047631 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo legal, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz efeitos para o futuro, sem prejuízo da Administração lhe poder atribuir efeitos retroactivos, nos termos do n.º 3 do artigo 145.º do CPA.

II. A determinação dos efeitos que ex lege resultam do acto revogatório faz-se em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido/acto válido ou consolidado) e não da representação que dele tenha feito a Administração.

III. Assim, a transição da recorrente para a carreira especial aduaneira, na situação enunciada em I. implicou, objectivamente, a revogação de um acto inválido inimpugnável, pelo decurso do tempo, que, no que respeita ao regime da eficácia, está sujeita ao estatuído nos n.ºs 1 e 3 e não no n.º 2 do artigo 145.º do CPA.

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Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificada nos autos, interpôs recurso, no TCA, do despacho de 27/1/98, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que indeferiu o requerimento da recorrente, no sentido de lhe ser contado, na categoria para que foi nomeada pelo despacho de 3 de Maio de 1996 (Verificador Aduaneiro Auxiliar de 2.ª classe), todo o tempo de serviço desde a data em que teria direito a transitar para a carreira especial aduaneira, por aplicação do artigo 7.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro.

Por acórdão de 2/11/2 000, foi negado provimento ao recurso.

Com ele se não conformando, interpôs a recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O acto recorrido, ao mencionar a recorrente como uma das suas destinatárias, não resulta dum erro: a pretensão da recorrente foi apreciada e esse acto quis decidir sobre ela. Entendendo o contrário, o acórdão recorrido violou as normas respeitantes à interpretação do acto administrativo.

2.ª - O despacho de 3/5/96, assumindo o despacho de 29/12/95, baseou-se na ilegalidade do despacho de 16/9/93, na medida em que se baseia na anulação deste pelo STA e, como se sabe, o contencioso de anulação, em Portugal, é um contencioso de legalidade, ou seja, a anulação dum acto administrativo tem sempre por fundamento a ilegalidade do acto anulado.

3.ª - A revogação para realizar a justiça – ou seja para arredar a injustiça cometida pelo acto revogado – é, porque a justiça integra o “bloco de legalidade”, fundada na ilegalidade do acto revogado.

4.ª - O despacho de 29/12/95 foi meramente interno, só tendo a recorrente dele tomado conhecimento porque incorporado no recorrido.

5.ª - Se o artigo 145.º, n.º 2 do CPA tem o entendimento de impedir a revogação dum acto intrinsecamente ilegal, pela simples razão de não ter sido objecto de oportuna impugnação, é inconstitucional por violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, na medida em que faz prevalecer uma simples inércia sobre a legalidade administrativa, ou seja, sobre a realização do interesse público, consequências demasiado gravosas face àquela inércia.

Violará, assim, aquele preceito do CPA, os n.ºs 1 e 2 do artigo 266.º da Constituição.

6.ª - A revogação anulatória deve não só anular os actos ilegais produzidos, como “construir” e criar situações e satisfazer direitos e interesses que, se a lei tivesse sido cumprida, existiriam e seriam satisfeitos.

Pelo n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7/9, a recorrente tinha direito de transitar para a nova carreira, no prazo de um ano.

Decidindo o contrário, o acórdão recorrido violou as normas sobre a reparação das ilegalidades (teoria da diferença) e aquele preceito legal.

7.ª - Se o artigo 145.º, n.º 2 do CPA não admite a criação da situação em que a recorrente se encontraria, se não tivesse havido ilegalidade, então, com esse sentido, não permite o respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, assim violando o n.º 1 do artigo 266.º da Constituição.

8.ª - A eventual discricionaridade, quanto ao momento de cumprir, não afasta a vinculação quanto à obrigação de cumprir e ao conteúdo desta.

9.ª - Entendendo que há discricionaridade quanto ao interesse na criação dos lugares e ao seu preenchimento, o acórdão recorrido violou o preceito legal donde resulta a vinculação (artigo 7.º , n.º 1 do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7/9).

10.ª - Decidindo de forma diversa, o acórdão recorrido violou entre outros, aos artigos 145.º, n.º 2 do CPA e os preceitos legais acima referidos.

