01203/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O prazo especial de prescrição do direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual, previsto no art. 498.º, n.º 1, do Código Civil, conta-se desde a data em que o lesado teve conhecimento do seu direito de indemnização, que é aquela em ele, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito à indemnização pelos danos que sofreu.

II- No caso de ser invocado como fundamento da responsabilidade um facto ilícito de natureza continuada, não é necessário para exercer o direito de indemnização que tenha cessado tal facto, pelo que, à face do n.º 1 daquele art. 306.º, com o conhecimento inicial dos pressupostos do direito à indemnização começou a correr o prazo de prescrição.

III- A citação efectuada numa acção em que não é formulado, directa ou indirectamente, um pedido de indemnização, mas sim um pedido de condenação de uma câmara municipal na abstenção de licenciamento de construções, não tem efeito interruptivo da prescrição, à face do disposto no art. 323.º, n.º 1, do Código Civil.

III- O art. 498.º do Código Civil permite que, depois de decorrido o prazo especial de prescrição aí previsto, o lesado requeira a indemnização correspondente a qualquer novo dano de que só tenha tido conhecimento dentro dos três anos anteriores, enquanto a prescrição ordinária não se tiver consumado.

IV- No entanto, só podem considerar-se como novos danos que não sejam uma consequência ou o desenvolvimento normal e previsível da lesão inicial.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. e B... intentaram no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto acção ordinária contra o Município de Vila Real com fundamento em responsabilidade civil extracontratual.

O Réu invocou a excepção da prescrição do direito de indemnização.

No despacho saneador, foi julgada procedente esta excepção e absolvido o Réu do pedido.

Inconformados, os Autores interpuseram o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª A acção tem por causa de pedir a responsabilidade por factos ilícitos imputáveis ao Município de Vila Real no domínio da sua actividade de gestão pública;

2ª A matéria de facto que integra tal causa de pedir é a que, em síntese, vem referida na sentença recorrida e, para além dela, a que também consta dos artigos 55º a 59º e 76º a 85º da petição;

3ª De toda a materialidade factual alegada pelos AA, torna-se claro que os factos em que se alicerça a responsabilidade do MVR traduzem um facto negativo de natureza continuada, caracterizado por uma abstenção ou omissão de dever jurídico de fiscalização e actuação na defesa da legalidade;

4ª Na realidade, se MVR tivesse agido em conformidade com as obrigações legais que sobre si impendem no domínio do urbanismo e habitação, os danos directamente sofridos pelos AA não teriam ocorrido;

5ª Tal facto negativo, gerador de efeitos danosos, ainda não cessou de se verificar, prosseguindo de forma ininterrupta e continuada ao longo do tempo e permitindo a persistência da situação de ilegalidade;

6ª Consequentemente, o prazo prescricional previsto no artigo 498º ainda não teve início, como resulta da melhor interpretação do disposto no artigo 306º, ambos do C.Civil;

7ª A mesma conclusão resulta ainda do regime resultante do art. 71º nº 2 da LPTA, encontrando-se pendente no TACP, desde 27 de Julho de 2001, recurso contencioso para declaração de nulidade do acto que concedeu alvará à interessada particular sem qualquer deliberação prévia ou procedimento habilitante;

8ª Sucede que, mesmo que assim não fosse, os AA ao terem accionado anteriormente o MVR, quer pela instância administrativa, quer pela instância cível, procedendo à sua citação nas acções referidas no ponto 4. destas alegações, sempre teriam interrompido eventual prazo prescricional em relação ao direito indemnizatório pelos danos anteriormente verificados;

9ª Como se demonstrará através da junção das respectivas certidões judiciais, agora requeridas e a juntar em função da necessidade resultante da decisão recorrida, tal interrupção ocorreria, pelo menos, entre finais de 1991 e princípios de 1991, voltando a ser interrompida com a citação do MVR para a presente acção;

10ª Finalmente, mesmo a existir prescrição em relação a parte dos danos alegados, sempre seria legítimo aos AA verem-se ressarcidos pelos danos ocorridos posteriormente, como serão designadamente os alegados nos artigos 76º a 84º da petição inicial.

11ª Não ocorre assim a invocada prescrição, tendo a sentença recorrida, ao decidir em contrário, violado todas as disposições legais citadas nestas conclusões.

Termos em que, dando-se provimento a agravo, deverá revogar-se a sentença recorrida e, consequentemente, ordenar-se o prosseguimento dos autos até decisão final.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso, nos seguintes termos, na parte em que se faz a apreciação jurídica:

É pacífico que o prazo de prescrição do direito à indemnização dos danos causados por ilícito culposo começa a contar a partir do momento em o lesado tem conhecimento do seu direito, que o mesmo é dizer quando tem conhecimento dos pressupostos e elementos da responsabilidade civil do lesante.

