017/21.1BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Pressuposto essencial para poder ser usado o meio “acção popular” é que haja um interesse difuso ou colectivo a defender que pode coincidir ou não com o interesse individual; o simples interesse individual legitima o uso de outros meios processuais que não a acção popular. II- Só têm legitimidade activa as pessoas colectivas que, tendo personalidade jurídica, “incluírem nas suas atribuições ou nos seus objectivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de acção de que se trate” – als. a) e b) do artigo 3º da Lei 83/95, de 31.08. (DA RESPONSABILIDADE DOS SERVIÇOS)

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A…………, devidamente identificada, assumindo-se como titular do direito de acção popular nos termos das disposições conjugadas dos artigos 52°, n° 1 e n° 3, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, 2º, n° 1 e 12°, n° 1, da Lei 83/95 de 31 de Agosto, intentou a presente ACÇÃO POPULAR, SOB A FORMA DE PROVIDÊNCIA CAUTELAR ADMINISTRATIVA , ao abrigo dos artigos 112º e ss. do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, contra a Assembleia da República Portuguesa, com sede no Largo das Cortes, Palácio de S. Bento, 1249-068 Lisboa, indicando como contra interessada B…………….., S.A., com sede na Rua.……….., Lote….., Zona Industrial do………., Seixal. Alega para o efeito e em síntese: A autora é uma associação que tem como objectivo, para além do mais, a prossecução e defesa dos interesses das pessoas, singulares e colectivas, cuja actividade comercial se insere no sector da Restauração e Similares Por via da actual catástrofe causada pela COVID-l9 (como é comummente conhecida), foram adoptadas uma série de medidas que, além do mais, impedem os restaurantes de funcionarem normalmente. No entanto, tal não é o caso no que respeita ao restaurante sito no Novo Edifício da Assembleia da República, o qual pertence a esta entidade e cuja exploração foi concedida à sociedade B……. (contra interessada) tal como se pode comprovar pelo respectivo contrato de concessão, que ora se junta como doc l e se considera integralmente reproduzido. Tal situação, é o catalisador para a presente providência cautelar inominada. Devido ao recente aumento do número de casos e de mortos causados pela COVIDl9, foi decidido logo em 14 de Janeiro (por via do decreto-lei 3-A/2021, designadamente o seu artigo 21º) que “Os estabelecimentos de restauração e similares, independentemente da área de venda ou prestação de serviços, funcionam exclusivamente para efeitos de atividade de confeção destinada a consumo fora do estabelecimento através de entrega ao domicílio, diretamente ou através de intermediário, bem como para disponibilização de refeições ou produtos embalados à porta do estabelecimento ou ao postigo (take-away).“ Este diploma foi entretanto alterado, tal como o foram as medidas adoptadas, que em face do número galopante de casos se foram também elas apertando e agravando – realçando-se aqui a alteração imposta pelo decreto-lei 38/2021 de 19 de Janeiro, que alterou o nº 2 do artigo 21º de forma a impedir a venda de quaisquer tipo de bebidas. Tanto é que, para todos os efeitos práticos, o país entrou num novo confinamento geral, em moldes similares ao que se verificou no passado ano de 2020, em Março. Contudo, relativamente a todos os restaurantes ou estabelecimentos similares, a sua actividade apenas é permitida em regime de entregas ao domicílio ou de “take-away” - e tal já é assim mesmo antes do agravar destas medidas ao longo da semana de 18 a 25 de Janeiro do presente ano de 2021. Sucede, contudo, que o restaurante que pertence à ora ré e é explorado pela contra interessada se mantém ele próprio em plenas funções, como se nada de anormal se passasse, nas terças, quartas e quintas-feiras, até às 23.00 horas. Veja-se que tal restaurante continua a servir refeições destinadas a consumo no próprio estabelecimento, com os Srs. Deputados a fazer isso mesmo - consumir refeições no restaurante. Ademais, este estabelecimento também tem operado a venda de bebidas de toda a espécie, em acompanhamento das refeições e também isoladamente. Tais factos são facilmente comprováveis pois que o próprio secretário-geral da Assembleia da República, …………., tal como noticiam os meios de comunicação social, através dos quais todos os portugueses podem verificar que a lei não está a ser aplicada por igual – cfr. doc. 2, que ora se junta e se considera integralmente reproduzido. Ora, com