01039/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os serviços municipalizados são destituídos de personalidade judiciária, na acção destinada a efectivar a responsabilidade civil extracontratual.

II- Os tribunais administrativos, são incompetentes, em razão da matéria para apreciar a responsabilidade contratual de uma seguradora de um serviço público no âmbito dos seus actos de gestão pública.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

No TAC/P, A... demandou em acção administrativa comum os seguintes RR:

1º SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS DE SANTA MARIA DA FEIRA;

2º .. .

Com fundamento nos danos que sofreu em acidente de viação, em 29-6-99 e que imputa falta de sinalização da via, por trabalhos ordenados e da responsabilidade dão 1º R., realizados para conserto de uma conduta de água, com ocupação de toda a faixa de rodagem, pede a indemnização que, então liquidou em 1.800.000$00, e respectivos juros moratórios.

A seguradora é demandada com fundamento da sua responsabilidade contratual.

A acção é contestada pela ..., em que a inicialmente demandada se fundiu, concluindo pela a sua absolvição do pedido.

No despacho saneador, o senhor juiz decidiu julgar procedentes as excepções dilatórias da incompetência em razão da matéria relativamente ao pedido formulado contra a ré seguradora, tais RR, consequentemente, absolvidos da instância.

Agravou a recorrente, formulando no termo das respectivas alegações, as seguintes conclusões:

I- A intervenção na via pública, para efectivação de um conserto de conduta de água (arts. 6 e 8 da petição inicial) constitui uma operação material de natureza e gestão pública.

2- A natureza pública de tal intervenção inclui, não sendo por eles descaracterizada, os seus actos acessórios, como o cumprimento ou o incumprimento das regras estradais, que impõem designadamente a obrigação de sinalizar as obras feitas na via pública – arts. 9,10 e 11 da petição.

3- Tal como sapientemente refere o acórdão da Relação de Lisboa de 08-IV-92 in Rev. da Administração Local, I34 - MAR-ABR/93, pag.202),"em caso de acidente de viação em virtude de falta de sinalização de obras, o respectivo pedido cível de indemnização deve ser deduzido no foro administrativo e não nos Tribunais Comuns, por estes serem absolutamente incompetentes para conhecer dele".

4- Violou, pois, o douto julgador o disposto na al. h) do n.º l do art.51°. do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, impondo-se, por conseguinte, a revogação do douto despacho, julgando-se competente, em razão da matéria, o Tribunal Administrativo.

5- O organismo público demandado, que era quem, à data do evento, geria a instalação e fornecimento de água, competindo-lhe a vigilância e a manutenção das respectivas condutas, fazendo-o, de forma absolutamente autónoma, contratando e assumindo obrigações.

6- Nesse âmbito outorgou contrato de seguro visando a transferência da responsabilidade civil dos seus agentes, em situações como a dos presentes autos, para a demandada Seguradora.

7- Tendo ele personalidade jurídica, porque haveria de retirar-se-lhe a personalidade judiciária?!... Tendo ele a autonomia patrimonial que tem qualquer instituto público, como cada um dos institutos das estradas, como o Fundo de Garantia Automóvel e muitos outros, a quem ninguém tal personalidade.

8- A sua actual extinção somente implica a intervenção da respectiva entidade liquidatária, que, tal como consta dos autos, expressamente assumiu a respectiva substituição o que determina que os autos devam prosseguir contra a entidade liquidatária, a Câmara Municipal de Santa Maria da Feira.

9- Tendo o douto julgador violado, nesta parte, o disposto no art. 174°. do C. Administrativo, o disposto na al. c) do n.º 1 do art. 288°., al. c) do art. 494 e 495°., todos do CPC.

10- Além disso, existindo vínculo contratual entre os demandados, através do qual o primeiro transfere a responsabilidade civil para a segunda, em situações como a dos autos, errado seria não demandar directamente ambos, em vez de ter de recorrer-se mais tarde ao incidente de intervenção principal provocada.

11- Não é necessária a existência de contrato de seguro obrigatório, para que tal seja permitido. Havendo como sempre haveria direito de regresso, fica sempre legitimada a intervenção da seguradora. É o que dispõe o art. 325°. do CPC, que o douto julgador nos parece ter igualmente violado.

Contra-alegou a ora recorrida seguradora concluindo no sentido de dever ser negado provimento ao recurso

Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos decidir:

Para tanto e nos termos do p. no art. 713º/6 do CPC, damos, aqui, por reproduzido o julgamento da matéria de facto operado na 1ª instância.

No saneador- sentença ora recorrido, o senhor, começando por enunciar a evidência de caber ao autor a definição da lide, quanto aos sujeitos processuais, e proposta objectiva de discussão, na apreciação da competência em razão da matéria, conclui pela afirmação de que caberia aos tribunais administrativos a apreciação da responsabilidade extracontratual do Município de Santa Maria da Feira pelos factos inseridos na causa de pedir, mas acrescenta que prejudica esta conclusão o facto de tal município não ter sido demandado nestes autos.

Prosseguindo, concluiu, no entanto e em relação à demandada seguradora pela incompetência do tribunal para a apreciação da sua responsabilidade meramente contratual.

Em relação aos demandados serviços municipalizados, concluiu-se pela sua ausência de personalidade e capacidade judiciárias.

