0978/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão que apreciou a responsabilidade do Estado pela omissão de deveres de fiscalização da ZEE dos Açores e danos ambientais atribuídos a essa omissão por diminuição da quantidade de peixe susceptível de ser pescado pelos pescadores açorianos, trata questão de fundamental importância jurídica e social, sobre a qual a pronúncia do Supremo em revista se mostra necessária para uma melhor aplicação do direito em sentido objectivo.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: RELATÓRIO. A ASSOCIAÇÃO DE PRODUTORES DE ESPÉCIES DEMERSAIS DOS AÇORES, A ASSOCIAÇÃO DE PESCADORES DA ILHA DE SÃO JORGE O SINDICATO DOS PESCADORES DA HORTA O SINDICATO DOS PESCADORES DA ILHA TERCEIRA A ASSOCIAÇÃO MARÍTIMA AÇOREANA O SINDICATO LIVRE DOS PESCADORES, MARITIMOS E PROFISSIONAIS AFINS DE SÃO MIGUEL E SANTA MARIA e GÊ-QUESTA – ASSOCIAÇÃO DE DEFESA DO AMBIENTE DA ILHA TERCEIRA intentaram no TAC de Ponta Delgada acção administrativa comum com processo ordinário ao abrigo da lei da acção popular, contra o ESTADO PORTUGUÊS. Pediram a condenação do Estado a fiscalizar a Subárea dos Açores da Zona Económica Exclusiva (ZEE) de Portugal, bem como a indemnizar as AA pelos danos decorrentes da omissão dessa fiscalização, em 1092.475,00 €, bem como em sanção pecuniária compulsória de 685,00 € por dia até ao cumprimento daquele dever. Por sentença de 17-09-2009 a acção foi julgada procedente e o Estado condenado a pagar os danos a liquidar em execução de sentença decorrentes da ilícita omissão de fiscalizar as pescas efectuadas nos anos de 2002 a 2004 por embarcações estrangeiras na zona adjacente aos Açores entre as 100 e as 200 milhas. Em recurso de apelação para o TCA a matéria de facto foi revista e depurada de conclusões e juízos jurídicos e foi negado provimento ao recurso. O Ministério da Defesa Nacional, que interveio na acção em nome do Estado Português, pede a admissão de recuso de revista excepcional daquele Acórdão do TCA, para o que alega e conclui, em resumo: A Marinha e a Força Aérea encontram-se inseridas numa estrutura organizativa regulada por lei, o SIFICAP, em colaboração com a Inspecção Geral das Pescas, o que é bastante para excluir a responsabilidade daqueles ramos de qualquer suspeita de omissão de fiscalização. O dano ecológico é um conceito especialmente complexo sobre o qual não existe ainda uma ideia juridicamente operativa que permuta compreender a imputação de tais danos. Não se produziu prova credível e concisa que permita concluir pelo dano ecológico, sendo a conclusão a que chegou a decisão recorrida assente em elevado grau de indeterminabilidade e incerteza que conduz a considerar como “um dano potencial e diminuição provável das populações de peixe da ZEE”. É permitida a pesca no mar dos Açores, de acordo com regulamentos comunitários aos quais Portugal está vinculado, por embarcações de outros estados-membros, o que contraria a ideia de monopolização a favor dos pescadores açorianos que trespassa da decisão recorrida. As acções de fiscalização e patrulhamento são efectuadas sob as ordens da Inspecção Geral das Pescas com uso de meios informáticos e tecnológicos que permitem substituir a fiscalização humana. O aumento dos navios espanhóis em esforço de pesca naquela zona, a existir, não significa necessariamente uma acção ilegal. Ainda que se considerasse provada a diminuição dos meios a não diminuição do risco era ainda um risco permitido em função da legislação comunitária. O Acórdão recorrido ao afirmar que o aumento do número de barcos espanhóis é causador de danos afasta a causalidade quanto a esses danos serem provocados pela omissão de fiscalização. O Acórdão afirma que existe nexo de causalidade na diminuição de meios de fiscalização, mas esta é uma presunção de causalidade que inverte o ónus da prova em desfavor do Estado. As AA contra-alegaram sustentando que estão provados factos que permitem concluir pela responsabilidade por falta de fiscalização. II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. Como decorre do relatado, o recorrente não apresenta as razões que em seu entender podem fundamentar a admissão de recurso excepcional como é a revista de Acórdão proferido em apelação, já que a regra geral do contencioso administrativo é a da apreciação das causas em dois graus, isto é, na sentença que conhece da acção em primeira instancia e num recurso dessa decisão jurisdicional. O quadro legal relativo à admissão da revista decorre do artigo 150.