059/19.7BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência no domínio da apreciação do mérito profissional e de gestão dos quadros do MP, na letra da lei “nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a acção disciplinar …”, é legalmente cometida à Procuradoria Geral da República (artº 10º b) EMP, Lei 60/98, 27.08, actual 16º/b) EMP, Lei 68/2019, 27.08), sendo que, tanto no plano interno interorgânico como no plano de efeitos jurídicos sobre os magistrados do MP, ocorre um fenómeno de transferência por via legislativa em favor do Conselho Superior do Ministério Público na medida em que “A Procuradoria Geral da República exerce a sua competência disciplinar e de gestão dos quadros do Ministério Público através do CSMP” (artºs 15º nº 1 e 27º a) EMP/98, actual 21º/1/2 a) EMP/2019).

II- A margem de livre decisão conferida por lei ao CSMP configura, nos termos gerais de direito, um espaço de liberdade balizado pelos limites imanentes impostos pelos princípios gerais respeitantes à actividade administrativa plasmados no artº 266º nºs. 1 e 2 CRP e pelas vinculações próprias do bloco de legalidade conforme artº 2º nº 1 CPA/2015, expressamente previstas no domínio da apreciação do mérito profissional nos artº 110º nº 1 e 113º nºs. 1 e 2 EMP/98, actual 140º EMP/2019.

III- A actividade administrativa de gestão dos recursos humanos na vertente da apreciação do mérito profissional participa dos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, sem prejuízo das vinculações legais e limites imanentes da margem de livre decisão administrativa.

IV- O exercício do poder de gestão na vertente da qualificação do mérito profissional por parte do CSMP, tal como do poder disciplinar, cabe no âmbito da margem de livre decisão administrativa, cujo exercício os tribunais podem controlar precisamente apenas na medida em que tenha envolvido a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica.

V- Significa isto que a margem de livre decisão é sindicável nos tribunais perante situações de erro manifesto, em que os critérios adoptados pela Administração se demonstram manifestamente desacertados, inaceitáveis ou grosseiros, bem como nas de erro de facto, isto é, de inexistência material de pressupostos de facto, que remetem já para uma questão de validade do acto e não de mérito, logo, sindicáveis pelos tribunais.

A…………, Procurador-Adjunto da República com os sinais nos autos, vem interpor acção administrativa de impugnação do acórdão da Secção para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público de 05.02.2019 e do acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 28.05.2019, proferido no procº de inspecção ordinária nº ......... ao período compreendido entre 01.01.2014 e 31.12.2017, que negou provimento à reclamação deduzida pelo Autor em que peticionou a classificação de Muito Bom e manteve o grau de Bom com Distinção atribuído pelo acórdão de 05.02.2019 da Secção para Apreciação do Mérito Profissional.

Para tanto e em síntese, alega:

a. violação dos princípios da imparcialidade, isenção e transparência, por reporte ao artº 13º do Regulamento de Inspecções do Ministério Público nº 17/2002 de 27.02 – artigos 10º a 25º p.i.,

b. falta de fundamentação de facto e de direito relativamente “ao peso ponderativo de cada um dos factores a avaliar”– artigos 26º a 37º p.i.,

c. erro nos pressupostos de facto – artigos 37º-A (por lapso numerou-se em duplicado o artigo 37) a 63º da p.i.,

deduzindo pedido múltiplo de declaração de nulidade ou a anulação dos acórdãos impugnados e, cumulativamente, a condenação da Entidade Demandada a atribuir ao A. a classificação de Muito Bom.

Devidamente citado, o Conselho Superior do Ministério Público, doravante CSMP, contestou, deduzindo defesa por excepção relativamente à inimpugnabilidade da deliberação da Secção para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de 05.02.2019 com fundamento em que tendo a natureza de reclamação necessária com efeito suspensivo, não configura um acto imediatamente lesivo, cfr. artºs. 11º nº 1 EMP (Lei 60/98 de 27.08), 13º nº 5 do Regulamento Interno da Procuradoria Geral da República e 189º nº 1 CPA; em via subsidiária, a caducidade do direito de acção quanto a este mesmo acórdão de 05.02.2019.

Em via de defesa por impugnação concluiu pela improcedência da causa.

Por despacho saneador de 18.02.2022 devidamente notificado, foi julgada procedente a excepção dilatória deduzida pelo CSMP de inimpugnabilidade do acórdão da Secção para Apreciação do Mérito Profissional de 05.02.2019 e prejudicado o conhecimento da alegação subsidiária da caducidade do direito de acção sobre o citado acórdão.

As questões que cumpre ao Tribunal conhecer envolvem as seguintes temáticas: (i) violação dos princípios da imparcialidade, isenção e transparência, (ii) falta de fundamentação de facto e de direito e (iii) erro nos pressupostos de facto.

Com fundamento na admissão por acordo das Partes no domínio dos respectivos articulados, bem como nos documentos juntos aos autos e ao procedimento administrativo, cujo teor não foi impugnado pela parte contrária ao apresentante, julgam-se provados os seguintes factos:

A. O Autor é magistrado do Ministério Público com a categoria de Procurador-Adjunto.

B. O serviço e o mérito do A no período de 1 de Janeiro de 2014 a 31 de Dezembro de 2017 foram alvo de inspecção ordinária. (Inspecção .........).

C. Em 19 de Março de 2018 o Instrutor propôs a atribuição da classificação de Muito Bom.

D. Em 14 de Setembro de 2018 a Secção para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público não acolheu a proposta do Instrutor e atribuiu ao A a classificação de Bom com Distinção – doc. fls. 51 e ss./Sitaf.

E. O A pronunciou-se em sede de audiência de interessados, apontando ao acórdão da Secção os seguintes vícios: falta de fundamentação, erro grosseiro nos pressupostos de facto e de direito e violação do princípio da igualdade – doc.fls.66 e ss./Sitaf.

F. Por acórdão de 5 de Fevereiro de 2019 a Secção para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público manteve a decisão expressa no acórdão de 14 de Setembro de 2018 e atribuiu ao A a classificação de Bom com Distinção – doc. fls. 25 e ss./Sitaf.

G. O A apresentou reclamação para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público – doc. fls. 98 e ss./Sitaf.

H. Por acórdão de 28 de Maio de 2019 o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público indeferiu a reclamação apresentada pelo A e manteve a classificação de Bom com Distinção – doc. fls. 39 e ss./Sitaf.

I. No Relatório do processo de inspecção ordinária nº ........., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, a Proposta de classificação é do teor que se transcreve:

“(..) .D. Proposta

Os Procuradores da República e os Procuradores-adjuntos são classificados pelo Conselho Superior do Ministério Público, de acordo com o seu mérito, de Muito Bom, Bom com Distinção, Bom, Suficiente e Medíocre, devendo ser considerados na classificação o modo como os magistrados desempenham a função, o volume e dificuldades do serviço a seu cargo, as condições do trabalho prestado, a sua preparação técnica, a categoria intelectual, eventuais trabalhos jurídicos publicados, a sua idoneidade cívica, os resultados de inspeções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, tempo de serviço, relatórios anuais e quaisquer outros elementos complementares que estejam na posse do Conselho Superior do Ministério Público (arts. 109.°, 110.° e 113.°, todos do E.M.P.).

A concretização destes critérios mostra-se efetuada no art. 20º, do RIMP, nos seguintes termos:

- A classificação de Muito Bom será atribuída "a quem revele elevado mérito no exercício do cargo";

- A classificação de Bom com distinção será atribuída “a quem demonstre qualidades que transcendam o normal exercício de funções";

- A classificação de Bom será atribuída "a quem cumpra de modo cabal e efetivo as obrigações do cargo";

- A classificação de Suficiente será atribuída "a quem tenha um desempenho funcional apenas satisfatório";

- A classificação de Medíocre será atribuída "a quem tenha um desempenho aquém do satisfatório".

