041150 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É lesivo o despacho do Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo que com fundamento no artº. 14º. do DL nº. 93/90, de 19/3, embarga obras realizadas em violação ao disposto no próprio diploma.

II- O posterior despacho do Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais que "homologa" aquele outro, já que nada acrescenta ao mesmo, uma vez que a expressão usada no despacho não passa de simples "nomen juris" vazia de sentido.

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. ..., e B...., ambas melhor identificadas nos autos, vêm recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 26/3/98 (fls. 213 e segts.), que com fundamento na irrecorribilidade contenciosa do acto, lhes rejeitou o recurso de anulação que junto da mesma Secção haviam interposto do “despacho homologatório nº. 16/96, de 12/8/96 de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Recursos Naturais”, exarado no rosto do despacho do Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo, de 9/8/96.

Nas suas alegações para este Tribunal Pleno concluem os ora recorrentes do seguinte modo, que se transcreve:

«a) Através do despacho 3/MA/96, publicado no Diário da República, II Série, de 08.02.96, a Ministra do Ambiente delegou, ao abrigo do disposto nos artºs. 5°. e 25°. do DL n°. 296-A/95, de 17/11, no Secretário de Estado dos Recursos Naturais, a competência para despachar os assuntos relativos a: qualificação urbana, a reserva ecológica nacional e a articulação com os planos de ordenamento;

«b) Pelo que, o despacho n°. 16/96, na medida em que determinou o embargo de uma obra com o fundamento de que esta violava a reserva ecológica nacional, versou sobre matéria da competência do Secretário de Estado dos Recursos Naturais;

«c) Logo, o acto definitivo e executório é o despacho de homologação e não o acto homologado;

«d) Aliás, a própria Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo têm consciência da dependência hierárquica relativamente ao Secretário de Estado dos Recursos Naturais, razão pela qual submeteu o despacho do seu Director à homologação daquele;

«e) O acto de homologação do Secretário de Estado dos Recursos Naturais absorveu os fundamentos e as conclusões do despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo, traduzindo-se num acto susceptível de recurso;

«f) “Para que o acto administrativo seja considerado como não definitivo e por isso, contenciosamente irrecorrível é necessário que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:

- Que o acto confirmado fosse do conhecimento do interessado de modo a poder recorrer-se dele”, ( ... ) in Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, Vol.II, p. 233;

«g) Ora, mesmo admitindo que o acto homologatário se traduziu numa mera confirmação do despacho n°. 16/96, ainda assim terá de concluir-se que o acto que foi levado ao conhecimento das ora recorrentes não foi apenas o despacho n°. 16/96, ou seja o acto confirmado, mas sim o referido despacho com a homologação do Secretário de Estado dos Recursos Naturais;

«h) Logo, mesmo admitindo que a homologação do despacho n°. 16/96 se traduziu numa mera confirmação, essa homologação era o acto recorrível, na medida em que, o acto confirmado não era do conhecimento das Recorrentes e, consequentemente, susceptível de recurso;

«i) As Recorrentes não conheceram primeiro o acto confirmado e depois o acto de confirmação, pelo contrário, o despacho que lhes foi notificado trazia aposta a homologação do Secretário de Estado dos Recursos Naturais;

«j) Pelo que, o acto definitivo e executário e, como tal susceptível de recurso, é o acto homologatário do Secretário de Estado dos Recursos Naturais;

«l) Sem conceder quanto à definitividade e executoriedade do despacho homologatário do Secretário de Estado dos Recursos Naturais, este sempre seria recorrível ao abrigo do disposto no n°. 4 do artº. 268°. da Constituição da República Portuguesa, através do qual, “É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento na sua ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos”;

«m) Pelo que, ao abrigo do supra referido preceito constitucional, o acto homologatário do Secretário de Estado dos Recursos Naturais é susceptível de recurso contencioso;

«n) “O acto administrativo susceptível de recurso não carece de ser definitivo e executório” , J.J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 3ª. Edição, pág. 939;

«o) Pelo que ao não considerar o despacho homologatório do Secretário de Estado dos Recursos Naturais, um acto susceptível de recurso violou o artº. 268º. da Constituição da República Portuguesa».

Contra-alegou o Secretário de Estado Adjunto da Ministra do Ambiente, defendendo o improvimento do presente recurso jurisdicional.

Posição esta que é secundada pelo Exmº. magistrado do Mº. Pº. junto deste Tribunal Pleno no seu parecer de fls. 257 vº. – 258.

Colhidos os vistos legais, e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.

O acórdão da Secção, ora recorrido, com o fundamento na falta de lesividade do acto contenciosamente impugnado – despacho do Secretário de Estado dos Recursos Naturais, de 12/8/96 – que a teria antes, para o mesmo aresto, o despacho do Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo, de 9/8/96, rejeitou o recurso contencioso, assim considerando procedente a questão prévia que no mesmo sentido havia sido suscitada por aquele Secretário de Estado na sua resposta ao mesmo recurso.

É contra semelhante decisão que agora se insurgem os recorrentes contenciosos através do recurso que dela trazem para este Tribunal Pleno.

Vejamos, pois, se as críticas que os mesmos lhe dirigem nas suas alegações, apresentam ou não fundamento bastante.