Ora, a tal respeito, mas impugnando a sentença no segmento em que conclui que “desde 1990 os autores podiam exercer o direito a que se arrogam”, defendem, não obstante, que por se tratar de omissão ilícita de natureza continuada, o prazo de prescrição ainda não teria tido o seu início.

Acontece que, em meu entender, a circunstância de ocorrer uma omissão continuada do recorrido, segundo a versão dos recorrentes, em nada releva para o efeito do início do prazo prescricional, já que tal continuidade não constitui qualquer obstáculo à tomada de consciência da lesão do seu direito logo no primeiro momento – art. 498.º do Código Civil; cfr. acórdão de 9-2-95, no recurso 36359.

Por outro lado, a impugnação dos actos administrativos ocorrida não reveste qualquer virtualidade interruptiva da prescrição, posto que não é possível a suspensão ou interrupção do prazo de prescrição entretanto decorrido.

Defendem os recorrentes, por último, que os termos da acção sempre deveriam prosseguir tendo em vista o ressarcimento dos danos referenciados pelos recorrentes não se poderão considerar como novos, uma vez que constituem mero desenvolvimento quantitativo ou consequência normal e previsível da lesão inicial, ou que consista em simples extensão do montante dos danos já conhecidos ou cognoscíveis pelo lesado há mais de três anos, agindo como a diligência normal – cf. acórdão de 19-3-98, no recurso 41681.

Nesta conformidade, sou de parecer que o recurso não merece provimento.

Os Recorrentes pronunciaram-se cobre este douto parecer, mantendo a posição assumida nas alegações.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- A questão essencial que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se ocorreu a prescrição do direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual invocado pelos Autores.

Os Recorrentes alegam, no essencial, o seguinte, com interesse para a decisão:

- nos anos de 1986 a 1988, os Recorrentes construíram uma moradia, licenciada pela Câmara Municipal de Vila Real, «num local sossegado, isolado e aprazível», com vista panorâmica;

- em 1989, à frente da sua moradia foi construído um «pavilhão industrial» de construção ilegal e insusceptível de legalização, que os privou da possibilidade de desfrutarem da vista referida, para além de provocar insalubridade do local;

- o que conduziu a que, desgostosos, os Autores deixassem de habitar a casa referida, sofrendo danos de natureza patrimonial e moral, de que se querem ver ressarcidos nesta acção;

- os Recorrentes imputam a responsabilidade pelos mesmos ao Município de Vila Real por este «nada tem feito para impedir a violação da lei” e, antes pelo contrário, virem «pactuando com o seu incumprimento (...) dando directamente causa a continuados danos morais e patrimoniais na esfera jurídica dos autores”.

O Réu excepcionou a prescrição do direito de indemnização invocado pelos autores, por terem decorrido mais de três anos entre a data em que estes tiveram conhecimento do seu direito e a data da propositura desta acção.

Ao Autores defendem que os factos em que alicerçam a responsabilidade do Réu constituem «um facto negativo de execução continuada, caracterizado por uma abstenção ou omissão do dever jurídico de fiscalização e actuação na defesa da legalidade», que ainda não cessou, pelo que o prazo de prescrição ainda nem sequer se iniciou.

Defendem ainda os Autores que, mesmo que assim não seja, accionaram anteriormente o Réu e provocaram a sua citação em acção cível e em recursos contenciosos relativos ao referido pavilhão, citações essas que provocaram interrupção da prescrição, pelo que ela não correu desde a citação do Réu para a referida acção, em 1991, e até princípios do ano 2000, quando foram notificados da decisão sobre dois dos recursos contenciosos interpostos.

Por último, defendem os Autores que, mesmo que exista prescrição relativamente a parte dos danos, sempre seria possível verem-se ressarcidos dos danos mais recentes.

Com as alegações do presente recurso jurisdicional e posteriormente, os Autores juntaram certidões extraídas da acção e recursos contenciosos que referem.

3- A primeira questão a resolver é a de saber se, perante a permanência de uma situação em que há alegada omissão de um dever de actuação por forma a repor a legalidade, a prescrição se deve contar do momento em que os lesados tiveram conhecimento dessa omissão, ou do momento em que ela cessar.

O art. 71.º, n.º 2, da L.P.T.A. estabelece que «o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito de regresso, prescreve nos termos do artigo 498.º do Código Civil».

O art. 498.º do Código Civil estabelece o seguinte:

1. O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso.

2. Prescreve igualmente no prazo de três anos, a contar do cumprimento, o direito de regresso entre os responsáveis.

3. Se o facto ilícito constituir crime para o qual a lei estabeleça prescrição sujeita a prazo mais longo, é este o prazo aplicável.

4. A prescrição do direito de indemnização não importa prescrição da acção de reivindicação nem da acção de restituição por enriquecimento sem causa, se houver lugar a uma ou a outra.