Finalmente, conforme dispõe o art. 21.º do RIMP, consideram-se classificações de mérito as de Bom com Distinção e de Muito Bom, aí vindo elencados os fatores que, entre outros, podem justificar uma classificação de mérito em maior ou menor grau:

- Uma prestação funcional qualitativa ou quantitativamente de nível excecional ou claramente acima da média;

- Especiais qualidades de investigação, de iniciativa, de inovação ou de criatividade; Especiais qualidades de gestão, organização e método;

- Celeridade, produtividade e eficiência invulgares na execução do serviço, sem prejuízo da necessária qualidade;

- Serviço em ordem e em dia, ou com atrasos justificados, quando especialmente volumoso ou complexo.

Este normativo, porque necessitando de concretização pelo seu aplicador, tem vindo a ser alvo de especial atenção por parte do Conselho Superior do Ministério Público, num afinamento de critérios de destrinça entre as classificações de “Bom com Distinção" e de “Muito Bom", à luz de intenções de maior exigência em homenagem a intuitos de credibilização do sistema de avaliação da magistratura do Ministério Público.

Tal esforço de afinamento pode traduzir-se em que só são merecedores da classificação máxima:

(1) desempenhos sustentados (i. é„ prolongados por significativo lapso de tempo, sendo aqui relevante o tempo de serviço do Magistrado),

(2) de excepcional brilhantismo, nomeadamente ao nível da produtividade, da qualidade jurídica e da capacidade e fluência decisória;

(3) e atinentes a temas ou tarefas de elevada complexidade ou em circunstâncias de grande adversidade;

(4) com uso expressivo das formas simplificadas e de consenso no processo penal (levando em consideração, naturalmente, o tipo de serviço distribuído ao Magistrado).

No caso concreto, da análise à sua prestação global, resulta claro que a quantidade e a qualidade do serviço desenvolvido pelo senhor Dr. A............ nas diversas vertentes da sua atuação funcional aqui apreciada, o enorme empenho que colocou no seu exercício (espelhado na sua cuidadosa metodologia e forma de gestão do serviço que lhe permitiu atingir excelentes níveis de produtividade, combinados com qualidade de irrecusável valia fruto de uma perceção correta da direção e gestão do inquérito), a grande eficácia demonstrada em sede de taxa de condenações decorrentes de despachos de acusação por si proferidos e os demais atributos profissionais que patenteou, denotam, sem margem para dúvidas, ter atingido o «elevado mérito no exercício do cargo» de Procurador-adjunto da República suposto pelo art. 20º, al. a) do Regulamento de Inspeções do Ministério Público.

Razões por que, concluindo, e com atenção ao que dispõem as normas conjugadas dos arts. 12.º a 14.º e 20.º al. a) do citado Regulamento de Inspeções do Ministério Público, se propõe que pelo serviço prestado como Procurador(a)-adjunto(a) - de 01.01.2014 a 31.08.2014 - Procuradoria da República da extinta comarca da .........; de 01.09.2014 a 07.06.2015 - Representação do Ministério Público junto da 2ª Secção da instância Central de Execução, Juiz 2 e junto da Secção de Instância Local Cível, Juiz 4, Juiz 5 e Juiz 6 (.........); de 08.06.2015 a 31.08.2015 - Secção da ......... do Departamento de Investigação e Ação Penal do ......... (comarca do .........); de 01.09.2015 a 31.12.2017 - Secção de ......... do Departamento de Investigação e Ação Penal do ......... (comarca do .........) no período compreendido entre 01.01.2014 e 31.12.2017 seja atribuída ao Licenciado A............ a classificação de "MUITO BOM". (..)” – fls. 143 a 182/183 e demais n/numeradas, do I Vol. do PA apenso aos autos.

J. O acórdão de 5 de Fevereiro de 2019 da Secção do CSMP, citado em F, considerou a pronúncia do A. em sede de audiência de interessados, citada em E, relativa ao acórdão da Secção do CSMP de 14.09.2018 citado em D, como se transcreve:

“(..) 3. Notificado para, querendo, no prazo de 10 dias, se pronunciar nos termos do disposto no artigo 121º Código do Procedimento Administrativo, veio o magistrado inspecionado fazê-lo, em síntese, nos termos e com os seguintes fundamentos:

«1- Da falta de fundamentação do acto administrativo:

A decisão que determinou atribuir a classificação de "Bom distinção" não se encontra devidamente fundamentada. Efectivamente, o juízo levado a cabo pela Secção de Mérito para concluir pela atribuição daquela classificação não encontra a mínima correspondência naquilo que foi mencionado no relatório de inspecção e nas suas conclusões e proposta (...)».

- Do erro grosseiro nos pressupostos de facto:

A decisão incorreu em erro grosseiro nos pressupostos de facto, pela desconformidade entre aquilo que consta no Acórdão e aquilo que o Sr. Inspetor apurou e exarou no relatório, para o qual a decisão da Secção de Mérito remete; em momento algum o Sr. Inspetor concluiu que o magistrado não aplicou devidamente a suspensão provisória e não aprofundou suficientemente a investigação de crimes de violência doméstica; não é exata a afirmação de que tenham sido deferidas 11 reclamações hierárquicas.

- Do erro notório nos pressupostos de direito:

A deliberação da Secção para Apreciação do Mérito Profissional incorreu em notório erro nos pressupostos de direito na medida em que, por via da mesma, não efetuou a ponderação dos vários fatores inerentes a cada um dos parâmetros avaliativos, tal como lhe é imposto pelo artigo 110.º, n.º 1, do Estatuto do Ministério Público e pelo artigo 13º do Regulamento de Inspeções, tendo, assim, violado estes mesmos normativos. (...)

- Da violação do princípio da igualdade:

A deliberação da Secção para Apreciação do Mérito Profissional violou, ainda, o princípio da igualdade previsto nos artigos 13º e 266º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 6º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

O Magistrado Inspecionado veio juntar 17 documentos de suporte ao alegado na sua exposição, bem como requereu a junção de processos de inspeção de 5 magistrados para apreciação e valoração da violação do princípio da igualdade invocado.

II- FUNDAMENTAÇÃO

4. Da falta de fundamentação do ato administrativo

A falta de fundamentação, invocada pelo Magistrado exponente, reside, segundo as suas palavras, no seguinte: «o juízo levado a cabo pela Secção de Mérito de não concluir pela atribuição da classificação de "Bom com Distinção" não encontra a mínima correspondência naquilo que foi mencionado no relatório de inspeção e nas suas conclusões e proposta».

Ora, diferentemente do sustentado pelo Senhor Magistrado, resulta do acórdão de 14 de setembro de 2018, as razões por que se optou pela atribuição da classificação de "Bom com Distinção" e discordou da notação proposta pelo Senhor Inspetor, considerando o relatório de inspeção e as suas conclusões.

Entendeu-se, concretamente, a título principal, que os fundamentos do relatório “não sustentam, do ponto da prestação funcional, da investigação, iniciativa, inovação ou criatividade e da celeridade, produtividade e eficiência na execução do serviço, um nível excecional, especiais qualidades e invulgaridade".

E ainda que é "relevante para uma classificação de mérito em menor grau que o Senhor Magistrado não tenha feito a aplicação devida da suspensão provisória do processo (cf B.3.1. do Relatório da Inspeção) que não pode considerar-se mitigada com a utilização do processo sumaríssimo; que tenham sido deferidas 11 reclamações das 13 intervenções hierárquicas ao abrigo do artigo 278° do Código de Processo Penal, relativamente a despachos de arquivamento fundados em insuficiência indiciária (cf. B.8.1 do Relatório da inspeção); e que seja de concluir que nem sempre aprofundou suficientemente a investigação de crimes de violência doméstica e de maus tratos, designadamente através de diligências de prova complementares (cf. p. 38 e s. do Relatório da Inspeção)".

