamente tinha sido levado ao conhecimento do sr. chefe A......., a quem o Recorrente (apesar de tal causa de força maior ditar a resolução do contrato por impossibilidade jurídica, mas que tudo apostara neste investimento e nova etapa de vida) solicitou (tentando revivificar um contrato morto) uma prorrogação de prazo para replantar e que, em resposta (e abreviando), teve uma visita ao local.

34- Ora, no que toca a esta adicional e relevante matéria (impossibilidade jurídica por força de ocorrência de caso de força maior), o Recorrido omitiu pronúncia - dir-se-ia, então, na esteira da sentença recorrida, que se o ato suspendendo nada disse a este respeito ou se remeteu ao silêncio, foi porque manteve/reitera o anterior.

35- Tratar-se-ia, como efetivamente trata, de uma conclusão errada, pela simples, mas decisiva, razão de que o ato anterior sobre nada disto se debruçou, por tal desconhecer, além de que se "a ré ... foi confrontada com um requerimento que enunciava «ex novo» um quadro legal diferente do anteriormente adotado e era sobre esse novo quadro jurídico que o autor assentava a sua pretensão", então "falta desde logo a identidade sobre a questão e respetivos fundamentos, tornando desnecessária analisar a desconformidade dos restantes pressupostos." - cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30.03.2017, proferido no processo n.° 01379/16.

36- Por outras palavras, em causa estão, à saciedade, factos/quadro/pretensão/fundamentos novos sobre os quais, assim mesmo, não há, nem podia haver, reiterar de nada sobre eles.

37- Seguidamente, temos que, na decisão que se diz confirmada, se refere, também por exemplo, como causa de resolução contratual e de reposição pecuniária o facto de os solos serem pobres.

38- Esta alegada pobreza foi posta em causa pelo Recorrente neste seu requerimento qualificado como reclamação administrativa, alegação que foi improvida, porque, afinal, ela não constitui um pressuposto do ato, sendo (sic) "uma terminologia" usada pela DRAPC - cfr. doc. n.° 47 e doc. n.° 1, a fls. 5, 2.° parágrafo juntos com o ri. e arts. 103.° a 106.° este articulado inicial.

39- Isto é, o ato que se diz ser confirmativo alterou, motu proprio, a decisão que se qualifica de confirmada, deixando cair um seu pressuposto e, nesta exata medida, modificando-a, realidade que teria sido, por certo, verificada pela decisão judicial recorrida se se tivesse tido o cuidado de analisar em concreto ambos os atos.

40- Por outro lado, o ato que se diz confirmativo aduziu também o seguinte: "Á plantação foi realizada no Local 1, que foi previamente desmatado; as plantas foram regadas à cova, aparentemente sem uma conveniente preparação do terreno, sem a armação em camalhões, como é tecnicamente recomendado para este tipo de cultura e sem vestígios de aplicação de turfa; não apresenta tela anti-infestantes; existe um sistema de rega gota a gota em toda a área de plantação".

41- Estes fundamentos são, uma vez mais, novos, não tendo, pois, servido de pábulo à decisão que se diz ser confirmada e que, obviamente, a alteram.

42- Acresce que, no seu requerimento, o Recorrente alegou e provou ex novo (o procedimento que ele desencadeara era distinto do vertente, recorde-se) que todos os investimentos contratualizados e subsidiados foram executados, material e financeiramente, no local, sendo assim a taxa de execução invocada pelo chefe A....... dada à estampa na decisão que se diz confirmada uma perfeita e errónea efabulação.

43- O Recorrido pronuncia-se sobre ela, procurando explicá-la, assim adiantando um pretenso raciocínio explicativo-contabilístico para o efeito - ou seja, procurando completá-la com o ato que se qualifica de confirmativo, como sucedeu, e, por conseguinte, modificando a decisão que se diz confirmada, que, nesta exata medida, renovou inovadoramente os efeitos lesivos daquela.

44- De nada adiantando a decisão judicial recorrida tentar apagar esta evidência com apelo a desajustadas interpretações ou indevidas e dubitativas opiniões salvíficas: o facto é que a fundamentação foi alterada/completada/modificada, não sendo exatamente igual e isso é que conta (ou devia ter contado) - hoc sensu, o Acórdão do TCAS de 07.11.2002, proferido no âmbito do processo n.° 10515/01 e o aresto do TCAN de 25.09.2009, proc. n.° 523/06.

45- Continuando, no ato que se diz confirmativo, o Recorrido aduziu uma vez mais inovadoramente o seguinte: "Numa última nota, realçamos que foi submetido por V.° Ex. a um pedido de pagamento intercalar que não foi considerado para efeitos de execução financeira, uma vez que não deu entrada nos serviços da DRAP a correspondente versão em papel com os respetivos comprovativos."- cfr. doc. n.° 1 junto com o ri.

