01086/17 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A………….., Ldª, melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Supremo Tribunal, da decisão do M.mª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que pugnou pela não admissibilidade da presente acção e indeferiu liminarmente a petição inicial. «Artigo 1º Artigo 2º Artigo 3º Artigo 4º Artigo 5.º Artigo 6.º Artigo 7.º Artigo 8.º Artigo 9.º Artigo 10.° Artigo 11º Artigo 12º Artigo 13.º Inconformada com o assim decidido, apresentou as respectivas alegações que resumiu nas seguintes conclusões: A Douta Sentença do Tribunal “a quo” entendeu indeferir liminarmente a Petição Inicial formulada pela ora Recorrente, julgando precedente a excepção de erro na escolha do meio processual: Com efeito, o Tribunal “a quo” considerou que a RECORRENTE possuía outros meios processuais para reconhecer os direitos ou interesses legalmente protegidos: Ora, ao contrário do entendimento da sentença recorrida, a acção para reconhecimento de um direito em matéria tributável, tal como resulta da mais recente doutrina e jurisprudência, não depende de existir ou não outros meios contenciosos que assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa: Assim, interpretando o Artigo 268.º n.º 4 da CRP com o Artigo 145.º do CPPT , conclui-se que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo possui um carácter de complementaridade em relação a outros meios contenciosos, desde que esta seja entendida como não obstando ao uso da acção, nos casos em que há possibilidade de utilização de outros meios contenciosos, sempre que com ela seja possível obter uma mais rápida ou duradoira satisfação dos seus direitos ou interesses: Pelo que, A acção de reconhecimento de um direito ou interesse legitimo em matéria tributária será admissível quando, apesar de existir um acto da administração tributária impugnável, o interessado pretender uma decisão judicial que vincule a administração tributária não só relativamente a esse determinado acto já praticado, mas também no futuro, relativamente a situações idênticas que se venham a gerar entre o interessado e a administração tributária que tenham subjacentes pressupostos fácticos e jurídicos: Com efeito, A recorrente interpôs a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, uma vez que, esta acção era a única que tutelava o direito da Recorrente de forma efectiva uma vez que, garantia o pleno acesso aos tribunais em virtude de os direitos ou interesses não poderem ser acautelados pelos meios contenciosos tradicionais e nomeadamente o recurso contencioso, dando assim efeito útil ao princípio de que a cada direito corresponde um meio processual de o fazer valer em juízo: Ora, Apesar de a Recorrente ter à disposição o recurso a outro tipo de acções, a verdade, é que, nenhuma delas tutelava os direitos e interesse da recorrente de forma efectiva. Tal como estabelece o Artigo 145.º do CPPT a acção para reconhecimento de um direito pode ser usada, quando esse meio for o mais adequado para assegurar a tutela plena e eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido ou seja o reconhecimento do direito legítimo da Recorrente ver a AT responsabilizada pelos prejuízos que a sua actuação causou e contribuiu para a actual situação precária da Recorrente, a anulação na respectiva a proporção das coimas aplicadas e em consequência de uma postura da administração fiscal que compromete a existência da estrutura empresarial da Recorrente, e ainda ser devolvido à Recorrente o património adstrito à execução da sua actividade e objecto de medidas coercivas de penhora e apreensão efectiva, impedindo-a dessa forma auferir rendimentos que lhe permitam fazer face aos compromissos fiscais, designadamente fazer face aos planos de pagamento entretanto celebrados com a administração fiscal a qual com a sua postura desde logo compromete a exequibilidade dos mesmos. Com efeito, nem a reclamação graciosa nem a impugnação judicial ou até mesmo a oposição à execução, se revelaram meios idóneos a assegurar os direitos e legítimos interesses da Recorrente. Nesta conformidade, não obstante constituir um meio complementar aos supra referidos meios administrativos e contenciosos, a presente acção revela-se assim o primeiro e verdadeiro meio processual