Como se vê pelo teor do n.º 1 deste art. 498.º a prescrição conta-se da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, independentemente de se tratar de facto ilícito omissivo e que perdure no tempo.

Sendo assim, o prazo de prescrição tem de contar-se da data em que o lesado teve conhecimento do seu direito de indemnização, isto é, «a partir da data em que ele, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito à indemnização pelos danos que sofreu» (ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, volume I, 6.ª edição, página 596.), mesmo que não tenha, então, conhecimento da extensão integral dos danos e da identidade do responsável.

Deve entender-se, porém, que, em princípio, o conhecimento dos pressupostos da responsabilidade do implica o conhecimento do direito à indemnização, isto é, o prazo de prescrição, em regra, começará a correr quando o interessado saiba que o acto foi praticado ou omitido por alguém e dessa prática ou omissão resultaram para si danos. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça:

- de 27-11-73, proferido no recurso n.º 64836, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 231, página 162;

- de 12-3-96, proferido no recurso n.º 88081, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 455, página 441;

- de 18-4-2002, proferido no recurso n.º 950/02.)

Aliás, no caso em apreço os Recorrentes não indicam qualquer outro momento para início do prazo de prescrição que não seja aquele em que, em 1989, tomaram conhecimento da construção do pavilhão referido.

O art. 306.º do mesmo Código, invocado pelos Recorrentes, estabelece que «o prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido», pelo que não prejudica, antes confirma, a conclusão que acima se tirou, pois, a partir do momento em que teve conhecimento daqueles pressupostos da indemnização e não havendo qualquer obstáculo ao exercício do direito de pedir indemnização, o prazo começou a correr.

Designadamente, no caso de um facto ilícito de natureza continuada, que se prolonga no tempo, não sendo necessário para exercer o direito de indemnização que tenha cessado tal facto, é de concluir, à face do n.º 1 daquele art. 306.º, que com o conhecimento inicial dos pressupostos do direito à indemnização começou a correr o prazo de prescrição.

Por isso, não tem suporte legal, no domínio da responsabilidade civil extracontratual não conexionada com ilícito criminal, a tese defendida pelos Recorrentes de que o prazo só se começa a contar com a cessação da omissão de actuação de que fazem derivar a responsabilidade do Município,

É neste sentido, aliás, que vem decidindo este Supremo Tribunal Administrativo (Podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 9-2-1995, proferido no recurso n.º 36359, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1485;

- de 7-5-1998, proferido no recurso n.º 37422, publicado em Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 3254;

- de 17-04-1997, proferido no recurso n.º 40735, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 2819;

- de 24-4-2002, proferido no recurso n.º 47368.).

Por outro lado, é irrelevante, para este efeito, o facto que afirmam no presente recurso jurisdicional de ter sido emitido um alvará de licenciamento do pavilhão referido de que só tomaram conhecimento no presente processo (fls. 118 verso) e de ainda não estar concluído o procedimento administrativo relativo ao licenciamento do pavilhão referido, pois, na petição inicial, não são essa emissão de alvará nem o hipotético acto final do procedimento respectivo que são invocados como fundamento da responsabilidade civil extracontratual, mas sim a prática continuada, durante vários anos, de actos e omissões que se reconduzem a que o pavilhão referido se mantenha. A responsabilidade civil extracontratual que possa emergir da eventual ilegalidade de tal acto de emissão de alvará ou acto de licenciamento subjacente (Que os Recorrentes discutem no processo n.º 782/2001, do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, segundo referem a fls. 118 verso.) terá nessa hipotética ilegalidade um fundamento autónomo, a invocar no respectivo prazo de prescrição, que não é o que foi invocado no presente processo.

Por isso, à face do fundamento invocado pelos Autores, é a partir do seu conhecimento inicial da construção daquele pavilhão, em 1989, e do início da omissão de actuação do Réu em pôr termo à situação ilegal, que dura «há mais de onze anos, com total conhecimento do Município e dos seus sucessivos responsáveis», que há que contar o prazo de prescrição.

4- Defendem os Autores que, iniciando-se o prazo de prescrição com o conhecimento inicial da omissão que imputam ao Réu, ela terá sido interrompida por citações efectuadas, pela primeira vez, em 1991, em processos de recurso contencioso relativos ao pavilhão referido nos autos.

A prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito (art. 323.º, n.º 1, do Código Civil).

Pela certidão que consta de fls. 138-165, constata-se que o Réu, através da Câmara Municipal de Vila Real, foi citado em 31-5-1991, para a acção ordinária n.º 139/94, do Tribunal Judicial de Vila Real, em que é pedido, além do mais, que seja condenada Câmara Municipal de Vila Real a ver declarada a nulidade do processo de licenciamento n.º 167/89, relativo ao pavilhão em causa e abster-se de permitir a construção no local, por acção ou omissão, de quaisquer indústrias ou construção que se traduza na violação dos direitos individuais de propriedade e personalidade dos Autores e ainda os individuais e gerais de tutela e protecção da qualidade de ambiente (fls. 138-165).

