902/98 - Tribunal Central Administrativo Sul

Acordam em conferência os juízes do TCA: V.... , funcionário público, residente na ......., 3080 Figueira da Foz, interpôs recurso contencioso dos indeferimentos tácitos dos requerimentos de 24-10-96 e 6-10-97 que dirigiu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais , pedindo respectivamente a diferença de vencimentos e a contagem do tempo de serviço desde a data em que deveria ter produzido efeitos a sua transição para a categoria de verificador aduaneiro auxiliar de 2ª classe. Imputou àqueles indeferimentos a violação do artigo 145º /2 do CPA , por negar efeitos retroactivos ao despacho de 3-5-96 do SEAF que determinou a transição do Recorrente para a carreira especial aduaneira. Em resposta, a autoridade recorrida invocou a falta de objecto do recurso e sustentou a legalidade do indeferimento das pretensões formuladas. O Recorrente respondeu à questão prévia conforme fls. 28/29. O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls.32/33, no sentido da procedência da questão prévia e da rejeição do recurso. Em alegações, no essencial, as partes mantiveram as teses delineadas nos respectivos articulados. Transcrevem-se as conclusões da alegação do Recorrente: I - No n° 2 do artigo 145° do C.P.A., a palavra "invalidade" refere-se à invalidade do acto em si próprio e não à dos seus efeitos, tendo, por isso, sentido diverso do utilizado no n° 1 do artigo 141 ° do mesmo Código. II - A não se entender assim, o n° 2 do artigo 145° do C.P.A. seria inconstitucional, face aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, por proibir a Administração de revogar actos sabidamente ilegais em si mesmos pela simples razão de ter decorrido o prazo para a interposição do respectivo recurso (violação dos nºs 1 e 2 do artigo 266° da Constituição). III - De qualquer modo o despacho de 3.5.96 baseou-se, quanto a todos os nomeados, na ilegalidade do despacho de 16.9.93, como resulta do facto da informação n° 20/95- XIII ter sustentado que os efeitos da nomeação se referem a todos os interessados; do facto do dito despacho de 3.5.96 se basear quanto a todos os nomeados nas anulações efectuadas pelos acórdãos do STA proferidos nos processos nºs. 34.106 e 34.044; no facto de as nomeações terem sido efectuadas segundo as graduações feitas no concurso. IV - A própria entidade recorrida reconhece que a nomeação do ora recorrente e de todos os que não haviam recorrido do despacho de 16.9.93 se baseou em razões de justiça, sendo certo que a justiça integra o "bloco legalidade" do acto administrativo. V - Ainda que se entendesse que o despacho de 3.5.96 se não podia basear na ilegalidade do despacho de 16.9.93 quanto ao recorrente, o certo é que o fez, como resulta das conclusões supra. Isso seria uma ilegalidade do despacho de 3.5.96, ele próprio um acto administrativo recorrível; como dele ninguém recorreu, formou caso resolvido. VI - A aceitação da nomeação só é determinante dos efeitos desta e da antiguidade nos casos normais e não nos casos em que por lei o acto deva ter efeito retroactivo. VII - O n° 1 do artigo 7º do Dec.Lei n° 274/90, de 7 de Setembro obrigava (vinculadamente) a que a integração ocorresse dentro do prazo de um ano, a partir da entrada em vigor desse diploma, sendo inconcebível que os efeitos de integração não se contem a partir desta. VIII - Tendo o despacho de 3.5.96 revogado por invalidade, mesmo quanto ao recorrente, o despacho de 16.9.93, como resulta de todo o exposto, tem aquele despacho efeitos retroactivos, tal como impõe o n° 2 do artigo 145º do CPA ; decidindo em contrário o acto recorrido sofre de violação de lei, pelo que deve ser anulado. Cumpre decidir. Factos assentes: 1 - O recorrente era, à data da entrada em vigor do DL 274/90 , de 7/9, funcionário das carreiras comuns do quadro do pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas (DGA). 2 - Por despacho de 16.9.93, do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, foi entendido que caducara o prazo para que funcionários nas condições do recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira. 3 - Em virtude de recursos contenciosos interpostos por alguns interessados, colegas do recorrente, foi aquele despacho anulado, com fundamento em ilegalidade, pelos doutos Acórdãos do S.T.A., de 4/7/95 e 26/10/95, proferidos respectivamente, nos processos nos. 34.106 e 34.044. 