ao dispor da recorrente para salvaguarda da tutela jurisdicional efectiva dos referidos direitos e interesses legítimos. Cumpre referir que este meio processual vem sendo apontado para a utilização, nos casos em que, tendo um particular sofrido um prejuízo material, não pretende obter uma reparação pecuniária (que devia ser conseguida através de uma acção de responsabilidade), mas sim a reconstituição natural do status quo ante, mais este meio processual destina-se igualmente aos casos em que o particular pretenda a de devolução uma coisa a que tenha direito no contexto de uma relação juridico-administrativa. Pelo que, a acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, é a única capaz de tutelar de modo efectivo os direitos da recorrente. Assim, não revela fundamentação legal o indeferimento da petição inicial com base no erro da forma do processo: Nestes termos, Deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional Deverá ser revogada a sentença recorrida e consequentemente: Deverá ser ordenada a baixa do processo a fim de ser apreciado o mérito dos pedidos formulados, se a tal motivo diferente da forma do processo não obstar, Fazendo-se dessa forma “Boa e sã Justiça”. Não foram apresentadas contra alegações. O Ministério Público a fls. 83 e seguintes emitiu parecer que se apresenta por extracto destacando o seu conteúdo que se entende ter maior relevância: «A recorrente, A……………., LDA, vem sindicar a decisão do TAF de Leiria, exarada a fls. 42/43, em 14 de Junho de 2017, que indeferiu a PI de ARD por manifesta inadequação de tal meio processual para satisfação da pretensão da autora/recorrente. Vejamos. Estatui o artigo 145.º do CPPT : (….). Do estatuído no artigo 145.º do CPPT , nomeadamente dos seus números 1 e 2, resulta que a interposição de uma ARD tem como pressuposto a existência efetiva de um direito ou interesse legalmente protegido entendido este como a situação em que a lei não protege diretamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for corretamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual (acórdão do STA, de 28/03/2001-recurso n.º 27016, AP-DR, de 21/07/2003, página 2435) e consequente litígio com a Administração Tributária. Ora, a recorrente, na presente ARD, pede, em síntese, que: 1. A ATA seja condenada pelos prejuízos causados e responsabilizada pelos incumprimentos verificados em sede processos de contraordenação; 2-a anulação do valor a pagar de € 13.970,74, referente a coimas, e, 3-o cancelamento das penhoras realizadas pela AT. Parece resultar claro do teor da PI que a ARD não é o meio processual adequado para obter a satisfação da sua pretensão. Na verdade, as eventuais ilegalidades cometidas pela AT em sede de processo de contraordenação deveriam ser arguidas em sede de recurso judicial a interpor, para o Tribunal Tributário, no prazo de 20 dias, nos termos do estatuído no artigo 83.º do RGIT. Por sua vez as penhoras efetuadas em sede de processos de execução fiscal e quaisquer outros atos lesivos praticados pela AT nesses processos poderiam e deveria ser sindicadas por via da RAOF prevista no artigo 276.º do CPPT , no prazo de 10 dias. E se a autora pretendia ser indemnizada pela AT (ESTADO) por eventuais prejuízos nos termos das regras do instituto da responsabilidade civil, como bem refere no artigo 16.º da PI, deveria tê-lo feito, no tribunal competente, mediante instauração da competente ação administrativa, regulada nos artigos 35 e seguintes do CPTA. Por último diga-se que resulta claro da PI que não estão em causa situações que se irão repetir para futuro, com idênticos pressupostos de facto e de direito, que possam fundamentar a utilização do presente meio processual. Em suma, a ARD não é meio processual (mais) adequado para a recorrente ver satisfeita a sua pretensão. A sentença recorrida não merece, assim, censura. Termos em que deve negar-se provimento ao recurso e manter-se a decisão recorrida na ordem jurídica.» Fundamentação A decisão sob recurso tem o seguinte teor: «Por despacho de 16.03.2017, foi a Autora notificada para, querendo, se pronunciar quanto à admissibilidade da presente ação (cf. fls. 35 dos autos em suporte físico). Através de requerimento apresentado em 13.04.2017, veio a Autora pugnar pela admissibilidade da ação interposta, alegando, em síntese, que as diligências desenvolvidas junto do Serviço de Finanças do Bombarral foram sempre indeferidas que apesar de ter ao seu dispor outros meios processuais “ficaria sempre impedida de ver analisada judicialmente a comparticipação da Ré no “statuos quo” actual da “questão em crise” e que convenhamos, é considerável.” (cf. fls. 38 a 40 dos autos em suporte físico). Impõe-se, agora, apreciar liminarmente. A ação para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária está consagrada no artigo 145.