facilidade se constata que, com a excepção em causa, o legislador volta a colocar, de forma incompreensível, o estômago dos Srs. Deputados acima da lei e, sobretudo, à margem das exigências que impõem a todos os agentes económicos e famílias para combater os desafios da pandemia Esta decisão é ainda mais incompreensível quando constatamos que se ordenou massivamente o encerramento de toda a restauração. Ora, num momento em que se abate sobre este sector esta medida tão gravosa, não se pode admitir excepções deste jaez. Ademais, não podem esquecer-se os Srs. Deputados que também sobre eles se abate o dever cívico (até redobrado) de combater a pandemia. Em verdade, inexiste qualquer fundamento para que o restaurante da Assembleia da República esteja a funcionar plenamente, enquanto os demais restaurantes do país não. Ora, a factualidade supra descrita é uma patente e gritante violação de elementares princípios da Constituição da República, para além de representar uma irresponsabilidade tremenda. Desde logo, está em causa o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13° da nossa Constituição. De acordo com o entendimento jurisprudencial e doutrinário maioritário, o princípio da igualdade manifesta-se, essencialmente, no tratamento de situações iguais de forma igual e no tratamento de situações diferentes de forma diferente, na medida dessa diferença. Ora, in casu, não se vislumbra qualquer motivo para que este restaurante em concreto esteja em pleno funcionamento normal, como se o país não atravessasse uma verdadeira crise de saúde, enquanto que, os demais restaurantes têm que fechar ou trabalhar nos termos impostos pelo decreto-lei 3-A/2021. E nem se diga que os Srs. Deputados necessitam do funcionamento pleno deste restaurante, pois tal não corresponde à verdade - nada impedindo que este restaurante os sirva nos mesmos moldes que qualquer outro restaurante do país. Pelo que o decreto-lei 3-A/2021 (designadamente o seu artigo 21°) não se encontra a ser igualitariamente cumprido, existindo esta “excepção” que não está prevista em qualquer normativo e, principalmente, que não é justa. Ademais, e principalmente, está em causa também a saúde pública e o direito à saúde, também ele previsto na Constituição (artigo 64°). Isto porque, se qualquer outro restaurante representa um risco de contágio da COVID-19 e, por isso, não pode funcionar normalmente, então também este restaurante representa esse risco, em exacta igual medida. Recorde-se que não está em causa uma situação materialmente diferente daquela que se verifica para qualquer outro restaurante do país, pelo que os riscos são os mesmos. E tais riscos, como é bom de ver pelo aumento aparentemente imparável dos casos diários, são muito elevados, sendo necessário envidar todos os esforços (por parte de todos os portugueses) para tentar controlar esta pandemia. (xxviii) Isto é, enquanto este restaurante se mantiver em funcionamento normal, como é o caso até agora, o mesmo representa um foco de propagação da COVID-l9 - pois que não estão a ser adoptadas as medidas consideradas imprescindíveis para preservar a saúde pública. Assim, a própria saúde pública encontra-se em risco, caso se mantenha este estabelecimento a funcionar como se encontra actualmente, pelo que, para o bem de todos os cidadãos, urge aplicar a este restaurante as medidas previstas no supra referido decreto-lei 3-A/2020. Por último, cumpre também referir que a desigualdade de tratamento que in casu se verifica não passa despercebida aos portugueses, que vêm mais uma situação em que a classe política, aparentemente, tem um tratamento preferencial em relação aos demais cidadãos. Face ao exposto, urge proferir decisão que decrete, desde já, o encerramento do restaurante sito no Novo Edifício da Assembleia da República, de modo a que o mesmo opere nos exactos moldes que todos os demais restaurantes do país - isto é, cumprindo o disposto no decreto-lei 3-A/2020, de 14 de Janeiro, na sua redacção actual (designadamente o seu artigo 21º, nºs 1 e 2) O presente procedimento cautelar precede uma acção administrativa comum para a impugnação de ato - a concessão da excepção ilegítima ora em causa. (xxxiii) Face ao exposto, deve o presente procedimento cautelar comum ser considerado plenamente procedente, por provada, e, em consequência, proferir-se decisão que ordene o encerramento do restaurante sito no Novo Edifício da Assembleia da República a funcionar de acordo com as disposições legais previstas no decreto-lei 