III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, o presente recurso vem interposto do acórdão do TAF de Sintra, que anulou o despacho proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, datado de 21-3-2006, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho da Presidente do Instituto de Reinserção Social, de 28-12-2005, e condenou o réu a praticar novo acto, expurgado dos vícios de que padece o acto anulado [cfr. fls. 97/120, numeração do SITAF].
Em causa estava a avaliação do desempenho da autora e aqui recorrida, relativa ao período compreendido entre 1-7-2004 a 21-12-2004, na qual obteve a classificação de Bom, com uma expressão quantitativa de 3,1, bem como o despacho que desatendeu a reclamação dessa avaliação de desempenho no ano de 2004.
O acórdão recorrido considerou que ocorria a violação do artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3, e do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14/5, uma vez que da análise das normas em causa resulta que o nível de aferição de cada objectivo deve ser avaliado de acordo com os instrumentos de medida de concretização previamente estabelecidos, o que no caso concreto não aconteceu, uma vez que foram estabelecidos, no caso da autora, cinco objectivos, relativamente aos quais não se provou terem sido definidos quaisquer indicadores de medida.
Para atingir essa conclusão, o acórdão recorrido considerou o seguinte:
“O indicador de medida corresponde ao elemento qualitativo e quantitativo que permitirá determinar o grau de realização do objectivo fixado [vide Instruções de preenchimento das fichas de avaliação do desempenho constantes da Portaria nº 509-A/2004, de 14 de Maio].
Nos termos do nº 2 do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14 de Maio, os indicadores de medida devem ser previamente fixados, sendo que cada objectivo será aferido em três níveis de cumprimento.
Um objectivo é uma intenção geral de realização. Definir objectivos é, assim, firmar graus de melhoria de desempenho.
Por sua vez, os objectivos traçados são avaliados por indicadores de medida, sendo estes padrões de medida de desempenho, com vista a uma meta – resultado esperado, a realizar por certo responsável/trabalhador, num determinado período de tempo. É desta forma que na avaliação poderá dizer-se que o funcionário cumpriu ou não cumpriu o objectivo ou o superou claramente.
Ora, como bem salienta a autora, relativamente ao período de avaliação de desempenho em apreciação, o facto de não terem sido previamente definidos indicadores de medida relativamente aos objectivos traçados, viabiliza uma maior discricionariedade na avaliação do que a pretendida pela Lei, violando-se o artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14 de Maio.
Acresce que tal ausência de definição de indicadores de medida consubstancia violação do princípio da transparência, consagrado no artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22 de Março.
Nem se diga que esta matéria se situa no âmbito da discricionariedade técnica da Administração, pois que, como vimos supra, a necessidade de prévia definição de indicadores de medida constitui uma exigência legal. O que significa que é matéria respeitante aos aspectos vinculados da actuação administrativa”.
Porém, se atentarmos na alegação da autora expressa na petição inicial, esta sustentou a violação do disposto no artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3, apenas no facto de na grelha dos objectivos contratualizados, constantes da sua ficha de avaliação de desempenho, constar como objectivo a alcançar “realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica”, cuja única forma de aferição da realização do mesmo pelo avaliado só poderia ser feita necessariamente pelo critério individual, subjectivo do avaliador, sem qualquer instrumento objectivo de medida ou aferição, uma vez que aquele objectivo em si mesmo não se mostra mensurável.
Vejamos se assim se poderá entender, começando pela análise dos normativos em causa.
O artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3, que criou o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública [SIADAP] dispõe o seguinte:
“O SIADAP rege-se pelos seguintes princípios:
- a)Orientação para resultados, promovendo a excelência e a qualidade do serviço;
- b)Universalidade, assumindo-se como um sistema transversal a todos os serviços, organismos e grupos de pessoal da Administração Pública;
- c)Responsabilização e desenvolvimento, assumindo-se como um instrumento de orientação, avaliação e desenvolvimento dos dirigentes, trabalhadores e equipas para a obtenção de resultados e demonstração de competências profissionais;
- d)Reconhecimento e motivação, garantindo a diferenciação de desempenhos e promovendo uma gestão baseada na valorização das competências e do mérito;
- e)Transparência, assentando em critérios objectivos, regras claras e amplamente divulgadas;
f) Coerência e integração, suportando uma gestão integrada de recursos humanos, em articulação com as políticas de recrutamento e selecção, formação profissional e desenvolvimento de carreira”.
Destes há que destacar dois, que constituem como que a espinha dorsal do sistema: a orientação para resultados e a transparência, cujo corolário são a definição de critérios objectivos, regras claras e amplamente divulgadas.
O desenvolvimento dos princípios constantes da Lei nº 10/2004, de 22/3, foi feito através do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14/5.
Assim, de acordo com o artigo 2º do citado DR, “a avaliação de desempenho na Administração Pública integra as seguintes componentes: a) Objectivos; b) Competências comportamentais; e c) Atitude pessoal”.