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que estabelece o seguinte regime: “1 – Às ações para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária podem ser propostas por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer. 2 - O prazo da instauração da ação é de 4 anos após a constituição do direito ou o conhecimento da lesão do interessado. 3 - Às ações apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efetiva do direito ou interesse legalmente protegido. 4 - Às ações seguem os termos do processo de impugnação, considerando-se na posição de entidade que praticou o ato a que tiver competência e para decidir o pedido.”. Vejamos, então, se a presente ação é admissível, tendo em conta o regime que dimana do acima transcrito artigo 145.º do CPPT e a natureza dos pedidos formulados pela Autora na petição inicial. Compulsados os pedidos que constam da petição inicial, verificamos que a Autora pretende, em síntese, o seguinte: que a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) seja condenada pelos prejuízos causados e responsabilizada pelos incumprimentos verificados em sede dos processos de contraordenação; a anulação do valor a pagar de € 13.970,74, referente a coimas; e, o cancelamento das penhoras realizadas pela AT. Ora, o meio processual adequado para impugnar as decisões de aplicação de coima é o recurso judicial previsto nos artigos 82.º e seguintes do Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT), sendo a reclamação judicial prevista nos artigos 276° e seguintes do CPPT a forma processual que deve ser utilizada para impugnar atos de penhora. Do teor da petição inicial e do articulado apresentado em 13.04.2017 não se retira que a Autora tenha utilizado qualquer dos acima referidos meios processuais para impugnar os atos praticados pela AT que agora pretende que sejam anulados. Acresce que não foi avançada pela Autora qualquer explicação para que não tenha impugnado oportunamente as decisões de aplicação de coima e os atos de penhora em causa. Assim sendo, podemos, por maioria de razão, extrair do comportamento passivo da Autora perante estes atos tributários que se terá conformado com os mesmos. E não se diga que estes atos devem ser sindicados nesta sede pois o que está em causa é a responsabilidade da AT pelos prejuízos que alegadamente causou com a sua atuação, pois para alcançar esse desiderato a Autora poderia sempre lançar mão da ação administrativa prevista nos artigos 35.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Com efeito, o meio processual adequado para requerer o pagamento de indemnização por prejuízos causados pela atuação da AT é a ação administrativa (cf. artigos 35º e seguintes do CPTA), pois aqui poderá ser apreciada judicialmente a atuação da AT para efeitos de fixação da sua responsabilidade no ressarcimento de prejuízos que tenha causado. Nesta conformidade, não se vislumbra que a presente ação seja o meio mais adequado e eficaz para assegurar a tutela efetiva dos direitos e interesses invocados pela Autora, não estando ia caiu a ser defendido qualquer direito ou interesse legítimo em matéria tributária que apenas com o recurso a este meio processual, de natureza eminentemente subjetivista, possa ser conseguido. Aqui chegados, importa salientar que se encontra vedada a utilização do presente meio processual quando a satisfação da pretensão formulada pelo autor se alcança, de forma plena, eficaz e efetiva, mediante o uso de outro meio processual, o que sucede in casu, nos termos acima melhor explicitados. Efetivamente, não se vislumbra, no caso concreto dos presentes auto que os pedidos formulados pela Autora na petição inicial não pudessem ter sido apresentados e apreciados judicialmente através dos meios processuais adequados. De resto, tendo a ação para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária uma matriz subjetivista impunha-se que a Autora tivesse peticionado a condenação da AT à adoção de determinada conduta, o que não fez, traduzindo, também por aqui, a manifesta inadequação do presente meio processual. Assim sendo, não se vê que com a presente ação seja obtida uma mais efetiva tutela dos direitos ou interesses em matéria tributária invocados pela Autora, designadamente um efeito jurídico que não possa ser obtido através de outro meio processual ou uma mais rápida ou duradoura satisfação dos seus direitos ou interesses. E também não resulta da petição inicial ou do articulado apresentado cm 13.04.2017 que possamos estar perante situações que se irão repetir no futuro, com idênticos pressupostos de facto e de direito, sendo que nada foi pedido neste sentido na petição inicial. Concluímos, portanto, que a presente ação não é admissível, nos termos e com os fundamentos acima melhor explanados. Não se determina a convolação da presente ação para a ação administrativa, uma vez que, desde logo, o tribunal tributário é materialmente incompetente para a apreciação do pedido relativo à condenação da AT pelos prejuízos que terá causado à Autora, nos termos do artigo 49.º do ETAF. Nesta conformidade, tudo visto e ponderado, indefiro liminarmente a petição inicial.» DECIDINDO NESTE STA: Questiona a recorrente a decisão do TAF de Leiria de 14/06/2017 que lhe indeferiu a PI de acção para reconhecimento de um direito (ARD) com fundamento na manifesta inadequação de tal meio processual para o peticionado pela mesma. A questão que se coloca a este Tribunal é pois a de saber se enferma de erro de julgamento a decisão de 1ª Instância que indeferiu liminarmente a petição apresentada contra a Autoridade Tributária e Aduaneira consistente em “acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária”. E, para a tomada de uma decisão cumpre verificar se no caso concreto se mostram reunidos os pressupostos para a instauração da presente acção para o que haverá que ponderar e interpretar, desde logo, os ditames do artº 145º do CPPT que passamos a destacar: Artigo 145.º do CPPT : “1- As ações para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária podem ser propostas por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer. 2 - O prazo da instauração da acção é de quatro anos após a constituição do direito ou o reconhecimento da lesão do interessado. 3 - As ações apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efetiva do direito ou interesse legalmente protegido. 4 - As ações seguem os termos do processo de impugnação, considerando-se na posição de entidade que praticou o ato a que tiver competência para decidir o pedido.” O STA tem vindo a afirmar que de acordo com o disposto no nº 3 do art. 145º do CPPT , a acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária apenas pode ser proposta «sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido.» (por todos o ac. deste STA de 21/05/2014 tirado no recurso nº 0737/13 disponível no site da DGSI). E, como aponta o Cons. Jorge Lopes de Sousa, sobre a admissibilidade da ARD, depois de mencionar as três teorias sobre o alcance deste meio de reacção destacadas no parecer do Mº Pº presentes autos (in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6ª ed., 2011, Vol. I pp. 491/495. ”... quando, apesar de existir um ou mais atos da administração tributária impugnáveis, o interessado pretender uma decisão judicial que vincule a administração tributária não só relativamente a esses determinados atos já praticados, mas também no futuro, relativamente a situações idênticas que se venham a gerar entre o interessado e a administração tributária que tenham subjacentes os mesmos pressupostos fácticos e jurídicos, situações estas que habitualmente surgem no domínio das relações tributárias dos impostos que não incidem sobre atos isolados”. Ainda sobre esta matéria, cfr. Marta Rebelo, A tutela jurisdicional efectiva e os poderes de pronúncia do juiz em sede de acção para reconhecimento de um direito ou interesse em matéria fiscal - a teoria do alcance médio, in Fiscalidade, 13/14, Janeiro/Abril de 2003, pp. 27 a 38. Bem como Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 