É de concluir, pois, que não se verifica vício de falta de fundamentação.

5. Do erro grosseiro nos pressupostos de facto:

O Senhor Magistrado invoca que, em momento algum, o Sr. Inspetor concluiu que o magistrado não aplicou devidamente a suspensão provisória e não aprofundou suficientemente a investigação de crimes de violência doméstica e que não é exata a afirmação de que tenham sido deferidas 17 reclamações hierárquicas. Sem razão.

Quanto à suspensão provisória do processo, lê-se no ponto B.3.1. do Relatório, para onde se remeteu expressamente, que "salvo melhor opinião e apesar de tudo, trata-se de quantitativos que não traduzem um fiel equacionar de tais soluções em razão da lei de política criminal e dos diversos instrumentos hierárquicos existentes em sede de objetivos a atingir - ficando aquém dos objetivos pretendidos e tendo presente o tipo de criminalidade que investigou e tratou".

Relativamente à investigação de crimes de violência doméstica, afirma-se no Relatório de inspeção o seguinte: "entendemos também que as observações manifestadas pela senhora Procuradora República, neste particular, merecem alguma reflexão já que, em determinados casos, não obstante a prova existente no processo se consubstanciasse na participação inicial do órgão de polícia criminal decorrente da comunicação da ofendida e esta, em sede de inquirição e não obstante elucidada dos diversos procedimentos, não desejasse prestar declarações, aconselhava-se a realização de diligências de prova complementares (designadamente, um pedido ao órgão de polícia criminal que averiguasse junto dos vizinhos ou de pessoas próximas das pessoas envolvidas ou solicitar a intervenção da DGRSP)".

No que se refere ao número de reclamações hierárquicas deferidas, poderá não ter sido usada a expressão mais correta, mas o que é facto é que do quadro constante do ponto B.8.1. resulta que das 13 intervenções hierárquicas, apenas duas delas foram indeferidas, tendo as restantes, 11, prosseguido.

Em suma, é de concluir que não há erro grosseiro nos pressupostos de facto.

6. Do alegado erro nos pressupostos de direito

Entende o Magistrado exponente que esta secção incorreu em erro nos pressupostos de direito por não ter efetuado a ponderação dos vários fatores inerentes a cada um dos parâmetros avaliativos, tal como lhe é imposto pelo artigo 110º, nº 1, do Estatuto do Ministério Público e pelo artigo 13° do Regulamento de Inspeções, tendo, assim, violado estes mesmos normativos.

Importa começar por referir que a secção se louvou nos fundamentos do Relatório de Inspeção, nos termos do disposto no artigo 30º, nº 7, do Estatuto do Ministério Público e em relação a este o Senhor Magistrado não aponta qualquer erro nos pressupostos de direito.

Por outro lado, não resulta do artigo 13° do Regulamento de Inspeções do Ministério Público que seja obrigatório de considerar todos os fatores explicitados no nº 2, quando se procede nos termos do nº 1 do artigo 110º do Estatuto e do nº 1 do artigo 13º do Regulamento.

De resto, os fatores constantes do nº 2 do artigo 13º do Regulamento são meramente exemplificativos. São os aqui explicitados, entre outros.

Por conseguinte, também não se verifica qualquer erro sobre os pressupostos de direito, não tendo havido violação quer do artigo 110º, nº 1, do Estatuto do Ministério Público quer do artigo 13º do Regulamento de Inspeções.

6. Da alegada violação do princípio da igualdade

Na comparação com as notações atribuídas a magistrados do Ministério Público que exerceram funções durante o mesmo período inspetivo, com os mesmos anos de serviço, com o mesmo tipo de funções atribuídas, entende o Magistrado exponente que a atribuição da notação de "Bom com Distinção" ao seu serviço viola o princípio da igualdade.

É manifesto que esta alegação do Senhor Magistrado não pode ser conhecida nos termos em que a coloca. No âmbito da classificação dos magistrados, o que garante a não violação da proibição constitucional do arbítrio é a avaliação segundo os parâmetros estabelecidos no Estatuto do Ministério Público e no Regulamento de Inspeções. O que sucedeu no caso.

7. Não obstante os aspetos positivos do seu desempenho, demonstrando qualidades que transcendam o normal exercício de funções, entende-se que é de manter a fundamentação do acórdão de 14 de setembro de 2018, que aqui se reitera e que obsta a que se possa atribuir ao Senhor Magistrado a classificação mais elevada. De resto, o Senhor Magistrado não logrou demonstrar, a partir dos fundamentos do relatório de inspeção, que exerce o cargo com elevado mérito.

Em suma, estamos perante um magistrado relativamente ao qual é percetível uma prestação funcional reconhecidamente de bom nível, não significando, em todo o caso, que essa prestação funcional se possa situar no patamar superior da escala de classificações prevista para a avaliação do Ministério Público.

III- DECISÃO

Nestes termos, a Secção de Avaliação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público acorda em manter a fundamentação do acórdão de 14 de setembro de 2018 e, consequentemente, atribuir ao Senhor Procurador-Adjunto, Lic. A............, a classificação de "Bom com Distinção", pelo exercício de funções no período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2017 (de 01.01.2014 a 31.08.2014 - Procuradoria da República da extinta comarca da .........; de 01.09.2014 a 07.06.2015 - Representação do Ministério Público junto da 2ª Secção da Instância Central de Execução, Juiz 2 e junto da Secção de Instância Local Cível, Juiz 4, Juiz 5 e Juiz 6 (.........); de 08.06.2015 a 31.08.2015 - Secção da ......... do Departamento de Investigação e Ação Penal do ......... - comarca do .........; de 01.09.2015 a 31.12.2017 - Secção de ......... do Departamento de Investigação e Ação Penal do ......... - comarca do .........). Lisboa, 5 de Fevereiro de 2019. (..)” - fls. n/numeradas do I Vol. do PA apenso aos autos.

K. O acórdão de 28 de Maio de 2019 do Plenário do CSMP, citado em H, considerou a reclamação deduzida pelo ora A. do acórdão da Secção de 05.02.2019 citado em F, como se transcreve:

“(..) I Introdução

1 A Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público deliberou por acórdão de 5 de fevereiro de 2019, atribuir ao senhor Procurador-adjunto, Lic. A............, no âmbito de inspeção ordinária, a notação de "BOM COM DISTINÇÃO", pelo serviço prestado na extinta comarca da ......... e na comarca do ......... - Procuradorias dos juízos de execução e locais cíveis da ......... e secções do DIAP da ......... e de ........., no período entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2017.

2. Inconformado, ao abrigo do disposto no nº 5 do artigo 29° do EMP, o senhor Lic. A............, apresentou reclamação do referido acórdão para o Plenário deste Conselho, que aqui se dá por reproduzida, pretendendo a atribuição da classificação de Muito Bom.

