01420/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Aos tribunais administrativos não cabe interferir no processo legislativo. II - Claudica o procedimento cautelar consistente no pedido de intimação para que determinada entidade se abstenha de apreciar um determinado acto se tal acto é um acto interno e se, para além disso, se insere num procedimento político-legislativo, em qualquer dos casos situado fora do âmbito de apreciação dos tribunais administrativos.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I A requerente, FREGUESIA DE SAO MIGUEL DE ALCAINÇA, veio, “ao abrigo do disposto nos artigos 10.°, n.°s 1 e 2, 16.°, 1ª parte, 112.°, n.°s 1 e 2, al. f), 113.°, 114.°, n.°s 1, al. a), e 3 do CPTA, no art.° 24.° , n.° 1, al. a), subal. ii), do ETAF, e no art.° 38.° , n.° 1, al. a), da Lei n.° 169/99 , de 18 de Setembro, instaurar contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, com sede no Palácio de São Bento, 1249-068 Lisboa, representada por Sua Excelência a Senhora Presidente da Assembleia da República, procedimento cautelar de intimação para abstenção de aprovação da «proposta concreta de reorganização administrativa do território - município de Mafra » designada por proposta B (doc. 1), nos termos do disposto no art.° 112.°, n.°s 1 e 2, al. f), do CPTA (negrito agora introduzido). Por despacho de relator de fls. a providência foi rejeitada por se ter entendido que o objecto que constituía o seu alvo era, por um lado, um acto interno e por outro, por corresponder, por excelência, ao exercício da função política-administrativa. A requerente, invocando o disposto na lei, veio deduzir reclamação para a conferência referindo o seguinte: FREGUESIA DE SÃO MIGUEL DE ALCAINÇA, requerente nos autos, notificada do, aliás douto, despacho de V. Ex.a que rejeitou liminarmente o pedido nos termos do disposto no art.° 116.°, n.° 2, al. d), do CPTA, com o qual não se pode conformar, vem dele reclamar para a conferência, nos termos e ao abrigo do disposto no art.° 27.°, n.° 2, do mesmo Código, e com os seguintes fundamentos: O primeiro fundamento de rejeição do pedido; acto interno, sem efeitos externos: 1. A requerente veio instaurar contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, procedimento cautelar de intimação para abstenção de aprovação da «proposta concreta de reorganização administrativa do território - município de Mafra» designada por proposta 3, que juntou como doc. 1, pedido que fundou no disposto no art.° 112.°, n.°s 1 e 2, al. f), do CPTA. 2. Como se desprende da enunciação da concreta providência peticionada e do teor da al. f) do n.° 2 do art.° 112.° do CPTA, não foi requerida a suspensão da eficácia de quaisquer acto, administrativo ou político, integrado em procedimento legislativo ou, ao invés, funcional e materialmente administrativo, o que corresponde à evolução dogmática e legislativa consagrada na reforma da lei de processo nos Tribunais Administrativos, o citado CPTA, aprovado pela Lei 15/2002 , de 22 de Fevereiro, que entrou em vigor, como é consabido, em 1 de Janeiro de 2004. 3. Com efeito, como se prevê no falado art.° 112.°, n.° 2, al. f), daquele Código, “[a]lém das providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que se justifiquem, nos casos em que se revelem adequadas, as providências cautelares a adoptar podem consistir designadamente na [...] f) Intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular, designadamente um concessionário, por alegada violação ou fundado receio de violação de normas de direito administrativo.” 4. Assim, o primeiro fundamento considerado pelo douto despacho reclamado, a saber, o de que “acto suspendendo é meramente interno, não produzindo os efeitos «ad extra» de que dependeria a sua impugnabilidade contenciosa”, não corresponde e não se harmoniza com o concreto pedido formulado, a específica providência requerida, pelo que não poderia sustentar a decidida rejeição do pedido. 5. É que é inteiramente outra a configuração dada ao objecto da acção - os concretos pedido e causa de pedir - e, nessa medida, não poderia o pedido ser rejeitado com aquele fundamento, o que configurará erro de julgamento que expressamente se argúi com todas as legais consequências. O segundo fundamento de rejeição do pedido; a natureza político-legislativa «do acto suspendendo» e a exclusão da sua sindicabilidade contenciosa no âmbito da jurisdição administrativa: 6. Outra é a linha seguida no segundo fundamento de rejeição liminar da providência requerida, a saber, o corresponder a “pronúncia a emitir pela Assembleia da República [...] ao exercício da função político-legislativa”. 7. Ainda que se compreenda, até por dever de patrocínio, o natural impulso para reconduzir toda a actividade tendente à preparação da decisão que vier a ser adoptada pela requerida Assembleia da República como actividade estritamente política, ou político-legislativa como considerou o douto despacho reclamado, afigura-se à requerente, ora reclamante, que a designada “reconfiguração territorial das autarquias” não traduz, ou não traduz exclusivamente, “uma actividade política” por excelência. 8. Certamente, não poderia jamais uma tal qualificação redundar em subtracção ao controlo jurisdicional, e concretamente pelos tribunais administrativos, dos momentos vinculados - e vinculados pela Lei n.° 22/2012 , de 30 de Maio - porquanto tais vinculações traduzem inequivocamente a natureza jus administrativa do procedimento que culmina na criação, extinção, modificação, ou na “agregação” de uma(s) dada(s) concreta(s) freguesia(s), bem como dos parâmetros materiais definidos na lei. 9. Distinguir-se-á o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais, esse sim impregnado, na sugestiva expressão do despacho reclamado, da natureza de normação primária e, por isso, legislativa (ou político-legislativa), que não cabe aos tribunais administrativos sindicar senão incidentalmente, a propósito de um caso concreto, enquanto órgãos de fiscalização da constitucionalidade das leis que são - art.