º do CPTA que não se pronuncia sobre as eventuais consequências da falta de cumprimento pelo recorrente do dever que sobre ele impende de indicar as razões que em cada caso podem enquadrar os pressupostos de admissão da revista enunciados de modo aberto pelo n.º 1 do referido texto. Da omissão de uma cominação expressa e também da finalidade do recurso de revista, centrado em aspectos objectivos que decorrem da própria natureza dos pressupostos virada exclusivamente para o interesse geral e o bom funcionamento da administração da justiça pelos tribunais da jurisdição administrativa, retiramos a conclusão, há muito seguida por esta formação, de que na falta de indicação dos pressupostos pelo recorrente, o Tribunal conhece deles oficiosamente tendo em conta o estado da causa tal como resulta dos elementos reunidos no processo e as questões de mérito apontadas pelas partes como objecto da revista, desde que hajam de considerar-se relevantes. 2.2. O Acórdão recorrido considerou que desde a publicação do Regulamento do Conselho 1954/2003, isto é desde Novembro de 2003, a Marinha e a Força Aérea portuguesas deixaram de efectuar fiscalização nos mares dos Açores para além das 100 milhas, embora a produção de efeitos do dito Regulamento se tenha iniciado em 1 de Agosto de 2004. Ao diminuir ou eliminar a polícia daquelas águas da ZEE o Estado teria cometido um ilícito porque “contrariou: quer os mais elementares e elevados ingresses morais do país, quer os nossos interesses de defesa económica e ambiental dos mares nacionais, interesses esses protegidos pela nossa soberania (art.ºs 1 a 5 da CRP) e pelas tarefas impostas ao Estado pela CRP e pela LDN …. ”. Considerou também que a actuação ilícita omissiva provocou um dano ecológico “dano potencial consistente na diminuição provável e não precavida das populações de peixe da ZEE …” através da permissão de entrada de barcos espanhóis não fiscalizados nas águas dos Açores, de meados de Novembro de 2003 a 31-7-2004. 2. 3. Como se vê a primeira questão jurídica relevante consiste em saber da qualificação como ilícita da actuação omissiva por parte das autoridades portuguesas que as instancias consideraram provada. É uma questão de grande relevância social pois como decorre da acção importa a um conjunto de populações a às suas fontes de rendimento actuais e futuras. E, de dificuldade jurídica evidente já que, o Acórdão recorrido procura fundamento em princípios e regras constitucionais e num Regulamento da União Europeia cuja articulação com a situação factual do caso não está claramente estabelecida ou é de difícil apreensão. Em segundo lugar os autos e a decisão suscitam a questão de saber qual a prova exigida para a existência de um dano ecológico e qual o conceito operativo de dano ecológico para efeitos de responsabilidade pela omissão da polícia ou da vigilância de águas da ZEE. Também a questão de saber a quem, cabe essa prova e se, ou em que medida, a existência de um risco ou seu agravamento, permitem inverter o ónus da prova em desfavor daquele que estaria obrigado a conter os riscos e não se teria desempenhado devidamente desse ónus. Estas questões tiveram no Acórdão recorrido uma pré-compreensão, mais do que um tratamento explicito, mas estão presentes na decisão adoptada soluções e respostas a estas questões, as quais importa serem reexaminadas pelo Supremo como órgão de cúpula do sistema com vista a aclarar o quadro jurídico que além do referido interesse alargado a uma importante comunidade tem aspectos de interesse geral para outras situações de responsabilização de entes públicos pela omissão de exercerem a fiscalização e polícia a seu cargo. Além das razões de admissão outras questões podem ser objecto da revista cujo âmbito compete definir à formação de julgamento. Em suma, as questões suscitadas nos autos e antes apontadas apresentam relevância jurídica e social fundamental e interesse geral para o aclaramento do quadro jurídico aplicável com grande relevância para a boa administração da justiça e portanto são claramente necessária para uma melhor aplicação do direito em sentido objectivo. Daí que se justifique a admissão da revista. Decisão : Em conformidade com o exposto, em conferência e nos termos dos n.º s 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA, acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 20 de Junho de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.