A autoridade recorrida não contra-alegou.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 119-120, no qual se pronunciou, no sentido da jurisprudência claramente maioritária (senão uniforme) deste STA, pelo não provimento do recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

A matéria de facto dada como provada não foi impugnada, nem há fundamentos para a alterar oficiosamente, pelo que se dá por reproduzida (art.º 713.º, n.º 6 do C.P.C.).

É absolutamente igual à constante de elevado número de recursos, cujo objecto é perfeitamente idêntico ao deste, que constitui matéria amplamente tratada por este STA, que, de modo uniforme e reiterado, tem decidido não se verificar nenhum dos erros de julgamento imputados ao acórdão recorrido, por considerar que o acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo legal, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz efeitos para o futuro, sem prejuízo da Administração lhe poder atribuir efeitos retroactivos, nos termos do n.º 3 do artigo 145.º do CPA, pelo que, fazendo-se a determinação dos efeitos que ex lege resultam do acto revogatório em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido/acto válido ou consolidado) e não da representação que dele tenha feito a Administração, a transição da recorrente para a carreira especial aduaneira, na situação sub judice implicou, objectivamente, a revogação de um acto inválido inimpugnável, pelo decurso do tempo, que, no que respeita ao regime da eficácia, está sujeita ao estatuído nos n.ºs 1 e 3 e não no n.º 2 do artigo 145.º do CPA (vd., neste sentido, por todos, os acórdãos da 1.ª Secção de 8/3/01, 26/6/01, 27/11/01, 6/12/01, 7/20/2 e 14/2/02, proferidos nos recursos n.ºs 46 326, 44 672, 47 706, 46 641, 46 611 e 47 862, respectivamente).

Aderindo-se a essa posição, remete-se para o conteúdo do acórdão de que se junta fotocópia (acórdão de 8/3/2 001, proferido no recurso n.º 46 326, 1.ª Secção), nos termos do art.º 705.º do Código de Processo Civil.

3. DECISÃO

Em face do exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 11 de Fevereiro de 2003.

António Madureira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves.

1ª Secção 1ª Subsecção

N° do proc. 46.326

Data : 8/03/2001

Relator : Consº Vítor Gomes

ASSUNTO:

VERIFICADOR AUXILIAR ADUANEIRO.

EFICÁCIA DO ACTO REVOGATÓRIO

SUMÁRIO:

I- O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo respectivo, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz efeitos para o futuro, em prejuízo de a Administração poder atribuir-lhe efeitos retroactivos, nos termos do n.º 3 do art.º 145º do CPA.

II- A determinação dos efeitos que ex lege resultam do acto revogatório faz-se em conformidade com o tipo legal de acto ( acto inválido vs acto válido ou consolidado) e não com a representação que dele tenha feito a Administração.

Proc. 46 326

1ª Sec./1ª Sub.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo ( 1ª Subsecção ) do Supremo Tribunal Administrativo

I. ..., funcionária da Direcção-Gera1 das Alfândegas, recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo que negou provimento a recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 27 de Janeiro de 1998.

Este despacho indeferira o requerimento da recorrente de 30 de Setembro de 1997 no sentido de lhe ser contado, na categoria para que foi nomeada pelo despacho de 3 de Maio de 1996 ( verificador aduaneiro auxiliar de 2ª classe), todo o tempo de serviço desde a data em que teria direito a transitar para a carreira especial aduaneira por aplicação do art.º 7º, n.º 1 do DL 274/90, de 7 de Setembro.

Pede a revogação do acórdão recorrido nos termos das seguintes conclusões:

"I- O acto recorrido, ao mencionar a recorrente como uma das suas destinatárias, não resulta dum erro: a pretensão da recorrente foi apreciada e esse acto quis decidir sobre ela. Entendendo o contrário, o Acórdão recorrido violou as normas respeitantes à interpretação do acto administrativo.

II- O Despacho de 3-5-96, assumindo o Despacho de 29/12/95, baseou-se na ilegalidade do Despacho de 16-9-93, na medida em que se baseia na anulação pelo S.T.A. e, como se sabe, o contencioso de anulação, em Portugal, é um contencioso de legalidade, ou seja, a anulação dum acto administrativo tem sempre por fundamento a ilegalidade do acto anulado.

III- A revogação, para realizar a Justiça - ou seja, para arredar a injustiça cometida pelo acto revogado - é, porque integra o "bloco de legalidade", fundada na ilegalidade do acto revogado.