3-A/2021, de 14 de Janeiro, na sua actual redacção. Devidamente citados os requeridos para deduzirem oposição, apenas a Assembleia da República veio deduzir oposição, excepcionando e impugnando a argumentação da requerente nos seguintes termos: Ineptidão da petição inicial [ininteligibilidade do pedido e da causa de pedir) Ilegitimidade da requerente E no mais, impugnando o alegado em sede de p.i.. Alega, para o efeito e, em síntese: Através da presente acção cautelar, peticiona a requerente que seja proferida decisão que decrete desde já o encerramento do restaurante sito no Novo Edifício da Assembleia da República, de modo que opere no exactos termos em que operam os demais restaurantes do país, ou seja, cumprindo o disposto no DL nº 3-A/2020 de 14.01. Contudo, vindo proposta como medida cautelar, ignora-se qual o acto de «concessão da excepção ilegítima da causa», ficando-se na dúvida se com esta designação, a requerente se pretende referir à excepção comtemplada no artº 15º, nº 1 com referência aos números 49 e 50 do anexo ao DL nº 3-A/2021 de 14.01, ou se tem em vista qualquer outro acto jurídico. É que a ter em vista um acto jurídico imputável à requerida, incumbia à requerente fazer prova da prática do acto administrativo ou norma regulamentar cuja suspensão pretende obter no processo principal [artºs 79º, nº 3, al. a) e, 114º, nº 3, al. h), do CPTA). A estar em causa a “excepção” comtemplada no artº 15º, nº 1, com referência aos números 49º e 50º do anexo II ao DL nº 3 A/2021 de 14.01 – e a alusão ao «legislador» no ponto 13 do requerimento inicial parece dar consistência a esta hipótese- patente será a ilegitimidade da Assembleia da República, por não se tratar de acto por ela praticado. A falta de clareza quanto a este essencial aspecto, mutila decisivamente a causa de pedir e torna obscuro o pedido formulado, o que constitui excepção dilatória que obsta ao prosseguimento da presente acção popular e conduz à absolvição da instância da requerida. Quanto à ilegitimidade da requerida A acção popular não constitui um meio processual mas antes uma forma de legitimidade que permite desencadear os diversos tipos de acção ou providências cautelares que se tornem necessários à defesa dos interesses difusos; existindo uma relação de dependência do processo cautelar relativamente ao processo principal o mesmo só poderá ser intentado como preliminar ou incidente deste, por quem possua legitimidade para instaurar o processo principal: No que respeita à legitimidade activa das associações é requisito essencial para o exercício do direito de acção popular o estarem expressamente incluídas nas suas atribuições ou nos seus objectivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de acção de que se trate ( artº 3º , nº 1, al. b) da Lei nº 83/95 de 31.08). No caso vertente não vem demostrada, nem sequer alegada a verificação do requisito da legitimidade, nem tal resulta, bem pelo contrário, do acto de constituição da requerente, junto com o articulado inicial; aliás, para fundamentar a sua legitimidade, a requerente apenas alega que é uma associação que tem como objectivo, para além do mais, a prossecução e defesa dos interesses das pessoas singulares e colectivas, cuja actividade comercial se insere no sector da restauração e similares. O que imediatamente aponta para finalidades conexionadas com a defesa de interesses de grupo, de natureza comercial ou económica e não com a protecção de interesses difusos, escopo que legal e constitucionalmente caracteriza o exercício do direito de acção popular a coberto do qual vem proposta a presente providência cautelar. Em parte alguma, a requerente refere estarem incluídas nas suas atribuições ou nos seus objectivos estatutários a defesa de interesses susceptíveis de lhe conferirem legitimidade para o exercício da acção popular, como sejam, bens e valores atinentes à saúde pública, ao ambiente, ao urbanismo, ao ordenamento do território, ao património cultural e outros que importam a toda a comunidade e que, como tal são estranhos a interesses individuais ou de grupo, como aqueles que a requerente tem por escopo defender. Por outro lado, considerando o pedido e causa de pedir – acto de impugnação de «concessão da excepção ilegítima», respeitante ao restaurante em causa - estamos perante uma pretensão que não se incluiu no núcleo dos interesses que legitimam o uso da acção popular nem nas atribuições ou nos objectivos estatutários da requerente, nos termos previstos no artº 3º , al. b), da Lei nº 83/95 . No mais, apresenta a sua defesa por oposição, impugnando os factos alegados pela requerente. Notificada a requerente da oposição apresentada e para responder, querendo, às excepções suscitadas, a mesma nada disse. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA, não se pronunciou. Sem vistos, atento o disposto no artigo 36º, nºs 1, al. e) e 2 do CPTA. Cumpre decidir: DA INEPTIDÃO DA PETIÇÃO INICIAL – ININTELIGIBILIDADE DO PEDIDO E DA CAUSA DE PEDIR – ARTº 186º, nº 2, AL. A) DO CPC Diz-se que a petição inicial é inepta por ininteligibilidade quando os factos e a conclusão são nela expostos em termos de tal modo confusos, obscuros ou ambíguos que não possa apreender-se qual é o pedido ou a causa de pedir – cfr. artº 552º e 186º , nº 2, al. b) do CPC . A aptidão do objecto da acção implica a indicação e inteligibilidade da causa de pedir e do pedido, juntamente com a existência de um nexo lógico formal não excludente entre aqueles dois termos da pretensão, de molde a permitir uma pronúncia de mérito por parte do Tribunal. O pedido, na sua vertente substantiva, consiste no efeito jurídico que o requerente pretende obter com a acção, ou seja, o efeito prático-jurídico pretendido, efeito este que não se restringe necessariamente ao seu enunciado literal, podendo ser interpretado em conjugação com os fundamentos da acção. Por seu turno, a causa de pedir desdobra-se, numa perspectiva que inclua a factualidade alegada (suporte factual) e numa perspectiva normativa na qual assenta o pedido formulado, delineada em função das várias soluções de direito plausíveis. Ora, lida a petição inicial não vislumbramos que se verifique qualquer ineptidão, máxime , por força de qualquer ininteligibilidade do pedido e da causa de pedir, uma vez que resulta da mesma que, o que a requerente pretende sindicar é a excepção comtemplada no artº 15º, nº 1, com referência aos números 49 e 50 do anexo II do DL nº 3-A/2021 de 14.01, formulando o pedido de encerramento do restaurante em causa, por força do disposto no artº 21º do citado diploma legal. Em suma, os factos alegados pela requerente permitem identificar a causa de pedir invocada, em termos de divisar o quadro normativo aplicável, bem como o pedido formulado. DA ILEGITIMIDADE ACTIVA DA REQUERENTE A requerente invoca ser titular do direito de acção popular ao intentar a presente providência cautelar, ao abrigo do disposto nos artºs 52º, nº 1 e 3, al. a) da CRP e 2º, nº 1 e 12º, nº 1 da Lei nº 83/95 de 31.08. Dispõe o artº 52º da CRP: «1. Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos órgãos de soberania, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer autoridades petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral e, bem assim, o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação. (…) 3. É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural; (…)» Por seu turno, dispõe o artº 2º , nº 1 da Lei nº 83/95 , sob a epígrafe “Titularidade dos direitos de participação procedimental e do direito de acção popular”: «1º São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda». E o artº 12º, nº 1, sob a epígrafe “Acção popular administrativa e acção popular civil”: «1. A ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos». A legitimidade, em sede cautelar, afere-se de acordo com as regras gerais e tendo por referência a acção principal de que constituem apenso e de que são dependentes (cfr. art. 112º do CPTA), onde se prescreve que “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção de providência ou das providências cautelares…” - art. 113º do CPTA. A acção popular não constitui um meio processual, mas apenas uma forma de legitimidade que permite desencadear as várias espécies de acções ou providências cautelares que se mostrem necessários à defesa dos interesses difusos; daí que o objecto primordial da acção popular seja a defesa de interesses difusos, tal como resulta dos artigos 1º e 2º da Lei nº 83/95 , de 31 de Agosto. Ou seja, no domínio do exercício da acção popular a legitimidade das associações cinge-se aos litígios referentes aos bens ou valores constitucionais para cuja defesa se constituíram. Como supra referimos, e quanto à legitimidade activa das associações, constitui requisito essencial para o exercício do direito de acção popular o estar expressamente incluídas nas suas atribuições ou nos seus objectivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de acção de que se trate – cfr. artº 3º , al. b), da Lei nº 83/95 . Tais interesses, enumerados