3. Na reclamação apresentada, o senhor Procurador-adjunto, Lic. A............ veio invocar, em face do acolhimento do relatório de inspeção por parte do acórdão recorrido, vícios que incidem sobre o acórdão recorrido, que são em síntese:

a) . Vício de contradição entre a fundamentação e a decisão: o senhor inspetor na conclusão do seu relatório veio a entender adequada à prestação do magistrado inspecionado, a notação de MUITO BOM; relembra o conteúdo do relatório que aponta o seu elevado mérito, sem registar atrasos superiores a 30 dias, a mais baixa pendência do DIAP da ......... era a sua, o volume de trabalho por si realizado era muito elevado, o que denota contradição com a notação atribuída nos acórdãos de 14 de setembro de 2018 e de 5 de fevereiro de 2019, de BOM COM DISTINÇÃO.

b) . Nulidade por falta de fundamentação: entende que o senhor inspetor detinha melhor posição de conhecimento factual para apreciar a sua prestação de serviço e que, sem novos factos ou erros no relatório, não existe fundamento para que a classificação proposta pudesse ser alterada pelo CSMP no acórdão recorrido, para "Bom Com Distinção". Impunha-se dever de fundamentação acrescido (artº 152 al a) e c) e artº 153 n.º 2 do CPA), o que não foi cumprido. A alteração resulta, segundo o acórdão de 5 de fevereiro de 2018, da aplicação indevida do instituto da suspensão provisória do processo e do número de intervenções hierárquicas deferidas. Não existe um percurso argumentativo que permita perceber a razão de tal conclusão.

c) . Erro grosseiro nos pressupostos de facto: o senhor inspetor concluiu que a utilização do instituto da suspensão provisória do processo não atingiu os objetivos fixados pelas hierarquias. O acórdão menciona que não foi feita a aplicação devida. Por outro lado o senhor inspetor entendeu que nos processos de violência doméstica objeto de arquivamento não havia elementos objetivos que permitissem estabelecer outra decisão. Mas o acórdão recorrido considerou que o magistrado não aprofundou a investigação deste tipo de crimes, seguindo a opinião da senhora Procuradora Coordenadora na Informação que prestou no âmbito da inspeção. Segundo o reclamante esta conclusão não tem correspondência com a realidade em face do apurado pelo senhor inspetor. Existiu, por isso, erro grosseiro que determina nulidade.

d) . Erro notório nos pressupostos de direito: a decisão do acórdão recorrido de 5 de fevereiro de 2019 assim como a de 14 de setembro de 2018, não efetuaram a ponderação de vários fatores inerentes a cada um dos parâmetros avaliativos e que constam do artº 110º nº 1 do EMP e artº 13°, 20° e 21º do Regulamento de Inspeções (RIMP), como seja a prestação quantitativa de elevado mérito, prestação qualitativa e especiais qualidades de investigação, gestão, organização e elevado mérito, celeridade, inexistência de atrasos, pelo que as deliberações do CSMP são inválidas.

Quanto à aplicação dos institutos de simplificação, diversão e consenso, o magistrado inspecionado entende que não foram indicados os aspetos menos positivos, os inquéritos em que deveria ter sido aplicado o instituto da suspensão provisória. Entendeu também não estarem reunidos os pressupostos legais que permitiriam a sua aplicação em 486 despachos que proferiu. Aplicou-o, ainda assim, em 12% nos despachos em que foram proferidas acusações. A tipologia de crime a que o magistrado esteve afeto (inquéritos de violência doméstica, ou crimes mais graves quando esteve na ......... e .........), não é suscetível de aplicação da suspensão provisória do processo. Entende ainda que a par da suspensão provisória do processo, o uso da forma sumaríssima é também um instituto de simplificação, diversão e consenso, tendo relativamente a este feito um uso muito acima da média. Assim, as deliberações do CSMP são nulas por erro nos pressupostos do direito.

O deferimento de 11 intervenções hierárquicas não deve, por si só, ser critério para avaliar menos positivamente ou negativamente o avaliado. Destas, a quase totalidade (8) foi objeto de novo arquivamento. A intervenção hierárquica resultou em parte, de divergência de entendimento sobre a qualificação jurídica dos factos em investigação e em parte por existir diferente aceção sobre a utilidade e relevância de determinados meios de prova (depoimentos de agentes da PSP e origem de lesões apresentadas). Não parece legitimo que 11 processos possam manchar o trabalho de 2912 despachos de arquivamento proferidos (0,38% do total).

A utilização destes argumentos nas intervenções hierárquicas e investigação de crime de violência doméstica, como critério valorativo para afastar a notação máxima, não é legal por violar o art.° 110º nº 1 do EMP e o artº 20º e 21º do RIMP e existe, por isso, nulidade por erro nos pressupostos de direito.

e) . Da violação do princípio da igualdade: o magistrado reclamante entende que é necessário dar-se tratamento igual a situações iguais, como determina a Constituição, e a administração deve tratar os particulares de forma igual, com os mesmos critérios, em situações semelhantes. Neste plano, o magistrado entende que apresentou nas secções dos DIAP's de ......... e ........., índices superiores de produtividade em relação aos outros magistrados, tendo sido atribuída a alguns desses magistrados a classificação de MUITO BOM. A valoração do mérito dos magistrados insere-se na margem de discricionariedade da Administração mas tem como fundamento e limite o princípio da igualdade.

f) . Violação do princípio da justiça e da razoabilidade (artº 266 nº 2 da C.R.P. e artº 8º do CPA): o magistrado considera que o excelente trabalho desempenhado por si não é adequado nem razoável a uma classificação de Bom com Distinção, nem é uma classificação justa, dado outros magistrados na mesma comarca terem tido classificação máxima. Considera assim que os acórdãos anteriores são inválidos por violarem tais princípios.

Conclui pugnando pela atribuição da notação de MUITO BOM.

II Fundamentação

Importa, pois, apreciar e decidir a reclamação apresentada

a) . e b). Sobre as alegações referenciadas em a) e b) importa referir o seguinte:

A invocada nulidade de decisão administrativa por «contradição entre os fundamentos e a decisão», verifica-se quando há um vício real na lógica-jurídica que presidiu à sua construção, de tal modo que os fundamentos invocados apontam logicamente, num determinado sentido e a decisão tomada ser noutro sentido, oposto, ou pelo menos diverso. É «obscuro» o que não é claro, aquilo que não se entende; e é «ambíguo» o que se preste a interpretações diferentes. Em qualquer caso, fica o destinatário da decisão sem saber ao certo o que efetivamente se decidiu, ou quis decidir.

Mas não é qualquer «obscuridade» ou «ambiguidade» que é sancionada com a nulidade de uma decisão administrativa, mas apenas a que «torne a decisão ininteligível».

É doutrina do Supremo Tribunal Administrativo «entender que a fundamentação de um ato é um conceito relativo que varia conforme o tipo de ato e circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognitivo e valorativo seguida pelo autor do ato para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do ato decidiu como decidiu e não de forma diferente, de maneira a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação».

Assim sendo, uma decisão só é nula por falta de fundamentação quando seja de todo omissa relativamente à fundamentação de facto ou de direito e ainda quando a fundamentação de facto ou de direito seja insuficiente e em termos tais que não permitam ao destinatário da decisão a perceção das razões de facto e de direito dessa decisão.

Tal não se verifica relativamente ao Acórdão, de 5 de fevereiro de 2019, da secção classificativa. Este, ainda que remetendo para o relatório de inspeção, conheceu de todos os elementos constantes nos autos de inspeção e contém suficiente fundamentação da notação atribuída, conseguindo apreender-se os fundamentos e razões pelos quais se optou pela atribuição da notação de "Bom com Distinção".

Entendeu-se, concretamente, a título principal, que os fundamentos do relatório "não sustentam, do ponto da prestação funcional da investigação, iniciativa, inovação ou criatividade e da celeridade, produtividade e eficiência na execução do serviço, um nível excecional, especiais qualidades e invulgaridade". E ainda que é "relevante para uma classificação de mérito em menor grau que o Senhor Magistrado não tenha feito a aplicação devida da suspensão provisória do processo (cf 8.3.1. do Relatório da Inspeção) que não pode considerar-se mitigada com a utilização do processo sumaríssimo; que tenham sido deferidas 11 reclamações das 13 intervenções hierárquicas ao abrigo do artigo 278.º do Código de Processo Penal, relativamente a despachos de arquivamento fundados em insuficiência indiciária (cf 8.8.1 do Relatório da Inspeção» e que seja de concluir que nem sempre aprofundou suficientemente a investigação de crimes de violência doméstica e de maus tratos, designadamente através de diligências de prova complementares (cfp. 38 e s. do Relatório da Inspeção)".