2ª ed., 1999, pp.131 e ss.) embora relativamente à interpretação da norma idêntica que constava do nº 2 do art. 69º da LPTA, não tenha havido unanimidade, nem na doutrina, nem na jurisprudência da Secção de Contencioso Administrativo do STA, já, no âmbito tributário, a jurisprudência do STA tem vindo a aceitar que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária é um meio processual complementar, apenas devendo ser proposta quando os restantes meios contenciosos não assegurem uma tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos administrados [(cfr. os acs. desta Secção do Contencioso Tributário, de 11/12/2002, proc. nº 46283; de 8/10/2003, proc. nº 525/03; de 12/11/2003, proc. nº1237/03; de 14/1/2004, proc. nº 1698/04 ; de 6/10/2005, proc. nº 607/05; de 17/10/2012, proc. nº 0295/12, bem como o de 16/10/2013 (Pleno), também proferido nesse mesmo proc. nº 0295/12]. Assim, da lei, resulta que a interposição de uma ARD tem como pressuposto a existência efectiva de um direito ou interesse legalmente protegido entendido este como a situação em que a lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual (acórdão do STA, de 28/03/2001-recurso n.º 27016, AP-DR, de 21/07/2003, página 2435) e consequente litígio com a Administração Tributária. Acresce referir que o erro na forma do processo, nulidade decorrente do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo, afere-se pelo pedido e não pela causa de pedir, conquanto esta possa ser utilizada como elemento de interpretação daquele, quando a esse respeito existam dúvidas”, (cfr., entre outros, o acórdão datado de 05 de Novembro de 2014, recurso n.º 01015/14). Ora, nos presentes autos o pedido da autora desdobra-se efectivamente em três alíneas: a). Que a ATA seja condenada pelos prejuízos causados e responsabilizada pelos incumprimentos verificados em sede processos de contra-ordenação; b)-Que seja determinada a anulação do valor a pagar de € 13.970,74, referente a coimas, e c)- Que seja determinado o cancelamento das penhoras realizadas pela AT. Assim, desta pretensão e do mais que consta da petição inicial resulta manifesto que a ARD não é o meio processual adequado para obter a satisfação de tais pedidos. Senão vejamos. Como muito bem expressa a Sra Procuradora Geral Adjunta neste STA no parecer supra evidenciado, as eventuais ilegalidades cometidas pela AT em sede de processo de contra-ordenação deveriam ser arguidas em sede de recurso judicial a interpor, para o Tribunal Tributário, no prazo de 20 dias, nos termos do estatuído no artigo 83º do RGIT. Quanto às penhoras efectuadas em sede de processos de execução fiscal e quaisquer outros actos lesivos praticados pela AT nesses processos executivos poderiam e deveria ser sindicadas por via da reclamação de actos do Órgão de Execução fiscal prevista no artigo 276.º do CPPT , no prazo de 10 dias. E se a autora se acha com direito a indemnização por eventuais prejuízos nos termos das regras do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado (vide artº 16.º da PI), deveria tê-lo feito, no tribunal competente, mediante instauração da competente acção administrativa, regulada nos artigos 35 e seguintes do CPTA. Ora, a recorrente reconhece na conclusão 7ª) do presente recurso que tinha à sua disposição o recurso a outro tipo de acções, e o seu juízo próprio de que “ a verdade, é que, nenhuma delas tutelava os direitos e interesse da recorrente de forma efectiva”, acaba por assentar conforme se retira dos dizeres da conclusão 8ª de recurso, na adopção de uma teoria de alcance máximo do exercício da ARD que tem sido rejeitada uniformemente pela jurisprudência deste STA. Também não se patenteia que estejam em causa situações que se irão repetir para futuro, com idênticos pressupostos de facto e de direito, que possam fundamentar a utilização do presente meio processual. Em suma, a ARD não é meio processual (mais) adequado para a recorrente ver satisfeita a sua pretensão e a sentença que assim decidiu não merece censura pelo que se negará provimento ao recurso sendo de confirmar a decisão recorrida. DECISÃO Pelo exposto, acordam os Juízes deste STA em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 20 de Junho de 2018. - Ascensão Lopes (relator) - Ana Paula Lobo - António Pimpão.