047561 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A atribuição legal de personalidade jurídica pública e autonomia administrativa ao Instituto Nacional de Criminologia (D-L nº 96/95, de 10.5) implica que o Governo, através do Ministro da Justiça, detenha meros poderes de tutela sobre a gestão do Instituto, cuja extensão e medida hão-de forçosamente resultar do que a própria lei tiver disposto a esse respeito.

II- Não existindo na lei a concretização desses poderes, deve entender-se que os mesmos se atêm ao mínimo indispensável à harmonização e coordenação dos fins do ente tutelado com os do ente tutelar, traduzindo-se, por isso, em poderes de supervisão e inspecção gerais, com a possibilidade de emitir orientações e directivas de carácter genérico.

III- Não será, no entanto, assim, num período em que o Instituto ficou sem o seu órgão singular dirigente - o Director - sendo então possível que o Ministro intervenha directamente na gestão do Instituto, ao abrigo duma tutela expandida, ou mesmo de poderes de direcção, já que a falta desse órgão impede o Instituto de actuar como organismo autónomo.

IV- Por assuntos de gestão corrente devem entender-se, além dos de mero expediente, os mais normais e repetidos nas funções que em determinado serviço se exercem, e que não envolvam opções ou linhas de actuação diferentes das habitualmente seguidas, nem condicionem a futura gestão.

V- São de considerar como de gestão corrente duas deslocações do funcionário mais graduado do Instituto à Região Autónoma da Madeira para dar continuidade a um estudo sobre a criminalidade no arquipélago, e na sequência de anteriores 11 viagens, com idêntica finalidade, que foram autorizadas.

Acordam na secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção

- I -

A. .., assessor principal, recorre do acórdão do T.C.A que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho de 19.1.98 do MINISTRO DA JUSTIÇA, que não autorizou o pagamento da despesa relativa à última deslocação que efectuou ao serviço do Instituto Nacional de Criminologia ao Arquipélago da Madeira e ordenou a reposição da importância correspondente às despesas com a penúltima “viagem de estudo” efectuada pelo recorrente àquele arquipélago.

Nas suas alegações enunciou o recorrente as seguintes conclusões:

“1ª QUESTÃO: Dar continuidade ao 1º levantamento criminológico do Arquipélago da Madeira seria ou não matéria de gestão corrente do Instituto Nacional de Criminologia?

I- Dar continuidade ao 1º levantamento criminológico do Arquipélago da Madeira era matéria de gestão corrente do Instituto Nacional de Criminologia ;

II- Tratava-se de um Instituto de âmbito nacional que tinha por objecto a investigação cientifica da criminalidade em todo o território nacional ;

III- A realização das penúltima e última viagens de estudo ao Arquipélago da Madeira tem o mesmo significado de todas as anteriores 11 viagens efectuadas àquele Arquipélago com o mesmo fim, pelo que o recorrente, na qualidade de máximo superior hierárquico do INC, poderia e deveria ter decidido a sua realização, tanto mais que a investigação científica da criminalidade é uma tarefa constante e continuada ;

IV- O facto de as mesmas terem sido realizadas após a exoneração do Director do INC não as descaracteriza ;

V- Ao exercer as suas funções de investigação científica da criminalidade não estava o recorrente a actuar em representação do Instituto Nacional de Criminologia nem a substituir-se ao Director (enquanto órgão, ainda que vago) desse Instituto, mas sim a, pura e simplesmente, cumprir os seus deveres de funcionário público ;

VI- Pelas razões invocadas no art. 4º das presentes alegações ter-se-à de concluir que a autoridade recorrida reconheceu, tácita e inequivocamente, a existência de um “plano de actividades” que fundamenta a antepenúltima viagem de estudo e o competente pagamento ao recorrente das despesas inerentes a tal viagem ;

VII- Assim não faz sentido considerar que esse mesmo plano já não existia um mês depois quando se realizou a penúltima viagem de estudo, só porque entretanto ocorrera a exoneração do Director do INC ;

VIII- No ponto 16 do Relatório fundamento afirma-se que as viagens de estudo em questão “se inseriam numa longa sequência, autorizada pelo Instituto, e do próprio conhecimento do Ministério “ que “ no ano de 1996, não reagiu ao oficio do funcionário visado de 21.6.1996 ... relativo à organização do orçamento para 1997, onde era referido o dar “continuidade ao levantamento criminológico levado a cabo no Arquipélago da Madeira”;

IX- Contrariamente ao sustentado no douto Acórdão recorrido ter-se-à, pois, de concluir que as penúltima e última viagens de estudo efectuadas pelo recorrente ao Arquipélago da Madeira se inserem no âmbito do mesmo plano de actividades (levantamento criminológico do Arquipélago da Madeira) que fundamentou a realização da antepenúltima viagem efectuada entre 24.7 e 1.8.96 e das 10 anteriores viagens realizadas com o mesmo fim, constituindo, assim, matéria de gestão corrente do Inst. Nac. de Criminologia;

X- E se dúvidas houvesse que todas essas viagens se inserem no mesmo plano de actividades bastaria atentar na expressão empregue no ponto 8 do Relatório fundamento com referência às 13 viagens efectuadas: “deslocações efectuadas ao arquipélago no âmbito do projecto em causa“;

2ª QUESTÃO: A irrevogabilidade do acto administrativo respeitante ao Visto do Conselho Administrativo do INC dado à penúltima viagem de estudo efectuada pelo Recorrente ao Arquipélago da Madeira

XI- A viagem de estudo, cujas despesas se pretende obrigar o recorrente a repor, tem o visto do Conselho Administrativo do Instituto Nacional de Criminologia, sendo tal acto irrevogável, visto tratar-se de um acto válido constitutivo de direitos para o recorrente, ou, mesmo que se entendesse tratar-se de um acto inválido (o que só por hipótese meramente académica se admite), por não ter sido revogado no prazo de 2 meses ;

XII- Assim o douto Acórdão recorrido, salvo o devido respeito, viola o disposto no artigo 140º 1. b) do Código do Procedimento Administrativo ou 141º 1. do mesmo Código, caso se entendesse tratar-se de um acto administrativo inválido;

3ª QUESTÃO: Violação dos princípios da tutela administrativa.

XIII- Ao contrário do que é sustentado no antepenúltimo parágrafo do douto Acórdão recorrido, a autoridade recorrida não se limitou a controlar a “legalidade na autorização das deslocações em causa“, tendo exercido também o controle do mérito da actividade científica levada a cabo pelo INC, conforme resulta, clara e inequivocamente do ponto 1 a) do Relatório fundamento em que se refere que “1. Por despacho de Sua Excelência o Ministro da Justiça de 26.5.1997... foi determinado que se procedesse a inquérito sobre:

a) a actividade realizada no âmbito do projecto denominado e Primeiro levantamento criminológico efectuado no arquipélago da Madeira», desde 1989 e, concretamente entre 27 de Dezembro de 1996 e 3 de Janeiro de 1997;

XIV- Cai assim por terra, indiscutivelmente, a tese sustentada na parte final do douto Acórdão recorrido de que “o acto recorrido se limitou a um controle da legalidade na autorização das deslocações em causa” (3 últimas viagens de estudo efectuadas em 1996), uma vez que a autoridade recorrida ordenou que se procedesse a inquérito sobre a actividade criminológica realizada na Madeira desde 1989;

XV- Deveria pois o douto Acórdão recorrido ter concluído pela violação dos princípios da tutela administrativa por parte da autoridade recorrida. Ao não o ter feito violou o douto Acórdão recorrido, salvo o devido respeito, esses mesmos princípios que regulam a tutela administrativa ;

XVI- “Na tutela Administrativa as pessoas a ela sujeitas conservam a competência legal e a livre iniciativa para a prática dos actos necessários à satisfação dos interesses a seu cargo “- Ac. Do Pleno do STA de 3.3.66 in Ac. Dout. 68/69-1405;

XVII- Ao não ter reconhecido que a autoridade recorrida violou a norma que integra o art. 1º 1. do D.L. 96/95 de 10.5 que preceitua que o Instituto Nacional de Criminologia é um organismo dotado de autonomia administrativa e científica que funciona sob tutela do Ministro da Justiça, violou também o douto Acórdão recorrido, salvo o devido respeito, o supra referido preceito legal.

Nestes termos e nos melhores de Direito, no pressuposto do douto e proficiente suprimento de V.Ex.as, deve o presente recurso ser julgado provado e procedente, determinando-se a revogação do douto Acórdão recorrido e a sua substituição por outro que declare anulado o acto administrativo recorrido, esclarecendo-se que inerente ao julgado anulatório está o dever de pagamento ao recorrente da despesa relativa à última viagem de estudo efectuada ao Arquipélago da Madeira entre 27/12/96 e 4/1/97 (a que se alude no ponto 4 da matéria de facto tida por assente) e a não exigência da reposição das despesas suportadas com a penúltima viagem realizada entre 26/8/96 e 5/9/96, a fim de que se não suscitem dúvidas à Administração Pública sobre o alcance do Acórdão que vier a ser proferido por V.Ex.as, para efeito da respectiva aplicação, tanto mais que se encontra suspensa execução fiscal”.

O recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

“1. O recorrente Lic. A... interpõe recurso do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho de 19/01/98.

2. Nas alegações, limita-se a reeditar, em síntese e no essencial, os argumentos já expendidos sobre o objecto de anterior recurso decidido pelo TCA.

3. O recorrente acaba por nada referir sobre o acórdão do TCA ora recorrido, objecto do presente recurso.

4. Em concreto, ficamos inteiramente sem saber qual o vicio ou vícios ou erro ou erros de que enferma aquele acórdão pois nada é indicado pelo recorrente, que não motiva o recurso em apreço.

5. Assim, o alegado vício de erro sobre os pressupostos e a alegada violação do princípio da tutela administrativa foram inteiramente contraditados e decididos no Acórdão do TCA ora recorrido, que fundamenta, com clareza e detalhe, as posições e decisões assumidas.

6. Em termos concludentes e claros, o Acórdão do TCA ora recorrido que nega provimento ao recurso do Lic. A..., dada a inexistência dos alegados vícios.

7. Resulta, assim, incompreensível que o recurso em apreço não indique em concreto qualquer vício do Acórdão do TCA ora recorrido.

8. Além do mais, o Acórdão do TCA explica com circunstancialismo e detalhe, os fundamentos de não assistir qualquer razão ao recorrente

9. As alegações são omissas na motivação e sustentação do recurso em apreço, pois nada se diz em concreto que implique directa, ou indirectamente, a censura (ou vício) do acórdão recorrido.

10. O acórdão recorrido é inteiramente legal e conforme as disposições legais aplicáveis, e não enferma minimamente de qualquer vício, designadamente de erro sobre os pressupostos ou de violação de lei”.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

O processo foi aos vistos leais, cumprindo agora decidir.

- II -

O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto:

1. Por despacho de 26/5/97 do Ministro da Justiça foi determinado que se procedesse a inquérito sobre:

“a) a actividade realizada no âmbito do projecto denominado “Primeiro levantamento criminológico efectuado no arquipélago da Madeira” desde 1989 e, concretamente entre 27 de Dezembro e 3 de Janeiro de 1997;

b) quem tomou a decisão de desencadear o referido projecto e quem autorizou a deslocação à Madeira cujas ajudas de custo e pagamento de transportes se pretende agora processar;

c) a razão pela qual é proposta para aprovação um boletim itinerário sem separação pelos meses em que os processamentos deveriam ter tido lugar;

d) a razão pela qual os três boletins itinerários que são propostos para aprovação não foram remetidos ao Gabinete no mês de Janeiro de 1997.”

2. O inquiridor elabora o Relatório de fls. 8 a 22, aqui rep., em 5/12/97, donde se extrai o seguinte:

“15. Resta saber se, ao funcionário visado, era licito “auto-autorizar” as três últimas deslocações que efectuou.

Julga-se que não - manifestamente.(...)

A solução decorrente da lei orgânica do então I.N.C., constante do D.L. nº 96/95, de 10/5, é a seguinte:

a) O Director do Instituto, estando o lugar vago, não podia ser substituído por ninguém – apenas sendo possível ao Ministro da Justiça designar um substituído em caso de mera falta ou impedimento (art. 6º, nº 2) ;

b) As competências do Director, enquanto tal, estando o lugar vago, apenas poderiam ser exercidas pelo mais antigo dos funcionários mais graduados - ... no que diz respeito a questões de estrita gestão corrente;

A formular alguma proposta ... propenderia o signatário ...a sugerir apenas que fosse decidido não autorizar o pagamento da despesa relativa à última deslocação e ordenar a reposição da importância correspondente às despesas suportadas, com a penúltima, pelo extinto I.N.C.”

3. Em 19/1/98 a entidade recorrida profere o seguinte despacho: "Concordo com a proposta formulada, não autorizando o pagamento e mandando repor a importância em causa....”

4. No âmbito do projecto “Primeiro levantamento criminológico efectuado no arquipélago da Madeira” foram elaborados os boletins itinerários de fls. 228 do p.a., com deslocação à Madeira de 24/7 a 1/8/96, visado pelo Conselho de Administração, o B.I. de fls. 229, de 26/8 a 5/9/96, com idêntico visto e o B.I. de 27/12/96 a 4/1/97, de fls. 5 a 7, não visados.

Considera-se, no entanto, indispensável aditar os seguintes factos:

5. O Instituto Nacional de Criminologia ficou sem Director a partir de 29.7.96, data em que o mesmo foi exonerado (processo instrutor, fls. 272).

6. As duas deslocações à Região Autónoma da Madeira com a finalidade expressa em 4. foram a última e a penúltima de uma série de 13 deslocações com a mesma finalidade, tendo as primeiras 10 sido autorizadas pelo Director do Instituto (idem, fls. 263 e segs.).

7. O recorrente elaborou relatórios escritos, que apresentou superiormente, sobre os estudos que motivaram essas deslocações (mesmo processo instrutor).

- III -

Na sequência de um inquérito ordenado pelo Ministro da Justiça, foi por esta entidade decidido que não era autorizado o pagamento da despesa relativa à última deslocação que o recorrente, funcionário do Instituto Nacional de Criminologia com a categoria de assessor, efectuou ao serviço do Instituto Nacional de Criminologia ao arquipélago da Madeira, e bem assim que devia ser reposta a importância correspondente às despesas com a penúltima deslocação efectuada pelo recorrente àquele arquipélago.

Na base deste despacho está o facto de tais visitas terem sido efectuadas por iniciativa do próprio recorrente, que indevidamente as autorizou na qualidade de “funcionário do Instituto de mais alta categoria”.

Conhecendo do recurso contencioso interposto desse acto, o acórdão recorrido negou-lhe provimento, e é dessa decisão que vem o presente recurso jurisdicional.

Entendeu o acórdão recorrido que as visitas em causa não constituíram actos de gestão corrente, e bem assim que, não concretizando a lei quais os poderes de tutela do Ministro sobre o INC, essa tutela é “de legalidade”, sendo que o acto impugnado materializa tutela dessa natureza.

Entende o recorrente que o acórdão errou ao não anular tal acto, porquanto, e em síntese:

a) Não obstante não existir director do Instituto, por o mesmo ter sido exonerado, as viagens por si efectuadas integravam-se na gestão corrente do Instituto, pelo que podiam ter sido autorizadas pelo próprio.

b) A penúltima viagem de estudo do recorrente colheu o visto do Conselho Administrativo do Instituto, o qual, tendo a natureza de acto constitutivo de direitos, não podia ter sido revogado, mesmo que inválido fosse (violação do art. 141º do CPA).

c) O acto recorrido violou a norma que confere ao Instituto Nacional de Criminologia personalidade jurídica e autonomia administrativa (art. 1º, nº 1, do D-L nº 96/95, de 10.5), bem como os princípios da tutela administrativa. Ao contrário do que o acórdão recorrido afirma, a tutela exercida não é de mera legalidade.

Vejamos se assiste razão ao recorrente.

Cabe, em primeiro lugar, enfrentar a objecção prévia do recorrido, de que o recorrente não aponta erros ou vícios concretos ao acórdão recorrido, sendo as suas alegações carecidas de motivação que permita conhecer do recurso.

É certo que, em princípio, o ataque do recorrente jurisdicional deve ser dirigido à sentença impugnada, e não ao acto administrativo que constituía o objecto do recurso contencioso. Os vícios ou disfunções do acto administrativo de que se recorreu só indirectamente estão em causa, pois o que importa é pôr em crise o tratamento que a sentença deu aos fundamentos com que o recurso contencioso foi interposto. Daí que em múltiplos acórdãos deste Supremo Tribunal se tenha extraído a conclusão de que improcede o recurso jurisdicional quando o recorrente omite qualquer reparo à sentença recorrida e se limite a renovar o seu ataque contra o acto administrativo – vejam-se, p. ex., os Acs. de 23.4.96, 12.6.96, 26.11.97 (Pleno), 23.6.98, 27.4.99, 6.7.99, 21.6.00 e 9.5.00, resp. proc.ºs nºs 40.136, 36.675, 29.425, 39.731, 31.400, 39.080, 36.594, 42.442 e 45.999.

Mas já por mais do que uma vez o S.T.A. fez notar que não se tratava de fazer aplicação cega dos princípios de direito processual aplicáveis, nem de ser excessivamente formalista. Efectivamente, e tal como se escreveu no recente Ac. de 26.4.01, processo nº 46.755, “há situações em que o recorrente não tem a imputar à sentença a violação de normas ou princípios diferentes daqueles que em seu entender inquinam o acto administrativo praticado, por erro de interpretação e aplicação que é partilhado pela sentença e pelo autor do acto. Quando assim sucede, o recorrente não terá de “inventar” ilegalidades específicas da sentença, bastando que as alegações e respectivas conclusões incluam referências críticas à decisão judicial que pretende ver reapreciada – vide Acs. de 29.9.99, proc.º nº 34.604, e 21.9.00, proc.º 38.828”.

Este entendimento foi depois reafirmado, designadamente no Ac. de 28.11.01, proc.º nº 47.404, aproveitando inteiramente ao recorrente.

De resto, na sua alegação, ele acaba por colocar em causa a sentença, imputando-lhe até, directamente, alguns erros e desacertos, como se vê da leitura das conclusões 9, 12, 13, 14, 15 e 17.

A objecção do recorrido não tem, pois, qualquer razão de ser.

Com respeito à alegação corporizada na precedente alínea b), não pode este Supremo Tribunal dela conhecer, uma vez que não fazia parte dos fundamentos do recurso contencioso que o recorrente interpôs, e não pôde, consequentemente, ser apreciada pelo acórdão recorrido. É sabido que os recursos visam modificar a decisão do tribunal de grau inferior, e não criar decisões sobre matéria nova, pelo que às partes não é lícito levantar questões que não tenham sido decididas pelas instâncias – salvo se se tratar de questão de conhecimento oficioso (v., neste sentido, os Acs. de 4.5.00, proc.º nº 45.905, 23.11.00, proc.º nº 43.299, e 20.3.02, proc.º nº 44.997).

Passemos agora a apreciar a argumentação do recorrente quanto à questão da autonomia do Instituto a que pertence, e dos poderes tutelares do Ministro – al. c) supra.

O Instituto Nacional de Criminologia foi criado pelo Dec-Lei nº 96/95, cujo art. 1º lhe reconhece “personalidade jurídica” e “autonomia administrativa”, acrescentando-se ainda que o mesmo “funciona sob a tutela do Ministro da Justiça”.

A criação legal deste organismo para a prossecução dos fins e interesses públicos que lhe estão cometidos, bem como a outorga de personalidade jurídica pública e de autonomia administrativa, colocam-no na categoria dos institutos públicos, integrando a chamada administração indirecta do Estado. Essa personalidade e autonomia excluem qualquer relação de dependência hierárquica do Governo e significam que, salvo em casos excepcionais, aos seus órgãos dirigentes é dado regerem-se por si próprios e praticarem actos administrativos definitivos. A harmonização entre os interesses que prossegue e aqueles de que cura o Governo, enquanto principal órgão do ente público Estado, não é realizada por via da cadeia hierárquica, mas da chamada tutela administrativa, que genericamente consiste num poder de intervenção na gestão da pessoa colectiva autónoma nas matérias que a lei estabelecer como abertas a essa intervenção.

De há muito que se entende, sem polémica, que a tutela administrativa nunca se presume. O Governo, enquanto órgão tutelar, só pode intervir “quando e como” a lei expressamente o dispuser, sendo indispensável pesquisar na lei a extensão, em concreto, dos poderes de tutela existentes – v. a doutrina, entre outros, dos Acs. de 15.12.77, 16.1.96, 15.7.98, 30.1.02 e 6.6.02, resp. proc.ºs nºs 10.203, 34.190, 43.884, 47.943 e 39.533. O que corresponde à conhecida fórmula pas de tutelle sans texte; pas de tutelle au delà des textes (JEAN RIVERO, Droit Administratif, 1970, p. 290).

No entanto, o diploma em causa limita-se a estabelecer que o Instituto fica sujeito à tutela do Ministro da Justiça, sem concretizar depois quais os concretos poderes de tutela que lhe é dado exercer, ao contrário do que, geralmente, é usual ver-se em leis afins.

Dessa falta retirou o Acórdão recorrido a ilação de que a tutela possível era a tutela “de legalidade”, para a seguir concluir que o acto recorrido exerceu esse tipo de tutela.

Não pode aceitar-se este entendimento. O poder de controlar a legalidade dos actos da pessoa tutelada não representa a dimensão mínima da tutela; é, ainda assim, um poder de relativamente intenso, que tem de decorrer com toda a clareza dos textos legais, não podendo deduzir-se do emprego de fórmula tão vaga como a que é usada pelo diploma em causa. Na ausência de melhor concretização, deve entender-se que a tutela do Ministro se materializa naquele mínimo indispensável à coordenação das finalidades do ente tutelado com as atribuições mais vastas do ente tutelar, e que consistirá na emissão de orientações, instruções e directivas de carácter geral (cf. Ac. deste S.T.A de 12.2.76, em Acórdãos Doutrinais, nº 176/7, e ROBIN DE ANDRADE, A Revogação dos Actos Administrativos, p. 326). É, de resto, a interpretação que melhor se harmoniza com a ténue indicação que se colhe do teor da al. d) do nº 1 do art. 6º, quando diz competir ao director, entre outras tarefas, submeter a despacho do Ministro da Justiça “os assuntos que requeiram a sua apreciação” e, a contrario, com a inexistência de poderes do Ministro para sequer aprovar os planos anuais e plurianuais de actividades, função que compete ao Director – mesmo art. 6º, al. a).

Fora dessa supervisão e orientação geral, prevalece a autonomia do organismo tutelado, na consideração de que, caso o legislador tivesse querido que a intervenção do Governo fosse mais além, decerto que a teria contemplado.

A instauração de um processo de inquérito, bem como a ordem final de reposição e não pagamento de deslocações dada directamente pelo Ministro a funcionário de instituto público autónomo, extravasaria nitidamente dos seus poderes, comportando-se como um acto nulo, por invadir as atribuições de pessoa jurídica distinta - art. 133º, nº 2, al. b), do CPA.

Simplesmente, o caso dos autos oferece particularidades que obrigam a colocar a questão de modo diferente.

Na realidade, colhe-se dos autos que, ao tempo dos factos, o Instituto estava privado do Director, que é órgão ao qual por lei, compete dirigi-lo superiormente (cf. o art. 5º, nº 1 e 6º do mencionado Dec-Lei nº 96/95).

Pelo nº 2 deste artigo, “o director é substituído, nos seus impedimentos e faltas, por funcionário do Instituto por ele proposto e designado pelo Ministro da Justiça”. Mas isto pressupõe a existência de um director, a quem, de resto, compete fazer a proposta do seu substituto, não parecendo ser esta norma aplicável no caso de o cargo se encontrar vago. De qualquer modo, o processo mostra que não havia ninguém designado ao abrigo deste nº 2, pelo que o Instituto estava sem órgão dirigente.

Ora, essa ausência tem necessariamente de reflectir-se na problemática dos poderes tutelares, já que, sendo a tutela uma via de intervenção do órgão tutelar na gestão do órgão tutelado, forçosamente que ela tem de expandir-se numa situação em que este último, sendo um órgão singular, não está, de todo em todo, preenchido. Em tal caso, cede a objecção de que a tutela tem natureza excepcional, pois, não havendo no ente tutelado quem exerça os poderes originários, não se pode falar em quebra ou derrogação da respectiva autonomia. Pode mesmo entender-se, nesse caso, que a tutela dá lugar ao poder de direcção do Ministro, sob pena de o instituto público estar impedido de exercer as suas atribuições.

Nas circunstâncias descritas, o despacho impugnado não é ofensivo da autonomia do Instituto, pelo que improcede a alegação do recorrente, restando agora conhecer da que consta da al. a) supra.

É exacto que o despacho impugnado foi praticado com um duplo pressuposto: de que não existia irregularidade nas deslocações do recorrente à Madeira se as respectivas despesas pudessem ser qualificadas de gestão corrente, pois nesse caso podiam ter sido autorizadas pelo próprio, na qualidade de funcionário do Instituto de categoria mais elevada, de acordo com a praxis tradicional; e o de que tais despesas não mereciam essa qualificação.

Aceita-se que por mor da praxe administrativa invocada pela entidade recorrida o critério da gestão corrente seja chamado a reger. Haverá então que determinar se os estudos realizados se integravam ou não naquilo que seria a gestão corrente do Instituto.

Por assuntos de gestão corrente devem entender-se, além dos de mero expediente, os mais normais e repetidos nas funções que em determinado serviço se exercem, e que não envolvam opções ou linhas de actuação diferentes das habitualmente seguidas, nem condicionem a futura gestão.

Esta noção retira-se dos princípios gerais, e bem assim do disposto na lei acerca do regime da administração financeira do Estado – Dec-Lei nº 155/92, de 28.7, cujo art. 4º prescreve:

Art. 4º

1- A gestão corrente compreende a prática de todos os actos que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições, sem prejuízo dos poderes de direcção, supervisão e inspecção do Ministro competente.

2- A gestão corrente não compreende as opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos, nomeadamente a aprovação de planos e programas e a assunção de encargos que ultrapassem a sua normal execução.

3- A gestão corrente não compreende ainda os actos de montante ou de natureza excepcionais, os quais serão anualmente determinados no decreto-lei de execução orçamental.

Ora, se se tiver em consideração que as viagens que estão em causa são a última e a penúltima de uma série de 13 que o recorrente efectuou à Região Autónoma da Madeira, que se destinaram à mesma finalidade das anteriores (estudo sobre a criminalidade naquela região), que estas haviam sido realizadas ao abrigo de autorização do Director do Instituto, e ainda que algumas delas deram origem à apresentação de relatórios escritos, apresentados superiormente, constata-se que se tratou apenas de dar continuidade ao trabalho anteriormente encetado, sem que isso implicasse nenhuma inovação ou ruptura com o procedimento anterior, ou a assunção de encargos de carácter excepcional.

Poderão, deste modo, ser havidas como integrando-se na gestão corrente do Instituto, não se afigurando indispensável, para tal efeito, que tais estudos e deslocações devessem estar previstos no plano anual ou plurianual do Instituto – como defende a entidade recorrida e o acórdão recorrido aceitou.

Ao adoptar entendimento diferente, daí partindo para recusar ao recorrente o pagamento das despesas com a última deslocação e exigir-lhe a reposição do montante despendido com a penúltima, a entidade recorrida agiu com erro nos pressupostos, que torna a sua decisão anulável. Do mesmo erro participou o acórdão recorrido, ao validar a interpretação feita pela Administração.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido, e em conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o despacho impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Julho de 2003.

J Simões de Oliveira – relator – Costa Reis – Isabel Jovita