É de concluir, pois, que não se verifica vício de falta de fundamentação.

Não sofre, por isso, o acórdão recorrido de contradição entre os factos constantes do relatório e a classificação atribuída, nem de falta de fundamentação, não assistindo, assim, razão ao magistrado reclamante.

c) . Sobre o alegado em c) sempre se dirá:

Como foi referido no acórdão recorrido, quanto à suspensão provisória do processo, lê-se no ponto B.3.1. do Relatório, para onde se remeteu expressamente, que "salvo melhor opinião e apesar de tudo, trata-se de quantitativos que não traduzem um fiel equacionar de tais soluções em razão da lei de política criminal e dos diversos instrumentos hierárquicos existentes em sede de objetivos a atingir - ficando aquém dos objetivos pretendidos e tendo presente o tipo de criminalidade que investigou e tratou".

O magistrado inspecionado recorda a tipologia de crime com a qual lidou, alegando que não seria a que mais se ajustaria ao instituto da suspensão provisória do processo. No entanto, em face dos factos apurados, o número de inquéritos em que este instituto foi aplicado, não poderá ser diferente.

Ainda assim, assinala-se que no tocante à investigação de crimes de violência doméstica, afirma-se no relatório de inspeção o seguinte: "entendemos também que as observações manifestadas pela senhora Procuradora República, neste particular, merecem alguma reflexão já que, em determinados casos, não obstante a prova existente no processo se consubstanciasse na participação inicial do órgão de polícia criminal decorrente da comunicação da ofendida e esta, em sede de inquirição e não obstante elucidada dos diversos procedimentos, não desejasse prestar declarações, aconselhava-se a realização de diligências de prova complementares (designadamente, um pedido ao órgão de polícia criminal que averiguasse junto dos vizinhos ou de pessoas próximas das pessoas envolvidas ou solicitar a intervenção da DGRSP".

No que se refere às reclamações hierárquicas, resulta do quadro constante do ponto B.8.1., que das 13 intervenções hierárquicas, apenas duas delas foram indeferidas, tendo as restantes 11 sido acolhidas, circunstância que não deixa de ter significado.

De resto, a ponderação do deferimento de intervenções hierárquicas é feita num quadro global, não pesando por si, unicamente, antes foi feita uma apreciação global que reconhece mérito ao senhor magistrado, embora lhe não atribua a notação de excelência que gostaria de ver reconhecida.

Em suma, é de concluir que não há erro grosseiro nos pressupostos de facto.

d) . Quanto à matéria alegada em d) é de considerar:

Não resulta do artigo 13° do Regulamento de Inspeções do Ministério Público que seja obrigatório considerar todos os fatores explicitados no n.º 2, quando se procede nos termos do n.º 1 do artigo 110.º do Estatuto e do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento. De resto, os fatores constantes do n.º 2 do artigo 13.º do Regulamento são exemplificativos, ali explicitados, entre outros.

Por conseguinte, também não se verifica qualquer vício sobre os pressupostos de direito, não tendo havido violação quer do artigo 110.º, n.º 1, do Estatuto do Ministério Público quer do artigo 13.º do Regulamento de Inspeções.

Acresce que também não colhe a invocação de que o instituto da suspensão provisória do processo não deve ser "contabilizado" em adição pura e simples a outra forma processual, o da forma de processo sumaríssimo. Com efeito do ponto de vista analítico não se podem confundir nem assimilar.

De resto, a ponderação do deferimento de intervenções hierárquicas é feita num quadro global, não pesando por si, unicamente, antes foi feita uma apreciação global que reconhece mérito ao senhor magistrado, embora lhe não atribua a notação de excelência que gostaria de ver reconhecida.

Não existe assim, erro nos pressupostos de direito.

e) . Sobre a invocação apresentada em e) importa referir:

A atribuição de classificação à prestação funcional dos Magistrados do Ministério Público inscreve-se na atividade classificativa do CSMP, que lhe está confiada pela norma do artigo 27.º, alínea a), do EMP, e no exercício dessa atividade o CSMP dispõe de uma margem de liberdade para, segundo os seus critérios (os mesmos para o universo dos Magistrados) de justiça retributiva e relativa, valorar a prestação funcional de cada um. Esta atividade classificativa só é jurisdicionalmente sindicável se existir erro manifesto ou se for ostensivamente inadmissível (AC. STA de 12-9-2013, proc. 052/13).

Na comparação com as notações atribuídas a magistrados do Ministério Público que exerceram funções durante o mesmo período inspetivo, com o mesmo tipo de funções atribuídas, entende o magistrado exponente que a atribuição da notação de "Bom com Distinção" ao seu serviço viola o princípio da igualdade.

Como foi referido no acórdão recorrido, é manifesto que esta alegação do senhor magistrado não pode ser conhecida nos termos em que a coloca.

No âmbito da classificação dos magistrados, o que garante a não violação da proibição constitucional do arbítrio é a avaliação segundo os parâmetros estabelecidos no Estatuto do Ministério Público e no Regulamento de Inspeções. O que sucedeu no caso, como se deixou expresso e fundado no acórdão reclamado.

f) . Quanto a alegação feita em f) é de referir:

Não obstante os aspetos positivos do desempenho do magistrado reclamante, demonstrando qualidades que superam o normal exercício de funções, entende-se que é de manter a fundamentação do acórdão de 5 de fevereiro de 2019, que aqui se reitera e que obsta a que se possa atribuir ao senhor magistrado classificação mais elevada. De resto, o senhor magistrado não logrou demonstrar, com os fundamentos do relatório de inspeção, ou outros, que exerce o cargo com a excelência pretendida.

É pois adequada e justa a notação atribuída, não estando violado o princípio da Justiça, como pretende.

Em suma, estamos perante um magistrado relativamente ao qual é percetível uma prestação funcional reconhecidamente de elevado nível, não significando, em todo o caso, que essa prestação funcional se possa situar no patamar superior da escala de classificações prevista para a avaliação do desempenho de magistrados do Ministério Público.

Deliberação

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam no Conselho Superior do Ministério Público, aderindo aos fundamentos do Acórdão reclamado, não atender a reclamação apresentada e manter aquela decisão classificativa, atribuindo ao senhor magistrado inspecionado, Lic. A............, a classificação de "BOM COM DISTINÇÃO", pelo serviço prestado na extinta comarca da ......... e na comarca do ......... - Procuradorias dos juízos de execução e locais cíveis da ......... e secções do DIAP da ......... e de ........., no período entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2017.

Lisboa, 28 de Maio de 2019 - fls. n/numeradas do II Vol. do PA apenso aos autos.

DO DIREITO

Na presente acção o A. vem impugnar a deliberação tomada por acórdão de 28.05.2019 proferido pelo Plenário do CSMP relativo ao procº de inspecção ordinária nº ......... abrangendo o período de serviço de 01.01.2014 a 31.12.2017, sustentando a sua invalidade nos seguintes termos:

a. violação dos princípios da imparcialidade, isenção e transparência, por reporte ao artº 13º do Regulamento de Inspecções do Ministério Público nº 17/2002 de 27.02, na medida em que:

1. a classificação de muito bom é atribuída “a quem revele elevado mérito no exercício do cargo” e a de bom com distinção “a quem demonstre qualidades que transcendem o normal exercício de funções”

2. mas não existe prévia definição de critérios avaliativos e diferenciadores em ordem a “avaliar a concreta prestação do magistrado e quais os mínimos da prestação funcional que ele deveria atingir para poder alcançar a menção de Muito Bom ou a menção de Bom com Distinção” – artigos 10º a 25º p.i.;

b. falta de fundamentação de facto e de direito relativamente “ao peso ponderativo de cada um dos factores a avaliar” considerados no artº 21º do Regulamento nº 17/2002, em violação dos artºs. 268º nº 3 CRP, 152º e 153º CPA – artigos 26º a 37º p.i.;

c. erro nos pressupostos de facto pois “para além de nem sequer estarem fundamentados, os pressupostos factuais em que se alicerçou não eram correctos, conforme, aliás, depois até se comprovou ao nível das intervenções hierárquicas” – artigos 37º-A (por lapso numerou-se em duplicado o artigo 37) a 63º da p.i.;

a. mérito profissional - sindicabilidade jurisdicional;

A competência no domínio da apreciação do mérito profissional e de gestão dos quadros do Ministério Público, doravante MP, na letra da lei “nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a acção disciplinar …”, é legalmente cometida à Procuradoria Geral da República (artº 16º/b) EMP, Lei 68/2019, 27.08, anterior 10º b) EMP, Lei 60/98, 27.08) sendo que, tanto no plano interno interorgânico como no plano de efeitos jurídicos sobre os magistrados do MP, ocorre um fenómeno de transferência por via legislativa em favor do CSMP na medida em que “A Procuradoria Geral da República exerce a sua competência disciplinar e de gestão dos quadros do Ministério Público através do CSMP” (artº 21º/1/2 a) EMP/2019, anteriores 15º nº 1 e 27º a) EMP/98).

Nos termos gerais de direito a margem de livre decisão conferida por lei ao CSMP configura um espaço de liberdade balizado pelos limites imanentes impostos pelos princípios gerais respeitantes à actividade administrativa plasmados no artº 266º nºs. 1 e 2 CRP e pelas vinculações próprias do bloco de legalidade conforme artº 2º nº 1 CPA/2015, expressamente previstas no domínio da apreciação do mérito profissional no artº 140º EMP/2019 (anteriores 110º nº 1 e 113º nºs. 1 e 2 EMP/98).

Neste sentido e no que tange à requerida sindicabilidade jurisdicional, cabe referir que a actividade administrativa de gestão dos recursos humanos na vertente da apreciação do mérito profissional participa dos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, sem prejuízo, repete-se, das vinculações legais e limites imanentes da margem de livre decisão administrativa nos termos supra expostos.

Como nos diz a doutrina, o exercício do poder de gestão na vertente da qualificação do mérito profissional cabe no âmbito “(..) da margem de livre decisão administrativa, cujo exercício os tribunais podem controlar precisamente apenas na medida em que tenha envolvido a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica.

Embora tudo isto já decorresse implicitamente da Constituição, o artº 71º nº 2 CPTA explicitou a determinação de que os tribunais administrativos respeitam a “formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa” (..) [só em caso de] apenas restar uma possibilidade de actuação juridicamente conforme, será mesmo possível um controlo jurisdicional total da conduta administrativa comissiva ou omissiva (redução da margem de livre decisão a zero) (..)”. (Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo-I, 3ªed. D. Quixote/2010, págs. 138, 185; Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, 4ª ed. Almedina/ 2017, págs. 498-491.)

O que significa que a margem de livre decisão administrativa, na vertente da margem de livre apreciação, é configurada como espaço de livre decisão judicialmente irrevisível, subordinada ao princípio da legalidade de que resulta a proibição de actuações que não sejam normativamente permitidas.

Consequentemente, a margem de livre decisão é sindicável nos tribunais perante situações de erro manifesto, em que os critérios adoptados pela Administração se demonstram manifestamente desacertados, inaceitáveis ou grosseiros, bem como nas de erro de facto, isto é, em caso de inexistência material de pressupostos de facto, situações de erro manifesto quanto aos critérios de decisão ou de erro de facto que remetem a análise para o plano da validade do acto, logo, susceptível de sindicabilidade pelos tribunais e não para o plano do mérito, judicialmente irrevisível. (Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, LEX /1995, págs. 83/91.)

Cabe aplicar o exposto ao caso dos autos e saber se a Entidade Demandada incorreu em erro de facto sobre os pressupostos legais e/ou erro manifesto de interpretação e aplicação do critério normativo e principialista na classificação do exercício de funções.

b. imparcialidade, isenção e transparência – conceitos indeterminados - margem de livre apreciação;

Nos artigos 10º a 25º p.i o A. sustenta a violação dos princípios da imparcialidade, isenção e transparência em sede da inspecção ordinária nº ......... abrangendo o período de serviço de 01.01.2014 a 31.12.2017, sendo aplicável o Regulamento de Inspecções do Ministério Público nº 17/2002 de 27.02 (RIMP) com as alterações introduzidas pelo Regulamento 378/2015, 06.07.

Neste enquadramento, fundamenta a invalidade do acórdão de 28.05.2019 proferido pelo Plenário do CSMP na circunstância de o artº 21º RIMP determinar as classificações de mérito de Muito Bom e Bom com Distinção por reporte a uma escala valorativa assente em parâmetros descritivos, sendo que não existe prévia definição de critérios avaliativos e diferenciadores em ordem a “avaliar a concreta prestação do magistrado e quais os mínimos da prestação funcional que ele deveria atingir para poder alcançar a menção de Muito Bom ou a menção de Bom com Distinção”.

De acordo com o citado Regulamento,

· O artº 13º RIMP determina os parâmetros de apreciação do mérito do magistrado e os factores de aferição, em concordância com o artº 140º EMP/2019 (110º nºs 1 e 2;113º nºs. 1e 2 EMP/98).

o Não importando ao caso dos autos a função de chefia, os parâmetros relativos à apreciação do mérito envolvem três áreas, a saber, (i) a capacidade para o exercício da profissão, (ii) a preparação técnica e (iii) a adaptação ao serviço (artº 13º nº 1).

o Os factores de aferição de cada um dos parâmetros são determinados na norma, sem prejuízo de outros serem considerados, por recurso à técnica da descrição qualitativa (artº 13º nºs. 2, 3 e 4).

· O artº 20º RIMP enuncia a escala classificativas considerando os critérios de Medíocre a Muito Bom, de acordo com o disposto no artº 139º nº 1 EMP/2019 (109º EMP/98).

· O artº 21º RIMP determina os factores comuns a considerar, entre outros, nos graus de classificação de Muito Bom e Bom com Distinção, enunciados na norma regulamentar por recurso à técnica da descrição qualitativa.

Em face do exposto, o bloco normativo regulamentar que importa é o seguinte:

Artigo 13.º - Parâmetros de avaliação

1- A inspecção que apreciar o serviço e mérito do magistrado deverá atender à sua capacidade para o exercício da profissão, à sua preparação técnica e à adaptação ao serviço inspeccionado.

2- A capacidade para o exercício da profissão será aferida tomando em consideração, entre outros, os seguintes factores:

a) Urbanidade;

b) Imparcialidade e isenção;

c) Bom senso, maturidade e sentido de justiça;

d) Relacionamento com os demais operadores judiciários;

e) Capacidade de articulação funcional com órgãos de polícia criminal e demais entidades coadjuvantes;

f) Atendimento ao público.

3- A análise da preparação técnica incidirá, nomeadamente, sobre:

a) Capacidade intelectual;

b) Modo de desempenho da função, nomeadamente em audiência;

c) Capacidade de recolha e apreciação da matéria de facto;

d) Qualidade técnico-jurídica do trabalho inspeccionado;

e) Trabalhos jurídicos publicados.

4- Na adaptação ao serviço serão tidos em conta, entre outros, os seguintes aspectos:

a) Condições de trabalho;

b) Volume e complexidade do serviço;

c) Produtividade e eficiência;

d) Organização, gestão e método;

e) Pontualidade no cumprimento e presença aos actos agendados;

f) Zelo e dedicação.