IV- O Despacho de 29-12-95 foi meramente interno só tendo a recorrente dele tomado conhecimento porque incorporado no recorrido.

V- Se o art.º 145°, n.º 2 do Cod. Proc. Administrativo tem o sentido de impedir a revogação dum acto intrinsecamente ilegal, pela simples razão de não ter sido objecto de atempada impugnação, é inconstitucional por violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, na medida em que faz prevalecer uma simples inércia sobre a ilegalidade administrativa, ou seja, sobre a realização do interesse público, consequência demasiado gravosas face àquela inércia.

Violará, assim, aquele preceito do CPA, os n.ºs 1 e 2 do art. ° 266° da Constituição.

VI- A revogação anulatória deve não só anular os efeitos ilegais produzidos, como "construir" e criar situações e satisfazer direitos e interesses que, se a lei tivesse sido cumprida, existiriam e seriam satisfeitos.

Pelo n.º 1 do art.º 7° do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7/9, a recorrente tinha direito de transitar para a nova carreira, no prazo de um ano.

Decidindo o contrário, o Acórdão recorrido violou as normas sobre a reparação das ilegalidades ( teoria da diferença) e aquele preceito legal.

VII- Se o art.º 145° n.º 2 do Cod. Proc. Administrativo não permite a criação da situação em que o recorrente se encontraria se não tivesse havido a ilegalidade, então, com esse sentido, não permite o respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, assim violando o n.º 1 do art.º 266° da Constituição.

VIII- A eventual discricionariedade, quanto ao momento de cumprir, não afasta a vinculação quanto à obrigação de cumprir e conteúdo desta.

IX- Entendendo que há discricionariedade quanto ao interesse a criação dos lugares e ao seu preenchimento, o Acórdão recorrido violou o preceito legal donde resulta a vinculação (art.º 7º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7/9).

X- Decidindo de forma diversa, o Acórdão recorrido violou, entre outros, o art.º 145°, n.º 2, do Cod. Proc. Adm. e os preceitos acima referidos.

A autoridade recorrida alega, em síntese, o seguinte:

O despacho de 29/12/95, mantido pelo despacho impugnado, teve uma dupla função: no que respeita aos impugnantes do despacho de 6/9/93, dar execução aos acórdãos anulatórios e em relação aos não recorrentes daquele despacho determinar por razões de justiça e equidade - não de legalidade - a transição para a carreira especial de verificador auxiliar aduaneiro. Relativamente aos interessados que dele não recorreram, o despacho de 16/9/93, que considerara o prazo previsto no art.º 7º do Dec. Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro, como prazo de caducidade, consolidou-se na ordem jurídica como acto válido, não havendo qualquer disposição legal que imponha à Administração o dever de proceder às transições para a carreira especial de verificador auxiliar aduaneiro e muito menos o de o fazer com efeitos retroactivos.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer:

"1.

Do meu ponto de vista improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente.

São estas, em síntese, as razões do meu entendimento:

(i) é manifesto que o douto acórdão recorrido entendeu que a pretensão da ora recorrente foi apreciada e que o acto quis decidir sobre ela. Tanto assim é que nele se decidiu que o acto era recorrível, que por lapso a interessada tinha sido incluída no universo dos requerentes da execução de um dos acórdãos anulatórios do despacho de 16/9/93 e que, por via disso, enfermava de erro nos pressupostos de facto ( vide fls. 95).

(ii) a questão de saber se o acto deveria ter sido anulado com esse fundamento não vem suscitada na alegação e, portanto, está fora do âmbito do recurso;

(iii) atendendo à fundamentação externada ( vide pontos 2.2 a 2.4 da informação incorporada no acto) no despacho impugnado e na qual se diz que sobre o despacho de nomeação de 3/5/1996, como acto de execução, se havia constituído caso decidido e que a Administração não tinha o dever de praticar qualquer outro acto ou operação material, afigura-se-me correcta a

interpretação do douto acórdão sob recurso no sentido que o acto recorrido não teve como fundamento a ilegalidade do despacho de 16/9/93.

iv) Assim, não tem razão a recorrente na sua alegação de que o acto teve como fundamento a ilegalidade de acto anterior. A haver erro, este não será, seguramente;

(v) E se o acto impugnado não teve como fundamento a ilegalidade não pode proceder a alegada violação da norma do n.º 2 do art.º 145° CPA.

2. Pelo exposto negaria provimento ao recurso."

2. O acórdão recorrido considerou provados os factos seguintes ( corrigimos o lapso de enumeração do segundo "a)" para "a')" ):

a) Por despacho de 16.09.93, do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunto e do Orçamento, foi entendido que caducara o prazo fixado no n.º 1 do DL 274/90, de 7/9, para que os funcionários nas condições do recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira, nos termos da mesma disposição.

a') Em virtude de recursos contenciosos interpostos por alguns interessados, colegas do recorrente, foi o despacho de 16.09.93 anulado, com fundamento em violação do n.º 1 do art. 7° do DL 274/90, pelos Ac. do STA, de 4.7.95 e 26.10.95, proferidos respectivamente, nos proc. n.s 34.106 e 34.044.

b) Em 29/12/95, pelo assessor Elder Fernandes foi prestada a "informação n.º 20/95-XIII" subordinada a "ASSUNTO: Aplicação do DL 274/90, de 7/12, a funcionários da DGA aprovados no estágio de integração previsto no art.º 7° do referido diploma", na qual, após fazer referência aos citados Acórdãos anulatórios do STA, se refere o seguinte: " A doutrina e a jurisprudência apontam no sentido de os efeitos da anulação aproveitarem a todos os interessados, tenham ou não intervindo no processo, quando o acto anulado for indivisível e a decisão anulatória se fundar em ofensa da legalidade objectiva. Assim sendo, afigura-se que a DGA deve prosseguir o processo de mudança de carreira, relativamente a todos os funcionários aprovados no estágio com vista à integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art.º 7° do DL 274/90" (ponto 8) e "tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo" (ponto 9).".. nestes termos, afigura-se que o SEAF deve exarar despacho mandando, face aos Acórdãos do STA, prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados em estágio de integração previsto no art. 7° do DL n.º 274/90, de 7/9".

c) Na informação a que se alude em C), pelo SEAF foi proferido em 29.12.95 o seguinte despacho: -"Concordo".

d) Por despacho de 3.5.96 do SEAF, publicado no Diário da República II Série, de 17 de Maio de 1996, transitou o recorrente para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro do quadro do pessoal da Direcção - Geral das Alfândegas.

e) Por requerimento de 29.09.97 dirigido ao SEAF, solicitou o ora recorrente que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, todo o tempo de serviço desde a data em que, segundo as decisões STA referidas na Portaria n.º 92/96, de 26/3, deveria ter sido nomeado para a categoria em que actualmente se encontra (doc. de fls. 10 que se reproduz).

f) Pela "Chefe de Divisão" foi emitida em 08.01.98 a seguinte informação (n.º 11/98):

ASSUNTO: Requerimentos apresentados por diversos funcionários do quadro da DGAIEC que, em execução do Acórdão do STA de 4/7/95, transitaram para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe.

I- Diversos funcionários desta Direcção - Geral, cuja identificação consta da lista em anexo, pertencentes às carreiras comuns e que em execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 4.7.95, transitaram para a carreira de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe em 17.05.96 (data da aceitação do lugar), pedem, através de requerimentos entregues em 3 de Outubro de 1997 e em datas posteriores que lhes seja contado “na actual categoria todo o tempo anterior reportado à data em que se tornou definitivo o acto homologatório da lista de classificação final do concurso de transição» .

2- Relativamente à execução do aludido acórdão e de mais dois de igual teor, datados de 26.10.95, esclarece-se o seguinte:

2.1- Os actos e operações materiais a praticar em execução dos aludidos acórdãos foram definidos na informação n° 20/95-XIII .... (fotocópia anexa). Do n° 9 da citada informação resulta que as nomeações na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe não teriam efeitos retroactivos.

2.2- Na sequência do determinado foi publicada a portaria a criar os necessários lugares (Portaria n° 92/96, de 26 de Março) a que se seguiu o despacho de nomeação de 3 de Maio de 1996, e consequente publicação no Diário da República e finalmente a aceitação da nomeação que, como se referiu, teve lugar em 17 de Maio de 1996, contando-se a partir desta data a antiguidade na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2a classe.