4 - Em cumprimento desses acórdãos foram nomeados verificadores aduaneiros auxiliares de 2ª classe, não só os interessados que haviam interposto os recursos referidos no artigo precedente, como todos os funcionários que se encontravam na mesma situação, entre os quais o recorrente (despacho de 3-5-96, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicado na II Série do DR de 17.5.96). - Doc. 1. 5 – No entanto, o recorrente só recebeu remuneração correspondente à categoria para que foi nomeado pelo referido despacho de 3.5.96, a partir desse despacho. 6 - De igual forma, também a antiguidade na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe só tem sido considerada a partir desta mesma data. 7 - A 96.10.24, o ora recorrente requereu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que lhe fosse paga a diferença de vencimentos, entre a sua anterior categoria, e aquela que detém, desde a data em deveria ter transitado para esta última – cfr. doc. de fls. 9. 8 - Por requerimento de 97.10.06 dirigido à mesma entidade, o ora recorrente pediu que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, todo o tempo de serviço desde a data em que, segundo os acórdãos do STA referidos na Portaria n° 92/96 , de 26/3, deveria ter sido nomeado para a actual categoria - Doc. de fls. 10. 9 – Não foi proferida decisão sobre os requerimentos anteriormente referidos. 10 – Pelo despacho de 29-12-95, cujo teor de “concordo” foi exarado sobre a Informação nº 20/95-XIII que lhe serve de fundamentação, a autoridade recorrida decidiu, além do mais, que “o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo” – cfr. processo instrutor. O direito: Questão prévia Estatui o artigo 53º /4 do CPA que não podem reclamar nem recorrer aqueles que, sem reserva, tenham aceitado, expressa ou tacitamente, um acto administrativo depois de praticado. De acordo com esta norma, o Recorrente não poderia impugnar o despacho de 3-5-96 do SEAF. Mas esta inimpugnabilidade não se estende automaticamente a todos os demais actos administrativos, donde possa resultar indirectamente algum efeito modulatório relativamente ao acto aceite. Assim, o artigo 12º do DL 427/89 , de 7/12, contém a regra que marca o momento normal do início da eficácia do acto de nomeação, mas esta regra não é absolutamente inabalável, nem está imunizada contra a a aplicação de outros dispositivos legais. Designadamente, podem existir normas especiais que consagrem a relevância do tempo de serviço prestado antes da aceitação (cfr. Veiga e Moura, Função Pública, pág. 195), ou normas relevantes inspiradoras de decisões judiciais ou administrativas que imponham a mesma solução. Pense-se, por exemplo, numa reconstituição de carreira, originada em acção para reconhecimento de direito ou no recurso contencioso de outros actos que não os actos de nomeação em cada uma das categorias detidas. Em suma, o artigo 53º /4 do CPA preceitua estritamente a proibição de impugnação do acto aceite e não significa a intangibilidade absoluta dos respectivos efeitos, mediante a utilização de outras vias processuais. Deste modo, improcede a questão prévia. Questão de mérito Preceitua o artigo 141º nº 1 do CPA : “ Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida. O intuito legal é claramente explicado por aqueles que foram autores do respectivo projecto. Assim, no seu “CPA Anotado”, ed. Almedina, em anotação ao mencionado artigo, escreveram Freitas do Amaral, João Caupers, Vasco Pereira da Silva e outros: “ É que o decurso do prazo para interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento para a revogação”. Daí, concluem os mesmos autores: “ O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º.” Mesmo os que, no plano teórico, não aceitam que o acto inválido possa converter-se em acto válido pelo decurso do tempo, admitem que ele se torna “ inimpugnável” , o que, no plano dos efeitos, não subverte a solução legal. É isto que Vieira de Andrade reconhece quando, defendendo a persistência da possibilidade de “revogação anulatória”, em certas condições, para além do prazo de impugabilidade contenciosa, admite: “ De todo o modo, esta possibilidade de “revogação