46- E, de facto, é verdade que o Recorrente pediu, no tempo e informaticamente, o reembolso de 16.669,61 euros pelas respetivas despesas/investimentos que realizou, conforme decorre desta transcrição e o Recorrido aceitou, sendo que não chegou a juntar os comprovativos de despesas em suporte de papel por força do imbróglio entretanto causado (falamos aqui daquele momento temporal em que o Recorrente informou a morte do objeto contratual e de tudo quanto se lhe seguiu).

47- Ora bem, sem nunca pôr em causa que tais despesas não foram realizadas e pagas aos fornecedores, temos, então, que a administração Recorrida vem dizer que as não pode considerar/reembolsar, porque... elas não constam de um suporte de papel: um, também aqui, portanto, elemento factual-pressuposto (e nova coloração jurídica) novo, que altera/modifica a decisão que erroneamente se qualifica de confirmada - cfr. o Acórdão do TCAS, de 07.11.2002, prolatado no âmbito do processo n.° 10515/01 e o Acórdão do TCAN de 21.04.2016, processo n.° 00371/12.

48- Resumindo e concluindo, também sob este prisma a sentença recorrida incorreu em apressado erro de julgamento, o qual teria sido evitado se o digno Tribunal recorrido tivesse concretizado a tarefa comparativa a que se propôs dedicar, ao em vez de se ter quedado por uma mera e abstrata análise formal e, ademais, sempre sob o prisma da administração, assim de igual modo não cuidando de aquilatar o que o Recorrente alegava e provava concretamente (aspeto que, naturalmente, tem que ter lugar, sendo sua premissa prévia também).

49- A finalizar e apesar de, também por aqui, nos podermos quedar (visto que basta falhar um requisito para a confirmatividade não operar), temos que, se é inegável que o sentido decisório é o mesmo - resolução e reposição de quantias -, os efeitos dos atos em causa são diferentes: de facto, enquanto que o primeiro ordena a reposição de quase 27.000 euros (26.494,45), o segundo já só ordena a reposição de 23.306,83 euros (circunstância que, só por aqui, atesta que a fundamentação não é a exatamente mesma).

50- E, assim sendo, como sucede, então tal não pode deixar de significar que a decisão que se diz confirmativa produz distintos e inovadores efeitos jurídicos na ordem jurídica, diferentes que são daqueles que enformam a decisão que se diz confirmada.

51- E tanto assim é que "só é de afastar o recurso contencioso de um ato confirmativo quando, entre esse ato e o anterior, exista identidade de lesão" - cfr. Vasco Pereira da silva apud o Acórdão do TCA-Sul de 28.12.2002, proferido que foi no processo n.° 0551/12.

52- Logo, diagnosticado está nesta sede novo (e triplo) erro de julgamento perpetrado pela decisão judicial recorrida, que, de resto, em vão tenta obliterar esta evidência com, ao que parece:

i) o argumento de que o Recorrente não disse que esta diferença conduzia a uma decisão diferente quando ele (e se relevância alguma isto tem que, quanto a nós, não tem) até o disse, ii) ou com aquele outro de que o Recorrido reteve agora capital - procedendo a uma compensação de créditos (uma ajuda estatal pelos incêndios que destruíram parcialmente a sua habitação) que o Recorrente só aqui, com o ato suspendendo, conheceu -, visto este considerando só ter mesmo a virtualidade de atestar a inovação de que cuidamos, cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16.03.2004, proferido no processo n.° 01829/02.

53- Em suma, o ato suspendendo não é confirmativo, mas um verdadeiro ato administrativo (e que não - como se parece em erro pretender inculcar a fls. 42, terceiro parágrafo - um ato jurídico executivo a poder ser atacado por vícios próprios, cfr. o art. 53.°, n.° 3, do CPTA), que assim, e como é maciça jurisprudência superior que nos desonera de citação, anula implicitamente o primeiro, substituindo-o.

54- E, tendo este ato sido conhecido pelo Recorrente em 15.10.2018 e a presente ação dado entrada em juízo em 14.01.2019 e, portanto, no prazo de 3 meses para o caso de ele ser somente anulável, então, e ao contrário do que também em erro implicitamente, quer parecer, se decidiu, a sua impugnação é ostensivamente tempestiva.

55- Teríamos, portanto, que este colendo Tribunal estaria em condições de conhecer do mérito da causa, aquilatando do preenchimento dos demais requisitos de que depende a concessão da tutela cautelar.