2.3- A execução dos aludidos acórdãos nos moldes em que foi feita não foi contenciosamente impugnada dentro do prazo legal (cfr. art.º 96° da LPTA) pelo que se consolidou na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido.

2.4- Nesta conformidade, não tem a Administração o dever de praticar qualquer outro acto ou operação material em execução dos aludidos acórdãos.

À consideração superior " - doc. de fls. 14/16."

g) Na informação a que se alude em F), foi proferido pelo SEAF, em 27.01.98 o seguinte despacho: "Concordo. Mantenho o meu despacho de 29.12.95".

h) O nome da recorrente consta da lista a que se refere o n° 1 da informação n° 11/9 8.1.98, a que se alude em F).

( O direito )

3. Na conclusão I das respectivas alegações sustenta a recorrente que o acórdão recorrido violou as normas respeitantes à interpretação do acto administrativo porque, ao contrário do que nele se entendeu, o despacho contenciosamente impugnado quis decidir sobre a pretensão da recorrente.

É certo que no acórdão se afirma ( fls. 93) que o nome da recorrente constava erradamente da lista anexa à informação sobre a qual recaiu o despacho. Mas sem repercussão na decisão do recurso, pelo que a censura desse passo da decisão judicial recorrida é inútil. Pela banda da recorrente só haveria interesse legítimo em fazer apreciar por este Supremo Tribunal o rigor ou a harmonia das considerações que no TCA se desenvolvem para

chegar a essa conclusão. (i) se a decisão da questão obstativa lhe tivesse sido desfavorável, (ii) se essa decisão estivesse pendente de recurso ou (iii), se tais considerações fossem susceptíveis de influenciar os termos em que o acórdão apreciou os vícios imputados ao acórdão recorrido ou, neste recurso jurisdiciona1, a revisão do decidido.

Nada disso se verifica.

Com efeito, o acórdão recorrido, nessa parte não impugnado, julgou improcedente a questão que a autoridade recorrida retirava da interpretação do acto como não tendo recaído sobre a pretensão do recorrente. Apesar daquela afirmação, o TCA concluiu que o despacho impugnado indeferira a pretensão que o recorrente lhe dirigira. Aceitou, portanto, que o despacho recorrido decidiu sobre o requerimento da recorrente.

E o mérito do recurso contencioso foi apreciado no pressuposto de que o acto impugnado assume o sentido de indeferimento, com os fundamentos da informação n.º 11/98 sobre que recaiu, da pretensão da recorrente veiculada pelo requerimento de 29/9/97, não se vendo que aquela afirmação possa ter influído sobre a apreciação feita dos vícios de que se conheceu, ou influir, agora, na revisão do assim decidido.

Da mesma irrelevância prática - enquanto thema decidendum se bem que a afirmação mereça concordância - se reveste a conclusão IV das alegações da recorrente.

Com efeito, é questão de que não resulta qualquer reflexo decisório na presente fase processual saber se o despacho de 29/12/95, que recaiu sobre a informação n.º 20/95-XIII, merece a qualificação de acto preparatório, de acto interno, ou qualquer outra, uma vez que ninguém suscita a questão da irrecorribilidade contenciosa do despacho agora impugnado a pretexto da sua relação com esse outro despacho ( p. ex. por confirmatividade ).

4. O acórdão recorrido apreciou os vícios de ( a) violação do art.º 96° da LPTA ( cfr . 2.2.2.a) do acórdão) (b) e de violação do art.º 145°, n.º 2 do CPA ( cfr. 2.2.2.b) do acórdão).

A propósito do primeiro considerou que efectivamente se verificava erro nos pressupostos de facto, mas julgou tal erro não invalidante ( cfr. 2.2.2.c) do acórdão).

O recurso não abrange esta parte da decisão. Na verdade, nem no corpo nem nas conclusões da minuta da recorrente se submete tal aspecto da decisão a critica, pelo que o objecto do recurso se considera tacitamente restringido ( art.º 684°/3 CPC).

Deste modo, a questão crucial deste recurso jurisdicional é a de saber se a revogação do despacho de 16/9/93, implícita no despacho de 3/5/96 - no que respeita à recorrente e aos demais interessados que não haviam impugnado aquele despacho, porque quanto aos que o impugnaram com êxito insere-se na execução da sentença anulatória - segue, quanto à produção de efeitos, o regime da revogação de actos inválidos ou de actos válidos ( art.º 145° do CPA).