5- Na avaliação dos magistrados com função de chefia serão, ainda, apreciados os seguintes elementos:

a) Qualidades de chefia;

b) Eficiência na direcção, coordenação, orientação e fiscalização das funções do Ministério Público;

c) Nível da intervenção processual de cariz hierárquico.

Artigo 20.º - Critérios classificativos

As classificações são atribuídas aos magistrados de acordo com os seguintes critérios:

a) A de Muito Bom a quem revele elevado mérito no exercício do cargo;

b) A de Bom com Distinção a quem demonstre qualidades que transcendam o normal exercício de funções;

c) A de Bom a quem cumpra de modo cabal e efectivo as obrigações do cargo;

d) A de Suficiente a quem tenha um desempenho funcional apenas satisfatório;

e) A de Medíocre a quem tenha um desempenho aquém do satisfatório.

Artigo 21.º - Classificações de mérito

1- Consideram-se classificações de mérito as de Bom com Distinção e de Muito Bom.

2- Podem justificar uma classificação de mérito em maior ou menor grau, entre outros, os seguintes factores:

a) Uma prestação funcional qualitativa ou quantitativamente de nível excepcional ou claramente acima da média;

b) Especiais qualidades de investigação, de iniciativa, de inovação ou de criatividade;

c) Especiais qualidades de gestão, organização e método;

d) Celeridade, produtividade e eficiência invulgares na execução do serviço, sem prejuízo da necessária qualidade;

e) Serviço em ordem e em dia, ou com atrasos justificados, quando especialmente volumoso ou complexo.

Como se verifica, a descrição qualitativa de factores plasmada no artº 21º nº 2 alíneas a) a e) RIMP é comum aos critérios classificativos de Bom com Distinção e de Muito Bom, admitindo a norma através do segmento “entre outros” que mais factores de avaliação do mérito profissional sejam considerados na concreta classificação, para além dos descritos.

O que significa, claramente, que a norma regulamentar densifica parcialmente os pressupostos comuns à classificação de Bom com Distinção e de Muito Bom e confere margem de livre decisão, não sob a forma de discricionariedade no sentido de liberdade de escolha entre o Muito Bom e o Bom com Distinção, mas sob a forma de margem de livre apreciação, ou seja, de liberdade de apreciação da concreta situação de facto do magistrado em avaliação do mérito funcional, em ordem à sua subsunção no maior (Muito Bom) ou menor (Bom com Distinção) grau de classificação, tendo presente o quadro de factores definidos no artº 21º nº 2 als. a) a e) RIMP.

Dito de outro modo, na avaliação do caso concreto objecto de inspecção de mérito o RIMP remete a destrinça de graduação entre Bom com Distinção e Muito Bom para o exercício da margem de livre decisão, na vertente da liberdade de apreciação da situação de facto, o que é evidente no caso dos conceitos indeterminados na tradução textual dos artºs. 13º, 20º a) e b) e 21º nº 2 a) a e) RIMP, posto que “(..) os conceitos indeterminados levam a que não se possa considerar existir apenas uma solução correcta para a decisão de um caso concreto, ou pelo menos a que haja dúvidas acerca de qual é a tal solução. Nestes casos justifica-se a existência de margem de livre apreciação. (..)”. (Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo-I, pág. 191.)

Conforme já referido supra, a sindicabilidade jurisdicional do mérito profissional opera nos casos de erro de facto sobre os pressupostos legais e/ou erro manifesto de interpretação e aplicação do critério normativo e principialista na classificação do exercício de funções.

No caso trazido a juízo o A. sustenta, v.g. no artigo 25º da p.i., que “… ao não se terem definido nem previamente nem posteriormente quais os critérios de avaliação e como se ia avaliar o mérito de cada magistrado e qual o peso ponderativo de cada factor avaliativo para o resultado final, os actos impugnados padecem de violação do princípio da imparcialidade, isenção e transparência, constitucionalmente consagrado no artº 266º/2 da Constituição e 9º do CPA.”.

Todavia, pelos fundamentos acima expostos, nos artigos 10º a 25º p.i o A. não concretiza em factos reais retirados do relatório de inspecção e assumidos no acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica por erro manifesto quanto aos critérios de decisão ou inexistência material de pressupostos de facto, ou seja, não substancia a invocada inobservância dos princípios da imparcialidade, isenção e transparência.

O que o A. sustenta, como evidencia a substanciação do pedido impugnatório, é uma alteração do modelo de avaliação e escala de factores classificativa em sede de inspecção do mérito profissional dos magistrados do Ministério Público, por contraposição ao modelo e escala de factores vigente na formulação dos artºs. 13º, 20º a) e b) e 21º nº 2 a) a e) RIMP em consonância com os artºs 140º EMP/2019 (110º nºs 1 e 2;113º nºs. 1e 2 EMP/98) e 139º nº 1 EMP/2019 (109º EMP/98).

Pelo exposto, improcede a invalidade sustentada nos artigos 10º a 25º da p.i. relativamente à deliberação tomada no acórdão de 28.05.2019 proferido pelo Plenário do CSMP.

c. fundamentação do acto administrativo;

Nos artigos 26º a 37º da p.i. o A. assaca a deliberação tomada por acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP de falta de fundamentação de facto e de direito relativamente “ao peso ponderativo de cada um dos factores a avaliar” considerados no artº 21º do Regulamento nº 17/2002, em violação dos artºs. 268º nº 3 CRP, 152º e 153º CPA.

Fundamentar um acto consiste na indicação dos motivos, das razões de facto e, quando a lei o exija, de direito por que o mesmo se pratica, de modo a que o destinatário possa "deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira e não de outra". (Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Almedina, 10a edição, Vol-1, pág. 477.)

Sem esquecer as diferenças entre estrutura da fundamentação e âmbito de fundamentação, no que interessa à delimitação do dever legal orientado em função de cada acto administrativo em concreto, parece-nos que a formulação de Marcello Caetano mantém toda a actualidade e é, na sua síntese, absolutamente clara: o que importa é que o destinatário entenda a que propósito aquele acto concreto foi praticado, em que medida afecta a sua esfera jurídica e em que medida pode atacá-lo contenciosamente. (Vieira de Andrade, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, Almedina/1991, págs. 23 e ss; Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do procedimento administrativo, Almedina, em anotação ao art° 123°, págs. 582/586.)

De modo que, no que tange à obrigação de fundamentar, impressa constitucionalmente nos art°s. 268° n° 3 CRP e 152º CPA/revisão de 2015 (anterior artº 124°) com destaque para certa tipologia de actos além dos casos em que a lei especialmente o exija, impõem-se, entre outros requisitos, os de indicação expressa, clara, suficiente e congruente, embora sucinta, dos fundamentos, cfr. artº 153º CPA/2015 (anterior artº 125º).

Logo, não pode ser insuficiente, obscura ou incongruente sob pena de anulabilidade, ressalvando-se as hipóteses de falta absoluta que impliquem, antes, a declaração de nulidade.

Acresce ainda que um acto deve sempre adequar-se aos seus fundamentos - e não estes àquele - o que significa que a fundamentação deva ser sempre contemporânea da prática do acto, salvo nas hipóteses de remissão para fundamentação inserida em parecer ou informações anteriores, o que só não pode suceder nos casos dos laudos de avaliação, porque, nestes casos, a fundamentação é aduzida pelos próprios peritos intervenientes, mediante a explicitação dos critérios utilizados na valoração atribuída.

d. critério de suficiência objectiva - compreensibilidade;

Tendo presente a problemática que necessariamente acompanha a delimitação concreta do conteúdo da fundamentação formal no tocante aos critérios gerais de suficiência ou insuficiência formal “(..) a suficiência terá de ser avaliada na perspectiva do destinatário da declaração. Na realidade, se a fundamentação é uma declaração justificativa, não bastará ter em conta o momento decisório em abstracto, impondo-se a consideração do "auditório" a quem o discurso se destina.