Na acção referida, os Autores não formulam nem sequer deixam entrever qualquer intenção de pedirem qualquer indemnização por responsabilidade civil extracontratual, antes se limitam a procurar obter a declaração de nulidade de um procedimento administrativo e obter a condenação da Câmara Municipal de Vila Real em abster-se de permitir quaisquer construções no local.

Trata-se de pedidos que, no que concerne ao aqui Réu, não deixam entrever, nem directa nem indirectamente, nem explícita nem implicitamente, uma intenção de pedir-lhe uma indemnização por abstenção de actuação, no passado, particularmente tendo em conta o circunstancialismo que os enquadra, pois os pedidos são formulados quando já existiriam danos provocados pela construção ilegal e, em relação ao aqui Réu, não é pedido sequer que seja condenado a reconstituir a situação existente antes da construção do pavilhão, mas apenas a abster-se de praticar actos. Para além disso, relativamente à empresa co-ré nesse processo, e apenas em relação a ela, é pedida a condenação a proceder à demolição das obras efectuadas, pedido que é qualificável como de indemnização, através de reconstituição natural, à face da definição dada pelo art. 562.º do Código Civil. Por isso, a formulação daquele pedido em relação à co-ré desacompanhada de idêntico pedido em relação ao aqui Réu, em vez de revelar uma intenção de pretender exercer em relação a ele um direito de indemnização tem o significado objectivo de revelar que os aqui Autores não pretendiam exercer também em relação a ele um eventual direito de indemnização pelos factos alegados naquela acção.

Consequentemente, em face do disposto naquele n.º 1 do art. 323.º, não ocorreu aqui a invocada interrupção da prescrição.

5- Relativamente às citações efectuadas em recursos contenciosos referidos pelos Autores, elas terão sido efectuadas apenas no ano de 1995 (os números dos processos são 123/95 e 931/95, como os Autores referem a fls. 119 e as deliberações impugnadas são de 18-10-94 e 3-10-95, como se vê a fls. 193 e 208), pelo que iniciando-se a prescrição em 1989 e não havendo qualquer interrupção anterior a 1992, a prazo de prescrição de três anos decorreu integralmente antes daquelas citações, pelo que elas já não podiam ter qualquer eficácia interruptiva.

6- Referem os Autores, por último, que não ocorreu a prescrição em relação aos danos ocorridos nos anos mais recentes.

Como refere o Prof. ANTUNES VARELA, reportando-se ao art. 498.º, do Código Civil, «a solução estabelecida não impede que, mesmo depois de decorrido o prazo de três anos e enquanto a prescrição ordinária não se tiver consumado, o lesado requeira a indemnização correspondente a qualquer novo dano de que só tenha tido conhecimento dentro dos três anos anteriores» (Das Obrigações em Geral, volume I, 6.ª edição, página 598.).

Esta possibilidade justifica-se por, relativamente a esses danos, só posteriormente o lesado conhecer a sua existência, pelo que só então ficará em condições de exercer o direito de indemnização correspondente. (Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 19-3-1998, proferido no recurso n.º 41682, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 2188.)

No entanto, se os danos são uma mera consequência ou desenvolvimento normal dos danos iniciais, eles podem ser invocados desde início, pois o n.º 1 do art. 498.º permite o exercício do direito independentemente do conhecimento da extensão integral dos danos.

Por isso, «os danos têm de apresentar novidade no sentido de não serem a consequência ou o desenvolvimento normal e objectivamente previsível da lesão inicial. Tem de ser uma outra consequência do acto lesivo não conhecida nem cognoscível para o homem médio suposto pela ordem jurídica (segundo um critério de razoabilidade), não a simples extensão das consequências lesivas já conhecidas inerente à sua natureza duradoura», pois, «a lei tornou o início do prazo de prescrição independente do conhecimento da extensão integral dos danos, equilibrando a situação do lesado com a possibilidade de formulação de pedidos genéricos». (Acórdão citado.)

No caso em apreço, a petição foi apresentada em 23-2-2001, e os mais recentes danos que os Autores referem que não são mero desenvolvimento ou extensão dos danos iniciais reportam-se aos anos de 1996 e 1997 (artigos 115.º a 118.º da petição inicial), portanto para além dos três anos anteriores.

Por isso, é de concluir que a prescrição ocorreu em relação à generalidade dos danos invocados, atento o fundamento que é invocado.

Termos em que acordam em:

- negar provimento ao recurso;

- confirmar a decisão recorrida, com esta fundamentação;

- condenar os Recorrentes em custas.

Lisboa, 4 de Dezembro de 2002.

Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio