23/2018 1.ª S/SS - Tribunal de Contas

1. Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis [cf. art.º 5.º, n.º 1, da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA) e art.º 7.º, n.º 2, do DL n.º 127/2012, de 21 de junho]. 2. Este regime é aplicável a todas as entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde (cf. art.º 2.º, n.º 1 da LCPA). 3. No caso em apreço, na data em que foi registado o compromisso referente ao encargo resultante do contrato de seguro de acidentes de trabalho, o centro hospitalar não detinha os fundos disponíveis para fazer face ao referido encargo. 4. A não demonstração da existência de fundos disponíveis, à data em que o compromisso foi assumido para suportar as despesas com o contrato, gera a nulidade do compromisso e do referido contrato, nos termos do estabelecido nos artigos 5.º, n.º 1 e 3, da LCPA e 7.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 127/2012, normas que revestem indiscutível natureza financeira. 5. De acordo com o estabelecido nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), tanto a nulidade como a violação de normas financeiras constituem fundamento de recusa do visto.

Secção: 1ª S/SS Data: 08/05/2018 Processo: 665/2018 Mantido pelo Acórdão nº 27/2018 - PL, de 30/10/2018, proferido no Recurso nº 18/2018 – 1ªS Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1. ª Secção: RELATÓRIO O Centro Hospitalar do Tâmega e Sousa, E.P.E. (doravante CHTS) submeteu a fiscalização prévia do Tribunal de Contas o contrato de seguro de acidentes de trabalho, celebrado em 23 de fevereiro de 2018, entre aquele centro hospitalar e a sociedade Dias da Costa Corretores de Seguros, Lda., pelo valor de € 373.912,55 (acrescido de IVA), para vigorar no período de 1 de março a 31 de dezembro de 2018. Para melhor instrução do processo, foi o contrato objeto de devolução à entidade fiscalizada para prestação de esclarecimentos, designadamente em matéria de demonstração de fundos disponíveis. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Com relevo para a presente decisão, e para além do já inscrito no precedente relatório, consideram-se assentes os seguintes factos, evidenciados pelos documentos constantes do processo: Por deliberação de 15 de novembro de 2017 o Conselho de Administração do CHTS aprovou a abertura de concurso público para a contratação de seguro de acidentes de trabalho para o ano de 2018, publicitada no Diário da República, II Série, de 23 de novembro de 2017, e no Jornal Oficial da União Europeia de 25 de novembro de 2018; A adjudicação à sociedade Dias da Costa Corretores de Seguros, Lda., concorrente que apresentou a proposta graduada em primeiro lugar pelo júri do concurso, foi aprovada por deliberação do Conselho de Administração do CHTS de 14 de fevereiro de 2018 e a minuta do contrato por deliberação de 22 de fevereiro de 2018; Consta da cláusula 4. ª do contrato celebrado entre o CHTS e a sociedade Dias da Costa Corretores de Seguros, Lda. que para fazer face à despesa originada pela execução do contrato foi emitido pelo CHTS o compromisso n. º 122; Foram juntas informações de controlo de fundos disponíveis, subscritas pela Diretora Financeira do CHTS, das quais consta que em 26 de fevereiro de 2018 foi efetuado um registo do compromisso n.º 122, no montante de € 31.159,38, em 1 de abril de 2018 foi registado um reforço de igual montante (€ 31.159,38), e em 10.04.2018 (na sequência da devolução pelo DECOP do TdC), um novo reforço, no montante de € 249.275,23, para perfazer o valor global da despesa prevista para o período de vigência do contrato. De acordo com o teor das referidas informações antes de efetuados os referidos registos os fundos disponíveis do CHTS eram negativos, no montante de - € 10.954.577,40 em 26/02/2018, de - € 10.171.534,58 em 01/04/2018 e de - € 10.643.712,84 em 10/04/2018, passando após os referidos registos a presentar saldos de fundos disponíveis negativos de, respetivamente, - € 10.985.736,78, - € 10.202.693,96 e - € 10.892.988,07. Em 31 de dezembro de 2017 o prazo médio de pagamento a fornecedores do CHTS era de 208 dias; Confrontado com falta de fundos disponíveis para assumir o compromisso relativo ao contrato em causa, o CHTS veio aduzir o seguinte: “O CHTS tem operado num contexto de Fundos Disponíveis negativos desde fevereiro de 2017. Foram já submetidos dois pedidos de aumento temporário de FD à ACSS, o último em fevereiro deste ano, onde foi solicitada uma antecipação de fundos no montante de 20 milhões de euros, mas até ao presente não foi obtida resposta. De notar que a ACSS não tem procedido ao fecho dos Contratos Programa (CP) desde 2010. A dívida já reconhecida pela ACSS relativa aos CP de 2010, 2011 e 2012 já ultrapassa os 21 milhões de euros.” DE DIREITO: A principal questão jurídica suscitada no presente caso prende-se com a [in]verificação de fundos disponíveis para o CHTS assumir o compromisso respeitante à despesa decorrente do contrato submetido a fiscalização prévia, em articulação com os fundamentos para a recusa de visto previstos no artigo 44.º, n.º 3, da LOPTC. Até à publicação do regime dos compromissos e dos pagamentos em atraso (LCPA), plasmado na Lei n.º 8/2012 , de 21 de fevereiro (entretanto, alterada e republicada pela Lei n.º 22/2015 , de 17 de março) e no diploma legal que a regulamentou — o DL n.º 127/2012 , de 21 de junho (sucessivamente alterado pelas Leis n.ºs 64/2012, de 20/12, 66-B/2012, de 31/12 e pelo Decreto-Lei n.º 99/2015 , de 02/06) —, a assunção de compromissos perante terceiros (fornecedores) dependia apenas da existência do correspondente cabimento, isto é, da cativação de determinada dotação visando a realização de uma despesa, constituindo tal dotação (ou crédito orçamental, inscrito em rubrica económica adequada) o limite máximo a utilizar na realização daquela despesa. Visando assegurar que não são assumidos novos compromissos sem garantia de disponibilidades de tesouraria que lhes façam face, a LPCA veio estabelecer a regra de que, para além do requisito tradicional de inscrição orçamental, um compromisso de despesa só pode ser assumido se for demonstrada a existência de efetivos fundos disponíveis para o satisfazer. De acordo com o regime instituído pela LCPA — cujos artigos 3.º a 9.º e 11.º, nos termos do artigo 13.º do mesmo diploma, prevalecem sobre quaisquer normas legais que disponham em contrário — conforme decorre do seu art.º 5.º, n.º 1, ao estabelecer que os “titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis referidos na alínea f) do artigo 3.º”, ou ainda do preceituado no art.º 7.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 127/2012 , de 21.06, ao estatuir que “Os compromissos assumidos não podem ultrapassar os fundos disponíveis”, as entidades a ela sujeitas apenas podem assumir compromissos na medida dos fundos que têm disponíveis. Este regime é aplicável a todas as entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde – cf. artigo 2.º, n.º 1, da LCPA. Compromissos para efeitos da LCPA são as «obrigações de efetuar pagamentos a terceiros em contrapartida do fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições» (artigo 3.º, alínea a), da LCPA). E «...consideram-se assumidos quando é executada uma ação formal pela entidade, como sejam a emissão de ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente, ou a assinatura de um contrato, acordo ou protocolo, podendo também ter um caráter permanente e estar associados a pagamentos durante um período indeterminado de tempo, nomeadamente salários, rendas, eletricidade ou pagamentos de prestações diversas» (citada alínea a) do artigo 3.º da LCPA). «A assunção de compromissos no âmbito dos contratos com duração limitada ao ano civil, independentemente da sua forma e natureza jurídica, deve ser efetuada pelo seu valor integral aquando da outorga do respetivo contrato, emissão da ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente (n°1, do artigo 8.º , do Decreto-Lei n.º 127/2012 , de 21 de junho). Estabelecendo o n.