Assim e em conclusão, o tribunal declarou-se incompetente, em razão da matéria para a apreciação do pedido formulado contra a seguradora, sendo que o outro réu demandado carece de capacidade judiciária.

O decidido não nos merece qualquer censura:

Não está em causa que a intervenção, por entidade pública, na reparação de uma conduta de água de abastecimento público constitui uma operação material de gestão pública.

A omissão do dever de sinalização na via pública da existência de tais obras pode constituir a entidade que dirija tais obras em responsabilidade civil extracontratual, pelos danos adequadamente causados por tal omissão.

Porém e na situação dos presentes autos, não obstante a verificação eventual dos respectivos pressupostos a acção não foi dirigida contra quem deveria ter sido proposta, acontecendo que também foi dirigida contra quem não poderia ser dirigida.

Na verdade, os Serviços Municipalizados contra quem a acção foi dirigida são destituídos de personalidade judiciária, como bem se concluiu no acórdão deste STA de 12-6-96 – rec. 37 003.

Tais serviços, organizados nos termos do disposto nos arts. 164º e ss. do C.Adm., embora tenham orçamento privativo, estejam organizados de forma autónoma dentro da organização municipal, possam ser geridos por uma conselho de administração, por não são detentores de autonomia patrimonial, não são portadores de personalidade jurídica e judiciária, os torna insusceptíveis de serem parte em juízo.

Para além disto, também acresce que, por deliberação municipal tais serviços também já haviam sido extintos ao tempo da propositura da acção, o que conduziria à demanda da entidade que em tal situação seria sempre responsável: o município de Santa Maria da Feira.

No que respeita à declaração de incompetência, em razão da matéria para apreciação da responsabilidade da seguradora, a decisão insere-se na orientação da jurisprudência deste STA, de que, a título de mero exemplo poderemos citar os acs. STA de 3-4-03 – rec. 1630/02, ou o de 26-2-02 – rec. 48118, escrevendo-se na fundamentação deste último, o seguinte passo, aplicável à situação com as devidas adaptações e que nos merece total adesão:

A referida responsabilização das autarquias, como dos demais entes públicos, para ser apreciada pelos tribunais administrativos exige, porém, que se esteja por um lado perante a responsabilidade de um ente público ou de titulares dos seus órgãos ou agentes (elemento subjectivo) e, por outro que estejam em causa prejuízos decorrentes de actos de gestão pública (elemento objectivo). Mas, como salientava o Prof. Vaz Serra (Revista de Legislação e Jurisprudência nº3427, a pag.350), se um acto é praticado no exercício de um poder público, só é acto de gestão pública, desde que não seja praticado nas formas e para realização de interesses de direito civil. Ora, no caso, se quanto ao Município não se coloca qualquer dúvida que o Autor o demandou como entidade pública e por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, já a Companhia de Seguros foi demandada por ter celebrado um contrato de seguro com a Câmara pelo qual esta última no âmbito de um contrato de direito privado teria assegurado a transferência para a sua responsabilidade, da responsabilidade extra-contratual do Município. Consequentemente, além de não estar em causa um ente público, está-se, perante um contrato de direito privado, regulado pelo art. 425 e segs. do Código Comercial, ainda que através desse contrato se assegure a responsabilidade por actos de gestão pública, o que é diferente de se praticarem actos de gestão pública.

E, nem se diga como faz o recorrente, que o próprio art. 51, nº 1 al. h) do ETAF prevê que os tribunais administrativos são competentes para conhecer das acções de responsabilidade civil por actos de gestão pública dos órgãos ou agentes da Administração Pública incluindo acções de regresso. Efectivamente aquela norma, na sequência do que dispunha o art. 815§ 1º al.b) do Código Administrativo, teve, apenas, como finalidade permitir que fossem demandados separadamente ou em conjunto a Administração e os seus órgãos e agentes, incluindo a acção de regresso contra os mesmos.

A solidariedade passiva que decorre do contrato estabelecido entre o Município e a Companhia de Seguros, assenta na vontade negocial das partes, criando-se um regime paritário, através de um contrato comercial (art.2º e 425 do Código Comercial), sob a forma civil, destinado a salvaguardar os interesses da Câmara no âmbito da sua responsabilidade extracontratual para com terceiros.

Já a solidariedade passiva prevista no art. 51º nº1 al. h) do ETAF, emerge de uma responsabilidade solidária assente numa relação jurídica entre a Administração e os titulares dos seus órgãos ou agentes, no exercício de poderes públicos, de uma actividade de direito público.

A acção permitida pelo citado artigo do ETAF, quer pelos antecedentes históricos referidos, quer por que assenta no pressuposto de estarem em causa prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, não abrange os casos em que se verifica simultaneamente a necessidade de apreciar a responsabilidade civil extracontratual e a responsabilidade contratual, uma vez que as fontes das obrigações em causa são diferentes, se fundamentam, num caso, numa relação jurídica administrativa e noutro, numa relação negocial, para cuja apreciação estão previstas jurisdições diferentes (arts.3º e 4º alínea f) do ETAF).

Pelo exposto, não merecendo a decisão impugnada qualquer censura, não produzindo qualquer agravo, acorda-se em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com procuradoria de metade.

Lisboa, 4 de Março de 2004

João Cordeiro – Relator – Pais Borges – Cândido Pinho