Recordemos os traços essenciais do caso:

O art.º 7° do DL n.º 274/90, de 7 de Setembro, estabeleceu um regime especial de transição do pessoal das carreiras comuns do quadro da DGA para as carreiras especiais aduaneiras.

A recorrente, tal como mais de três centenas de funcionários em igual situação, requereu essa transição, sujeitou-se ao júri de avaliação de adequação à carreira especial e obteve aprovação no estágio subsequente, constando como aprovada na lista publicada no DR-II série, de 30/4/93 ( 291° lugar ; cfr. fls. 67).

Porém, por despacho de 16 de Setembro de 1993 do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento foi entendida que essa transição deixara de ser possível, por ter decorrido o prazo estabelecido no n.º 1 do citado art.º 7º, tomado como de caducidade. Em consequência, o procedimento de integração não teve seguimento, o que significa que a pretensão da ora recorrente de integração na carreira especial aduaneira se considera indeferida por esse despacho.

Este despacho foi anulado por este Supremo Tribunal, em recurso interposto por alguns funcionários ( 52 em 316 funcionários aprovados no estágio de integração).

A Administração entendeu que a execução adequada dessa decisão anulatória implicava a transição não só dos interessados que haviam ganho o recurso, mas também dos restantes nas mesmas condições, entre eles a recorrente ( Despacho de 29/12/95).

Para o efeito, pela Portaria n.º 92/96, de 26 de Março, foram criados 252 lugares de verificadores auxiliares aduaneiros de 2ª classe e tomadas providências, no capitulo da definição de funções, para acudir às consequências do esvaziamento de pessoal nas categorias de origem. E, por despacho de 3/5/96, publicado no DR-II de 17/5/96, foram nomeados para aquela categoria não só os interessados que haviam interposto recurso como os demais funcionários reputados em idêntica situação, entre os quais a recorrente.

Por requerimento de 30/9/97, a requerente pediu que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço desde a data em que, segundo os acórdãos do STA referidos na Portª n.º 92/96, deveria ter sido nomeada para a actual categoria.

Foi este último requerimento que o despacho contenciosamente impugnado indeferiu.

Reduzindo-a ao essencial, a tese jurídica da recorrente é a de que a nomeação para a sua actual categoria resultou de acto administrativo revogatório fundado em ilegalidade do acto revogado, que tem sempre efeitos retroactivos nos termos do n.º 2 do art.º 145° do CPA. Retroactividade a que a recorrente atribui o alcance de, a partir do momento em que optou por revogar o acto anterior que reconheceu ilegal, a autoridade recorrida estar vinculada a repor em toda a extensão a situação actual hipotética. O que se traduziria em fazer retroagir os efeitos da nomeação ( no aspecto remuneratório e de progressão na carreira ) ao momento em que teria direito a transitar para a carreira especial nos termos do art.º 7º do DL 274/90 ( Nas alegações concretiza temporalmente esta pretensão - vid. conc. VI das alegações).

Reconduzida assim a questão aos seus justos limites, não assiste razão à recorrente, de acordo com a doutrina que este STA firmou a propósito de uma série de casos que tem com o presente muitas semelhanças. Referimo-nos aos casos de determinação dos efeitos do acto de reposicionamento de funcionários da Direcção Geral das Contribuições e Impostos ( Cfr., a título meramente ilustrativo, os acórdãos de 16/11/ 99, proc . n.º 44 987, de 14/12/99, proc . n.º 45 399, de 12/1/2000, proc. n.º 44 839, de 26/1/2000, proc. n.º 44 877, de 27/1/2000, proc. n.º 44 883, de 2/2/2000, proc.s n.ºs 45 031 e 45 208, de 3/2/2000, proc. n.º 44 941, de 23/2/2000, proc.s n.ºs 44 862, 45 093, 45 113, 45 325 e 45 459, de 24/2/2000, proc.s n.ºs 45 032, 45 095 e 45 150, de 1/3/2000, proc. n.º 45 358, de 8/3/2000, proc.s n.ºs 44 998 e 45 194, de 9/3/2000, proc. n.º 44 999, de 14/372000, proc.s n.ºs 44 844 e 44 989, de 15 de Março de 2000, proc.s n.ºs 44 774, 44 865, 44 910, 45054 e 45 143 e de 5/4/2000, Proc. 45761).