no artigo 52º , nº 3 da Constituição da República Portuguesa, no artigo 1º , nº 2, da Lei nº 83/95 e no artigo 9º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos são, de entre outros, a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais. O objecto da acção popular é, assim, antes de mais, a defesa de interesses difusos, de toda a comunidade; não é, portanto, qualquer interesse meramente individual e egoístico que pode estar na base de uma acção popular. Pese embora, a lei atribua legitimidade processual a qualquer pessoa singular para intentar tal acção popular, os direitos que se pretende ver tutelados deverão ter um carácter comunitário, ou seja, um valor pluri-subjectivo e os interesses subjacentes devem assumir um cunho meta-individual. Deste modo, pressuposto essencial para poder ser usado o meio “acção popular” é que haja um interesse difuso ou colectivo a defender que pode coincidir ou não com o interesse individual; o simples interesse individual legitima o uso de outros meios processuais que não a acção popular. Em concreto e em relação às pessoas colectivas - e em consonância com a ideia chave de que a acção popular serve para defender em juízo interesses difusos ou colectivos - a lei refere, como vimos, que só têm legitimidade activa as pessoas colectivas que, tendo personalidade jurídico, “incluírem nas suas atribuições ou nos seus objectivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de acção de que se trate” – als. a) e b) do artigo 3º da Lei 83/95 , de 31.08. Não é porém, o caso da requerente. No caso sub judice, a requerente não alega nem demonstra que se mostre verificado este pressuposto; nem o mesmo resulta da escritura de constituição; ao invés, daqui se extrai que a requerente se constituiu como associação privada, sem fins lucrativos, no plano da livre iniciativa económica, tendo como primordial objectivo a defesa e promoção das actividades empresariais do sector da restauração e similares, no âmbito dos seus associados e terceiras entidades – cfr. doc. junto com a p.i. Ou seja, estamos perante uma associação que tem como escopo ou finalidade a defesa de interesses de grupo, de natureza comercial ou económica, o que naturalmente não se insere na protecção dos interesses difusos ou colectivos que constituem e caracterizam a acção popular, nos termos determinados nas normas da Lei nº 83/95 de 31.08 supra transcritos. A pretensão da requerente com a instauração da presente providência [que tem como escopo em sede de processo principal a impugnação do acto que considera ilegal, com ofensa das regras contidas no DL nº 3-A/2021, designadamente o seu artº 21º e do princípio da igualdade previsto no artº 13º da CRP,] não se inclui no núcleo dos interesses que legitimam o uso da acção popular, nem mostra que se enquadre no disposto na al. b), do artº 3º da Lei nº 83/95 . Aliás, a lei exclui, de facto, do leque de pessoas colectivas com legitimidade para intentarem a acção popular, as que exerçam “qualquer tipo de actividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais” - alínea c), do artigo 3º da Lei 83/95 , de 31.08 - o que se compreende, de molde a evitar que, sob o capa da defesa de interesses colectivos, se vise, em exclusivo, a defesa de interesses particulares, concorrentes com outros igualmente particulares, beneficiando das vantagens que a acção popular traz, em particular no que diz respeito a custas – artigo 20º da Lei 83/95 . Do que se conclui, efectivamente, carecer a autora sociedade de legitimidade activa para o pleito. Procede assim a presente excepção, com a consequente absolvição da requerida da instância, nos termos previstos na alínea d), do nº 1, do artº 278º do Código do Processo Civil. E procedendo a excepção da ilegitimidade activa da requerente, fica prejudicado o conhecimento do mérito da presente providência cautelar inominada. Atento o exposto, acordam em conferência os juízes que compõem este Tribunal em, com os fundamentos supra expostos, julgar a A………………., parte ilegítima nos presentes autos e, consequentemente, absolver a requerida da instância, com as legais consequências. Custas a cargo da requerente, no montante de metade das que sejam devidas nos termos do disposto no nº 3 do artº 20º da Lei nº 85/95 de 31 de Agosto. Lisboa, 25 de Março de 2021 A Relatora atesta, nos termos do artº 15-A do Decreto-Lei 10-A/2020 , de 13 de Março, o voto de conformidade dos Exmºs Senhores Conselheiros Cláudio Monteiro e José Veloso. Maria do Céu Dias Rosa das Neves