56- Só que tal não é possível, pois que a sentença, para além de ter erroneamente fixado factos indiciariamente considerados provados (o constante do ponto 21, cfr. supra), recortou cirurgicamente aqueles que entendeu relevar para efeitos da decisão de suposta confirmatividade que lavrou, assim deixando de fora muitíssimos outros, relevantes que são (muitos deles não impugnados ou admitidos pelo Recorrido e que constam de mais de meia centena de documentos juntos aos autos) para aferir destes cumulativos pressupostos, cuja apreciação expressamente considerou prejudicados.

57- Impondo-se, pois e se bem se raciocina, a baixa dos autos à primeira instância subsequente à revogação da sentença recorrida, para ser lavrada nova sentença, desta feita contendo o suprimento do erro contido no ponto 21 dos factos considerados provados, conforme se referiu supra, e contendo todos os demais factos alegados e indiciariamente provados pelo Recorrente.

58- Decisivamente, deve o presente recurso ser provido.

O recorrido contra-alegou, concluindo assim:

1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença de 5/4/2019 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que indeferiu a providência cautelar apresentada pelo ora recorrente D......... .

2. Salvo melhor entendimento Tribunal a quo fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito.

3. Com efeito, como entendeu o Tribunal a quo “… o ato suspendendo, consubstanciado na decisão de reclamação constante do ofício com a referência ........-UDEV, é, ainda que numa análise perfunctória, um ato meramente confirmativo, para os efeitos previstos no art.º 53º, nº 1 do CPTA”, uma vez que “... o Requerente confessou no seu requerimento inicial que, em 25.10.2015, quando voltou do estrangeiro (factos 27 e 28 do probatório), na sua morada encontravam-se as cartas com o ofício com a referência ........-UREC, relativo ao projeto de decisão e exercício do direito de audiência prévia e o ofício com a referência ........-UREC, com a decisão final de resolução do contrato de financiamento e reposição de verbas”.

4. Desta forma, parece totalmente correta a conclusão do Tribunal a quo de que “… ainda que não se tenha apurado com a certeza a data em que o Requerente foi notificado da decisão final, é certo que, pelo menos em 25.10.2016 teve conhecimento da mesma, podendo nessa data lançar mão quer de meios de reação graciosa do ato, quer da impugnação contenciosa do mesmo, o que não fez no prazo de 3 meses previsto para o efeito (art.º 58º, nº 1 al. b) e nº 2 do CPTA)”, pelo que “… é muito provável que venha a proceder a exceção de inimpugnabilidade do ato, que precede as demais questões e impede a análise do mérito da causa”.

5. Razão pela qual, não se encontrando preenchido um dos requisitos cumulativos previstos no Artº 120º do CPTA, nomeadamente o fumus boni iuris, verifica-se que o Tribunal a quo faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a sentença qualquer tipo de censura.

Cumpridos que estão neste tribunal superior os demais trâmites processuais, vem o recurso à conferência para o seu julgamento.

Delimitação do objeto da apelação - questões a decidir

Os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal a quo, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso. Esta alegação apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de Direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Assim, tudo visto, cumpre a este tribunal apreciar e resolver aqui o seguinte:

-Erro de julgamento de direito quanto à natureza meramente confirmativa – logo, não impugnável - do ato jurídico visado no presente processo cautelar.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1- FACTOS PROVADOS

O tribunal a quo fixou o seguinte quadro factual:

“Texto integral com imagem”

“Texto integral com imagem”

"(...)

“Texto integral com imagem”

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“Texto integral com imagem”

“Texto integral com imagem”

II.2- APRECIAÇÃO DO RECURSO

Tendo presente o exposto, passemos agora à análise dos fundamentos do presente recurso.

A questão a resolver é se a resposta dada em 02-out.-2018 ao ora requerente, na reclamação facultativa apresentada em 17-março-2017, é ou não meramente confirmativa da decisão oficiada ao requerente em 13-out.-2016?

a)

O Tribunal Administrativo de Círculo considerou que o cit. ato de 02-out.-2018 se limitou a reiterar, com os mesmos fundamentos, a decisão contida no cit. ato administrativo comunicado em 13-10-2016 (cf. artigo 53º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

Ora, o ato confirmativo, como precisa MÁRIO AROSO, in Manual…, 2ª ed., p. 266, é um ato jurídico através do qual a Administração se limita a confirmar definições jurídicas já introduzidas por atos administrativos emitidos anteriormente. Nada decide ex novo, não produz efeitos jurídicos inovatórios, não tendo assim conteúdo decisório apenas seu (cf. artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo). “Decide”, afinal, da mesma maneira e baseia-se nas mesmas razões de uma decisão anterior.