° 204.° da Constituição; 10. Da concreta decisão - que só desde 1997 é abrangida pela reserva absoluta de competência do Parlamento - de criar, extinguir ou modificar (incluindo aqui a «agregação») de autarquias locais, incluindo as freguesias, uma vez que estas últimas decisões configuram, tantas vezes quantas as concretas criações, extinções ou modificações de autarquias locais, actos individuais e concretos, regulados por Lei de valor reforçado - in casu a Lei n.° 22/2012 , de 30 de Maio - mas nem por isso deixando de regular as relações inter orgânicas de participação na formação da vontade do órgão competente para a decisão final, as quais têm, pelo seu carácter secundário, derivado da fonte normativa primária que é a Lei, essencial e incontornável natureza jus administrativa. 11. Aliás, isso mesmo é reconhecido no Acórdão, já citado no requerimento inicial, desse Supremo Tribunal Administrativo, 1. Secção, 2. Subsecção, de 06.03.2007, proc. 1143/06, in www.dgsi.pt, que adianta uma definição de acto político de natureza tendencialmente restrita, como aquele que “exprime opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins da colectividade”, sem prejuízo de, mesmo na margem, relativamente ampla, de «reserva da administração» ou de livre apreciação, se poder e dever ainda assim controlar a actuação administrativa, como aquela que é deferida à Unidade Técnica designadamente pelo art.° 14.° da Lei n.° 22/2012 , de 30 de Maio, nos seus aspectos normativamente vinculados, como demonstradamente sucede no caso dos autos. 12. Política (ou político-legislativa) e, por isso, subtraído ao controlo dos tribunais administrativos será a decisão da Assembleia quanto ao regime da criação, extinção e modificação de autarquias locais, e, porventura, a própria decisão de criar, extinguir e modificar uma dada autarquia local, na parte em que se não encontre vinculada - e pelo menos a competência e o fim são elementos vinculados - pelo bloco legal, a começar pela Constituição; 13. Mas o mesmo não se pode dizer da intervenção prevista para um órgão administrativo ad hoc, tal a Unidade Técnica prevista na Lei n.° 22/2012 , de 30 de Maio (art.°s 13.°, 14.° e passim), cuja intervenção no procedimento, e parâmetros de conformação das “propostas concretas” de «agregação de freguesias» se encontra pormenorizadamente regulada na Lei - V. art.° 6.°. 14. Aliás, que tal participação corresponde à função administrativa e, portanto, traduz a natureza jus administrativas das relações jurídicas (iterorgânicas) em jogo no presente caso, foi reconhecido pelo recentíssimo Acórdão de 22.11.2012, dessa mesma 1ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do no proc. n.° 1167/12, a propósito de pretensão diversa, respeitante a meio processual igualmente distinto, mas com respeito à mesma temática procedimental, e que veio a claudicar por razões outras que não a de que se trata de matéria de natureza político-legislativa, subtraída à sindicabilidade dos tribunais administrativos. Termos em que, e salvo melhor, não poderá também este fundamento de rejeição liminar prevalecer, devendo ser revogada a aliás douta decisão reclamada e substituída por outra que conheça dos pedidos formulados no requerimento inicial como é conforme ao Direito e exigência da Justiça. Cumpre decidir. II Pretende a requerente que não veio pedir a suspensão de eficácia do acto mas apresentar contra a entidade requerida um “Procedimento cautelar de intimação para abstenção de aprovação da «proposta concreta de reorganização administrativa do território - Município de Mafra» designada pela proposta B. Aparentemente, na perspectiva da requerente, o pedido de suspensão de eficácia da referida proposta até poderia não proceder por se tratar de um acto interno e inserido no processo legislativo, determinado por uma opção política, mas o pedido de intimação para que a Assembleia se abstivesse de o apreciar (que nem seria, necessariamente, para o aprovar) não teria já qualquer obstáculo. Mas, como é patente, a possibilidade de intimar uma entidade pública a abster-se de apreciar “actos” só pode existir em relação a actos administrativos e depois a actos lesivos, que tenham a necessária eficácia externa. Pedir a suspensão de eficácia de um acto ou pedir que se impeça uma entidade de o apreciar são as duas faces da mesma moeda. A providência cautelar prevista no art. 112º, n.º 2, f), - como a correspondente acção - como é óbvio, só pode ter lugar na âmbito das relações jurídico-administrativas não podendo reflectir-se, por não visar interferir, de nenhum modo, no desenvolvimento do normal funcionamento do processo legislativo e muito menos no normal funcionamento dos seus órgãos consultivos cuja acção nem sequer projecta quaisquer efeitos lesivos para o exterior. Como se sublinha no recente acórdão deste STA, de 19.12.12, proferido no processo 1342/12 sobre o mesmo assunto, requerido por uma outra freguesia do mesmo concelho de Mafra, “…No presente processo não está em causa nenhuma actuação da UTRAT descuidada do processo legislativo. É o procedimento legislativo que está em causa e é a interferência nele que se pretende. Aliás, nos termos da própria reclamante «a Assembleia da República tem, em conformidade com a CRP o poder de aprovar leis, mas não pode fazê-lo tendo por base uma proposta da UTRAT que possa estar inquinada de vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade como foi requerido». É, na verdade ao poder de legislar que se dirige a pretensão da ora reclamante. Por isso, tal como decidido no despacho sob reclamação, verifica-se a manifesta ilegalidade da pretensão formulada, pois essa pretensão implica interferência (não permitida) dos tribunais administrativos no processo de produção legislativa”. III Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em indeferir a reclamação. Sem custas. Lisboa, 9 de Janeiro de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Luís Pais Borges – Jorge Artur Madeira dos Santos.