anulatória” constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido”. (cfr. Cadernos de Justiça Administrativa nº 11, página 14). Ora, no caso vertente, o Recorrente não interpôs recurso contencioso do despacho de 16-9-93, que inviabilizava, ao tempo, a sua transição, ao abrigo do artigo 7º do DL 274/90 , de 7 de Setembro, para a carreira de regime especial em que se pretendia inserir. Tal decisão, é certo, veio a ser inflectida oficiosamente pela Administração, mediante o despacho do SEAF de 29-12-95 que mandou prosseguir o processo de integração de todos os funcionários interessados que fossem portadores, como a Recorrente, dos necessários requisitos para o efeito, na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, indistintamente de terem ou não impugnado a decisão visada. Porém, nunca a Administração manifestou a intenção de imprimir eficácia retroactiva à revogação. Pelo contrário, ficou suficientemente explicitado que “tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devido ao atraso do processo”. É neste enquadramento e neste sentido que deve ser interpretado o despacho de 3-5-96, donde veio finalmente a resultar a nomeação dos funcionários indicados, entre os quais a Recorrente, para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro. De resto, se dúvidas houvesse quanto ao âmbito temporal da eficácia do acto de nomeação, designadamente se a Administração tivesse permanecido absolutamente taciturna a tal respeito, sempre prevaleceriam as normas dos artigos 145º nº 1 do CPA ( A revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro) e 12º do DL 427/89 , de 7-12 ( A aceitação determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente abono de remunerações e contagem de tempo de serviço ). Relativamente àqueles que interpuseram tempestivamente e com êxito recurso contencioso, essa eficácia foi ou será naturalmente determinada em sede própria – a execução do julgado – se a Administração não executar espontaneamente as decisões judiciais anulatórias, ou se não as executar de forma a suscitar a adesão da contraparte. Deste modo, embora a nomeação dos funcionários que não interpuseram recurso do despacho de 16-9-93 haja sido realizada no contexto, ou a pretexto, da respectiva anulação judicial com fundamento em ilegalidade em determinados processos, é manifesto que não houve da parte da Administração o intuito de igualar a situação de todos os interessados, independentemente de terem ou não interposto com êxito tais recursos. Diga-se, aliás, que a “sanação” dos actos inválidos não se se verifica pelo mero decurso do tempo, mas antes pela aceitação pacífica que o decurso do tempo sem oposição faz presumir, e esta perspectiva explica que não sejam, nem devam ser tratados por igual, os casos daqueles que suportaram os riscos, incómodos e despesas da impugnação do acto e dos que se abstiveram de tal, certamente movidos por uma avaliação, certa ou errada, do seu interesse particular. Nesta interpretação da lei não há violação dos princípios constitucionais da legalidade, da justiça ou da proporcionalidade, antes uma necessária adequação à exigência de estabilidade da ordem jurídica, em prol da certeza do direito e da segurança do tráfico jurídico. Exigência que os tribunais não podem obliterar pela via da liberdade interpretativa das normas legais, a pretexto da aplicação pura dos referidos princípios, cientes por um lado que essa aplicação sempre seria relativa e variável de acordo com os padrões culturais e éticos de cada juiz e, por outro, que as situações verdadeiramente intoleráveis de antijuridicidade são remetidas para o campo das “nulidades”, onde não actuam os mecanismos da “sanabilidade” e “inimpugnabilidade”. Parafreseando Karl Larenz, “ A justiça do caso é portanto, certamente, uma meta desejável da actividade judicial, mas não um critério de interpretação...” (in Metodologia da Ciência do Direito, 2ª edição Gulbenkian, pág. 420). Em abono da tese perfilhada, leiam-se entre outros, os acórdãos do 46326, 8/3/2001, 1ª Subsecção e 47681, 6-3-2002, 3ª Subsecção, ambos do Contencioso Administrativo (1ª Secção) do STA. Pelo exposto, considerando improcedentes as conclusões da alegação do Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo Recorrente, com € 100 de taxa de justiça e 50% de procuradoria. 21 de Novembro de 2002