Por isso, é, em regra, inimpugnável (cf. artigos 51º/1 e 53º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

O sistema jurídico prevê a figura do ato confirmativo – artigo 53º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - com a finalidade de evitar que, através de requerimentos sucessivos, se possam reabrir litígios, defraudando a estabilidade inerente ao prazo de impugnação contenciosa dos atos administrativos.

Temos, pois, de comparar o teor completo dos dois cits. atos, um de 13-out.-2016 (a 1ª decisão) e outro de 02-out.-2018 (decisão da reclamação apresentada pelo requerente contra o ato de 13-out.-2016).

b)

Cumpre referir, por outro lado, que, como se alega no recurso, o facto nº 21 não está bem julgado pelo Tribunal Administrativo de Círculo.

Com efeito, não resulta dos docs. 47 a 49 do r.i. que o requerente foi notificado por “email” naquele ano de 2016. Antes pelo contrário, está ali demonstrado que a notificação foi em fev.-2017.

O facto nº 21 deve, assim, ser alterado, indicando como data da notificação, por e-mail, 20-02-2017. Após o 1º ato administrativo. Mas antes do 2º ato, o aqui suspendendo.

c)

É certo que uma reclamação (cf. artigos 184º ss, 191º e 192º do Código do Procedimento Administrativo) não é, legalmente, uma “novíssima pretensão”, ao contrário do que alega o requerente e recorrente.

Mas a decisão ou dispositivo adotado aqui, a final, na reclamação em 02-out.-2018 e as razões respetivas são as mesmas em ambos os atos jurídicos?

Até ao facto provado com o nº 19, verificamos que o prazo (prorrogado) para o requerente cumprir aquilo a que se vinculou terminava em 17-05-2016. E que a E.D. o informou, em 07-06-2016, que iria realizar uma vistoria ao local; que ocorreu no dia 08, com relatório de dia 09.

Para efeitos do 1º ato administrativo (de 13-10-2016), ocorreu (i) notificação do projeto decisório e (ii) notificação para audiência prévia, onde se referiu ainda a decidida não prorrogação do prazo terminado em 17-05-2016 (factos nº 23 e 24).

Tal decisão foi notificada efetivamente ao requerente (facto 27).

Depois, o requerente (i) pediu várias notificações e (ii) apresentou reclamação a que chamou recurso hierárquico.

Nesta reclamação, fazendo referência à não notificação de relatórios e da resposta ao seu pedido de prorrogação do prazo de conclusão. Discute o teor da decisão tomada (vd. factos 28 ss. maxime facto 30).

Relembramos, ainda que seja secundário para o que nos interessa, que fixámos uma nova data para o facto referido no facto nº 21. Mas isto não altera o importante aqui, que é o teor das decisões administrativas de 13-10-2016 e de 02-10-2018.

Com efeito, o ato jurídico suspendendo é igual, no essencial, ao ato administrativo de 13-10-2016, não impugnado. Como se vê, na quase totalidade da reclamação, que dá origem ao ato jurídico ora suspendendo (de 2º grau), discute-se o teor da decisão primeiramente adotada. E a decisão que decide a reclamação mantém-se nesse quadro exatamente.

O mais referido pelo requerente são episódios e ou ocorrências laterais ao conteúdo e ao teor do decidido em 2016. Como dissemos, o sistema jurídico prevê a figura do ato confirmativo – artigo 53º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - com a finalidade de evitar que, através de requerimentos sucessivos, se possam reabrir litígios, defraudando a estabilidade inerente ao prazo de impugnação contenciosa dos verdadeiros atos administrativos (cf. artigos 148º do Código do Procedimento Administrativo e 51º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

A decisão da reclamação, que concluiu como o ato de 1º grau, funda-se, pois, nas mesmas razões desse ato administrativo, nada lhe retirando ou adiantando de novo, independentemente de o reclamante aqui e ali ter referido um ou outro ponto não abordado como fundamento nem no 1º ato administrativo, nem no ato de 2º grau.

Pelo que se conclui que o requerente visa aqui e na ação principal um ato jurídico meramente confirmativo de um anterior ato administrativo impugnável.

É, em termos de qualificação jurídica, uma situação que cabe no artigo 116º/2-f) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não explicitada na decisão cautelar; manifesta falta de fumus boni iuris.

III- DECISÃO

Nestes termos e ao abrigo do artigo 202.º da Constituição e do artigo 1.º, nº 1, do EMJ (ex vi artigo 57.º do ETAF), os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul acordam em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 13-02-2020

Paulo H. Pereira Gouveia - Relator

Catarina Jarmela

Alda Nunes (em substituição)