º 2 do mesmo artigo que «Independentemente da duração do respetivo contrato, se o montante efetivamente a pagar não puder ser determinado no momento da celebração do contrato, nomeadamente, por depender dos consumos a efetuar pela entidade adjudicante, a assunção do compromisso é efetuada aquando da emissão da nota de encomenda se for o caso ou pelo valor estimado de encargos relativos ao período temporal de apuramento dos fundos disponíveis». Consideram-se «“Fundos disponíveis” as verbas disponíveis a muito curto prazo, que incluem, quando aplicável e desde que não tenham sido comprometidos ou gastos: i) A dotação corrigida líquida de cativos, relativa aos três meses seguintes; ii) As transferências ou subsídios com origem no Orçamento do Estado, relativos aos três meses seguintes; iii) A receita efetiva própria que tenha sido cobrada ou recebida como adiantamento; iv) A previsão da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes; v) O produto de empréstimos contraídos nos termos da lei; vi) As transferências ainda não efetuadas decorrentes de programas e projetos do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e de outros programas estruturais, cujas faturas se encontrem liquidadas e devidamente certificadas ou validadas; vii) Outros montantes autorizados nos termos do artigo 4.º da LCPA» (artigos 3.º, alínea f), da LCPA e 5.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 127/2012 , de 21 de junho). Nos termos do nº 3 do artigo 7º do Decreto-Lei nº. 172/2012 "Sob pena da respetiva nulidade, e sem prejuízo das responsabilidades aplicáveis, bem como do disposto nos artigos 9.º e 10.º do presente diploma, nenhum compromisso pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as seguintes condições: a) Verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos termos da lei; b) Registado no sistema informático de apoio à execução orçamental; c) Emitido um número de compromisso valido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente». Dispondo o n.º 3 do artigo 5º da LCPA que "Os sistemas de contabilidade de suporte à execução orçamental emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos». Por outro lado, cabe à entidade fiscalizada o ónus de alegar e provar o preenchimento das condições necessárias à obtenção de visto, como decorre do disposto no artigo 81.º, n.º 1, da LOPTC e das instruções para que esta norma remete (constantes da Resolução do Tribunal de Contas n.º 14/2011, in Diário da República, II Série, n.º 156 – relevando no presente caso o seu artigo 9.º e o Anexo I). E no presente caso, conforme se extrai da factualidade descrita, o CHTS não demonstrou a existência de fundos disponíveis para suportar o compromisso assumido, em conformidade com as normas mencionadas. Pelo contrário, assumiu e juntou informação que evidencia a inexistência de fundos disponíveis para suportar o encargo resultante do contrato submetido a fiscalização prévia. A falta de fundos disponíveis para suportar as despesas com o contrato em causa gera a nulidade do compromisso e do contrato, nos termos dos citados artigos 5.º, n.ºs 1 e 3, da LCPA e 7.º , n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 127/2012 , normas imperativas e que revestem natureza financeira (cf., nesse sentido, entre outros, os Acórdãos da 1.ª Secção, em Subsecção, n.ºs 8/2017 (de 11/7), 10/2017 e 11/2017 (ambos de 17/7), 15/2017 (de 24/11), 18/2017 (de 30/11), 3/2018 (de 16/01), 14/2018 (de 20/03) 15, 16 e 17/2018 (de 03/04), todos acessíveis in www.tcontas.pt). E nos termos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), tanto a nulidade como a violação de normas financeiras constituem fundamentos absolutos de recusa de visto. DECISÃO Pelo exposto, e ao abrigo do artigo 44.º, n.º 3, alíneas a) e b), da LOPTC, decide-se recusar o visto ao contrato supra identificado. São devidos emolumentos nos termos do disposto no artigo 5.º , n.º 3, do Decreto-Lei n.º 66/96 , de 31 de maio (Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas). Lisboa, 8 de maio de 2018 Os Juízes Conselheiros, (Alziro Antunes Cardoso - Relator) (Fernando Oliveira Silva) (Mário Mendes Serrano) Fui presente A Procuradora-Geral Adjunta