Antes, porém, de entrarmos em semelhante matéria, importa respigar da matéria de facto recolhida no aresto da Secção o necessário para a exacta compreensão da subsequente exposição, começando por dizer que em 9/8/96, sob o nº. 16/96, o Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo proferiu um despacho no qual, com o fundamento de a obra que se realizava no lote nº. 232 ( Lote propriedade da 1ª. recorrente contenciosa, sendo a obra levada a cabo pela segunda.), titulado pelo alvará de loteamento nº. 6/90, de 8/6, emitido pela Câmara Municipal de Grândola, situado na freguesia de Carvalhal, do mesmo concelho, dizia respeito a solo incluído na Reserva Ecológica Nacional (DL nº. 93/90, de 19/3, artº. 17º. e anexo II), determinou o embargo com a consequente suspensão de tal obra ao abrigo do disposto no artº. 14º. do DL nº. 93/90, na redacção dada pelo DL nº. 213/92, de 12/10, conjugado com o artº. 17º. do DL nº. 190/93, de 24 de Maio.

E foi sobre o rosto do documento onde o despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo cujo conteúdo, no seu essencial, se acabou por descrever foi exarado que, em 12/8/96, o Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais, proferiu um despacho de “Homologo”.

Foi este último despacho, que é o recorrido contenciosamente, que, como se disse, o aresto da Secção, ora impugnado, julgou despido de lesividade – que a teria apenas o precedente despacho a ordenar o embargo da referida obra proferido pelo mencionado Director Regional – fundamento bastante para a rejeição do recurso contencioso, como, já se disse, veio a julgar aquele mesmo aresto.

No sentido de procurar convencer encontrarmo-nos, quanto ao já referido despacho do secretário de Estado dos Recursos Naturais, impugnado contenciosamente, perante um acto lesivo – na expressão dos ora recorrentes perante um acto “definitivo e executório” – esgrimem os mesmos com os poderes delegados de que estaria investido o Director Regional em causa e constante do despacho 3/MA/96, publicado no DR, II Série, de 8/2/96 (v. fls. 206 dos autos).

Só que, a ser como os ora recorrentes agora pretendem e independentemente do possível acerto de semelhante asserção, sempre estaríamos, quanto ao acto de embargo praticado pelo referido Director Regional perante um acto lesivo, como indubitavelmente assume essa natureza o acto de um subalterno quando praticado ao abrigo de poderes nele delegados por um membro do Governo, como os recorrentes pretendem que ocorreu no caso sub judice.

Improcede assim a matéria das conclusões a), b) e c) das alegações.

Mas defendem aqueles ainda que o despacho de “Homologo” praticado pelo Secretário de Estado dos Recursos Naturais, em 12/8/96, e lançado no rosto do documento onde exarado fora o despacho a ordenar o embargo das obras no já referido lote pelo Director Regional em causa, em 9/8/96, constitui uma homologação em sentido próprio e daí a lesividade, com a consequente abertura da via contenciosa, do acto daquele membro do Governo.

Mas é sabido, como desde sempre tem assinalado a jurisprudência deste Supremo Tribunal e é comumente aceite, que não é a circunstância de certo despacho usar certa expressão jurídica – como no caso aconteceu com a palavra “homologação” (“homologo” no dizer do já referido Secretário de Estado) – que leva a que o mesmo despacho assuma a natureza de acordo com a veste jurídica correspondente à expressão no caso utilizada, pois tudo depende, ao fim e ao cabo, dos poderes em concreto exercidos pelo autor do mesmo acto.

E não se pode duvidar que no caso o Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo se encontrava investido dos poderes para embargar, como o fez através do seu já referido despacho de 9/8/96, as obras em causa, pois isso decorre claramente do artº. 14º., do DL nº. 93/90, de 19 de Março, diploma onde se contém o regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN), o qual confere, nomeadamente às delegações regionais do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, e assim também aos respectivos delegados regionais, competência para embargar (e demolir) as obras realizadas em violação ao disposto no próprio diploma.

Competência que no caso o Delegado Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo expressamente lançou mão ao praticar o seu despacho de 9/8/96 a ordenar o embargo das obras em causa, como resulta da matéria de facto recolhida quanto a esse ponto no acórdão ora recorrido.

Foi pois tal acto praticado no uso de uma competência própria e primária do autor do acto, aquele referido Director Regional.

A dita “homologação”, resultante do posterior despacho de 12/8/96, da autoria do Secretário de Estado dos Recursos Naturais, nada acrescentou àquele outro acto, representando assim um simples “ nomem juris ”, vazio de conteúdo, como justamente assinalou a este propósito o aresto recorrido.

Improcede assim a matéria das conclusões d) a j) das alegações.

Finalmente defendem os ora recorrentes que a decisão do acórdão da Secção de considerar o despacho do Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais como irrecorrível contenciosamente desrespeitaria a garantia ao recurso contencioso que o nº. 4 do artº. 268º. da Constituição outorga aos interessados contra quaisquer actos administrativos.

Mas não é assim.

É que aquele inciso constitucional logo acrescenta, quando atribui a referida garantia, que tal só se verifica quando se esteja na presença de um acto que lese os direitos (ou interesses) do interessado.

E já se viu que no caso o acto lesivo é constituído pelo despacho do Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo e não pelo do Secretário de Estado.

Improcede assim também a matéria das conclusões l), m), n) e o) das alegações.

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes (por cada um deles).

Taxa de justiça: 450 €.

Procuradoria: 225 €.

Lisboa, 1 de Outubro de 2003

Gouveia e Melo - Relator - António Samagaio - Azevedo Moreira - Isabel Jovita - Adelino Lopes - Abel Atanásio - João Cordeiro - Vitor Gomes - Santos Botelho