A divergência surge, todavia, na identificação do destinatário: deverá tratar-se do destinatário concreto da medida, de um destinatário normal ou razoável, ou da entidade com poderes de controlo de legitimidade do acto? Ou, por outras palavras, deverá julgar-se a suficiência pela cognoscibilidade, pela compreensibilidade ou pela controlabilidade da fundamentação? (..)”.

Sem prejuízo de aceitarmos todas as insuficiências que a doutrina assaca, optamos claramente pelo segundo critério de “(..) compreensibilidade das razões da decisão por um destinatário normal ou razoável, ainda que colocado na situação concreta. (..)

A objectivização do juízo da suficiência possibilita não só um modelo de declaração única para todos os destinatários, seja qual for o interesse ou papel que representem, como também uma comunicabilidade entre o emissor e o receptor pela via da racionalidade linguística - que são, afinal, os requisitos de uma obrigatoriedade formal-contextual de fundamentação. (..)

O critério corresponde às exigências práticas que se colocam, em especial, no âmbito do controle jurisdicional: as razões que devem ser declaradas … são as … determinantes, isto é, aquelas que sejam, ao mesmo tempo, justificativas … e decisivas por terem sido entre todas, aquelas que serviram de causa impulsiva do agir da Administração. (..)” (Vieira de Andrade, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, págs. 241, 247-248.)

Cumpre aplicar ao caso trazido a juízo o enquadramento jurídico exposto.

Da matéria de facto levada ao probatório resulta que o acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP que indeferiu a reclamação do A. fundamentou-se, por declaração expressa, na matéria de facto assente na fonte probatória documental constante do acórdão de 05.02.2019 da Secção para Avaliação do Mérito Profissional, sendo que este acórdão, por sua vez, se fundamentou na matéria de facto também assente na fonte probatória documental no acórdão de 14.09.2018 da citada Secção que assumiu a factualidade levada ao Relatório de fls. 143 a 182/183 e demais n/numeradas, do I Vol.do procedimento de inspecção ordinária nº ......... – vd. alíneas D, F, H e I do probatório.

De modo que relativamente à alegada circunstância de

· “não se saber sequer como ia ser avaliada a sua prestação a sua prestação funcional e qual o peso ponderativo de cada um dos factores que iriam ser objecto de avaliação” – artigo 30º da p.i.;

· “sem ao menos se saber o peso ponderativo de cada um dos factores a avaliar” – artigo 31º da p.i.,

em violação dos artºs. 268º nº 3 CRP, 152º e 153º CPA, não se verifica o vício de falta de fundamentação da deliberação tomada por acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP, assacado pelo A. nos artigos 26º a 37º da p.i

E não se verifica porque o A. assenta a alegada falta de fundamentação da deliberação constante do acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP num contexto normativo que não existe, mas que o A. entende como devendo existir, todavia, estranho ao bloco normativo que regula o procedimento de inspecção ordinária nº

Como já referido supra, o A. conclui pela falta de fundamentação do acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP com base num modelo de avaliação e escala de factores diverso do constante nos artºs. 13º, 20º a) e b) e 21º nº 2 a) a e) RIMP (Regulamento nº 17/2002) em consonância com os artºs 140º EMP/2019 (110º nºs 1 e 2;113º nºs. 1e 2 EMP/98) e 139º nº 1 EMP/2019 (109º EMP/98), sendo óbvio que os vícios dos actos administrativos se aferem por referência ao bloco normativo vigente no momento em que a situação jurídica do destinatário é definida e não por referência a um hipotético bloco normativo cuja formulação o destinatário considera que deveria ter sido o adoptado.

Pelo exposto, improcede a invalidade sustentada nos artigos 26º a 37º da p.i. relativamente à deliberação tomada no acórdão de 28.05.2019 proferido pelo Plenário do CSMP.

e. erro nos pressupostos de facto;

Nos artigos 37º-A a 63º da p.i. - por lapso no articulado inicial numerou-se em duplicado o artigo 37º - o A. assaca a deliberação tomada por acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP de incorrer em erro nos pressupostos de facto porque “para além de nem sequer estarem fundamentados, os pressupostos factuais em que se alicerçou não eram correctos, conforme, aliás, depois até se comprovou ao nível das intervenções hierárquicas”.

Todavia, não lhe assiste razão, posto que ao longo do articulado não é trazida ao processo matéria que no seu preciso contexto factual divirja da matéria de facto considerada no procedimento de inspecção ordinária e relatada pelo Inspector, seja quanto à diversidade de actos processuais praticados pelo A., seja quanto aos processos judiciais e administrativos internos à orgânica funcional do MP especificamente considerados do ponto de vista quantitativo e de tipologia processual, mapeados e levados em conta no período de serviço em apreço de 01.01.2014 a 31.12.2017, nos exactos termos do Relatório de fls. 143 a 182/183 e demais n/numeradas, do I Vol.do procedimento de inspecção ordinária nº ........., em dois volumes apensos ao presente processo.

O que resulta do conteúdo dos artigos 37º-A a 63º da petição é no sentido de o A, trazer aos autos um contexto alegatório de discordância quanto à valoração assumida no acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP distinta da valoração assumida na proposta exarada pelo Inspector em sede de procedimento inspectivo.

Mas, como se deixou claro, no que tange à requerida sindicabilidade jurisdicional do acórdão de 28.05.2019 do Plenário do CSMP, cabe considerar que a margem de livre decisão conferida por lei ao CSMP configura um espaço de liberdade balizado pelos limites imanentes impostos pelos princípios gerais respeitantes à actividade administrativa plasmados no artº 266º nºs. 1 e 2 CRP e pelas vinculações próprias do bloco de legalidade conforme artº 2º nº 1 CPA/2015, expressamente previstas no domínio da apreciação do mérito profissional no artº 140º EMP/2019 (anteriores 110º nº 1 e 113º nºs. 1 e 2 EMP/98).

O que significa que a actividade administrativa desenvolvida pelo CSMP na vertente da apreciação e valoração do mérito profissional inerente à actividade desenvolvida pelos recursos humanos da sua estrutura orgânica, participa dos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, sem prejuízo das vinculações legais e limites imanentes da margem de livre decisão administrativa nos termos expostos, cujo exercício os tribunais podem controlar precisamente apenas na medida em que tenha envolvido a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica.

Pelo exposto, improcede a invalidade sustentada nos artigos 37º-A a 63º da p.i. relativamente à deliberação tomada no acórdão de 28.05.2019 proferido pelo Plenário do CSMP.

Tudo visto, a notação atribuída ao Autor em processo de inspecção ordinária nº ......... no período compreendido entre 01.01.2014 e 31.12.2017 não se mostra inquinada de violação dos princípios da imparcialidade, isenção e transparência, falta de fundamentação de facto e de direito nem e de erro nos pressupostos de facto, mostrando-se válida e eficaz a deliberação constante do acórdão de 28.05.2019 do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público proferido no processo de inspecção ordinária nº ........., que negou provimento à reclamação deduzida e manteve a classificação de “Bom com Distinção” atribuída por acórdão de 05.02.2019 da Secção para Apreciação do Mérito Profissional.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em julgar improcedente a acção impugnatória deduzida pelo A. A............, julgando válido e eficaz o acórdão de 28.05.2019 do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, proferido no processo de inspecção ordinária nº

Custas a cargo do Autor.

Lisboa, 7 de Abril de 2022. – Maria Cristina Gallego dos Santos (relatora) – José Augusto Araújo Veloso – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.