No tocante aos objectivos, determina o artigo 3º, nº 1 do DR nº 19-A/2004 que a sua avaliação visa comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados, promovendo uma cultura de qualidade, responsabilização e optimização de resultados, de acordo com as seguintes regras, das quais se destacam aquelas que relevam para o caso presente:
- a)O processo de definição de objectivos e indicadores de medida, para os diferentes trabalhadores, é da responsabilidade de cada organismo;
- b)Os objectivos devem ser acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação prevalecendo, em caso de discordância, a posição, do avaliador;
- c)A definição dos objectivos deve ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelo colaborador no âmbito do plano de actividades do respectivo serviço;
Do exposto, é possível desde logo concluir:
- –Que são os organismos [ou unidades orgânicas] que definem os objectivos e os indicadores de medida [elementos que permitem verificar até que ponto determinado objectivo ou meta é atingido e em que grau, o que pressupõe a definição dos objectivos de forma precisa e, sempre que possível, quantificados];
- –Que os objectivos são “contratualizados” entre avaliadores e avaliados no início do período de avaliação, devendo a respectiva definição ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelos avaliados.
Finalmente, dispõe o nº 2 do artigo 3º do DR nº 19-A/2004 que, de acordo com os indicadores de medida de concretização previamente estabelecidos, cada objectivo é aferido em três níveis: Nível 5 – superou claramente o objectivo; Nível 3 – cumpriu o objectivo; e Nível 1 – não cumpriu o objectivo.
Se atentarmos no ponto 2.1 da ficha de avaliação de desempenho da autora, relativa ao período de 1 de Julho de 2004 a 31 de Dezembro de 2004, foram os seguintes os objectivos acordados e que aquela se propôs atingir:
1 – Aumentar em 25% o número de empréstimos [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 5;
2 – Apresentar pelo menos uma proposta inovadora da promoção da DICT e aumento de utilizadores [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3;
3 – Realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3;
4 – Elaborar uma proposta de alteração da base de dados introduzindo novos indicadores [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3; e,
5 – Elaborar uma proposta de articulação com outros serviços similares do Ministério da Justiça [igualmente com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3 – cfr. ficha de avaliação do desempenho constante do processo administrativo, não paginado, apenso aos presentes autos.
Ora, se relativamente aos objectivos fixados nos pontos 1. e 2. [aumentar em 25% o número de empréstimos e apresentar pelo menos uma proposta inovadora da promoção da DICT e aumento de utilizadores] era possível medir até que ponto os mesmos foram atingidos e em que grau, já que a respectiva definição foi efectuada de forma precisa e quantificada, o mesmo não se poderá dizer dos três últimos objectivos fixados [realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica, elaborar uma proposta de alteração da base de dados introduzindo novos indicadores e elaborar uma proposta de articulação com outros serviços similares do Ministério da Justiça], pois a sua imprecisão ou carácter genérico não permitem quantificar ou aferir até que ponto os mesmos foram atingidos e em que grau ou medida.
Com efeito, esses objectivos foram fixados de modo a impossibilitar a sua mensurabilidade, especialmente no tocante à atribuição de avaliação de nível 5, ou seja, sem que fosse possível aferir se o avaliado superou claramente os objectivos traçados ou não: realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica, elaborar uma proposta de alteração da base de dados introduzindo novos indicadores e elaborar uma proposta de articulação com outros serviços similares do Ministério da Justiça são objectivos susceptíveis de serem cumpridos ou não, mas impossíveis de superar, na exacta medida em que foram definidos sem qualquer possibilidade de quantificar ou aferir até que ponto os mesmos foram atingidos e em que grau ou medida.
Por isso, sendo objectivamente impossível a respectiva superação, estava à partida viciada a avaliação desses objectivos, uma vez que a autora [nem nenhum avaliado] jamais poderia, relativamente a eles, obter uma avaliação de nível 5, ou seja, uma avaliação que demonstrasse ter superado claramente tais objectivos.
Deste modo, como concluiu o acórdão recorrido, o facto de não terem sido previamente definidos indicadores de medida relativamente aos objectivos traçados, acabou por viabilizar uma maior discricionariedade na avaliação do que a pretendida pela lei, com a consequente violação do disposto no artigo 3º do DR nº 19-A/2004, de 14/5, já que a necessidade de prévia definição de indicadores de medida constitui uma exigência legal, o que significa que é matéria respeitante aos aspectos vinculados da actuação administrativa, além do que essa ausência de definição de indicadores de medida consubstancia igualmente violação do princípio da transparência, consagrado no artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3.
Donde, e em conclusão, não sendo o acórdão recorrido merecedor das críticas que lhe aponta o recorrente jurisdicional, improcedem todas as conclusões da sua alegação.