O art.º 145° do Código de Procedimento Administrativo fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos: em princípio a revogação produz apenas efeitos para o futuro ( nº1 ), excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo ( n.º 2); o autor da revogação pode atribuir-lhe efeito retroactivo, quando este seja favorável aos interessados ou estes concordem com tal efeito e não se trate de direitos indisponíveis ( n.º 3).

Interessa, por isso, atentar no acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento relevante face ao aludido regime de eficácia da revogação.

Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 29/12/95 - acto interno (pela perspectiva do destinatário da estatuição) ou, por outro ângulo de classificação ( da relação inter-actos), preparatório do despacho de 3/5/96, mas que lhe veio antecipar e moldar o conteúdo - o SEAF concordou com a informação n.º 20/95-XIII que considerava que os efeitos da anulação aproveitam a todos os interessados, tenham ou não intervindo no processo, porque o despacho contenciosamente anulado ( : despacho de 16/9/93 que abortou o processo de transição) era indivisível e a anulação se fundara em ofensa da legalidade objectiva.

Porém, esta representação não é inteiramente exacta e, para este efeito, releva o que corresponda ao regime legal face à situação efectivamente existente e não o que a Administração tenha suposto verificar-se.

Como emerge dos factos acima recordados, relativamente à recorrente e outros interessados que não atacaram o despacho de 16/9/93, a nomeação para a actual categoria contem a revogação implícita de um acto ilegal inimpugnável ( pelo decurso do prazo respectivo) e não a execução do acórdão anulatório. É a própria recorrente que o defende.

Para alguma doutrina, por exemplo, FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) «... O decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do art.º 140º.» (sublinhado nosso).

Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, n.º 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que não encontra justificação material plausível.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados, ainda que não haja contra-interessados na respectiva conservação.

Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação discordante ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo n.º 37 751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados

Desfavoráveis”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 11, Setembro/Outubro de 1008, pág. 10), que decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal".

O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, "por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa «natureza cultural») de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar acima coisa ", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento) ".

Embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional ( sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que " o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não torna o acto válido, mas apenas inimpugnável, isto é,

insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido ", sustenta este autor que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível, em certas condições - em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial, pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança -, a sua anulação administrativa (a sua «revogação», mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos ", mas que " de todo o modo, esta possibilidade de «revogação anulatória» constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "Ora- conclui o autor citado - nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc - corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível -, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária ( ..).

No caso presente, no que toca à recorrente e outros funcionários que igualmente se haviam conformado com o despacho que arquivara o procedimento de integração, a Administração limitou-se a acatar o entendimento da lei resultante dos referidos acórdãos, estendendo a esses interessados os mesmos efeitos que entendeu decorrerem para os que

tinham recorrido com êxito.

Mas não pode, só por isso, qualificar-se tal actuação como revogação com fundamento em ilegalidade para efeitos de submetê-la ao regime de eficácia imperativamente retroactiva estabelecido pelo n.º 2 do art.° 145° do CPA.

Independentemente das representações que a Administração fez sobre o alcance da sentença anulatória, a transição da recorrente para a carreira especial implicou objectivamente a revogação de um acto inválido inimpugnável a que, no aspecto de eficácia, não se aplica o regime estabelecido pelo n.º 2 do art.º 145° CPA, mas aquele que resulta dos n.ºs 1 e 3 do mesmo art.º 145°, como acima se demonstrou.

Nem se diga que há caso resolvido sobre o fundamento da revogação.

Em primeiro lugar, o caso resolvido opera somente sobre a decisão e não sobre os motivos.

Além disso, se assim não fosse, então nem sequer se poderia qualificar o acto como revogatório, porque a Administração não o assumiu como tal, antes supôs que o acto estava já eliminado contenciosamente. Seria, então, objectável que o despacho de 3/5/96 se consolidou por falta de impugnação oportuna, não podendo ir buscar-se para a determinação dos seus efeitos um regime jurídico que, por natureza, não lhe seria aplicável, pelo que o despacho agora recorrido não poderia violar esses preceitos legais.

Isto posto, perde interesse apreciar a crítica ao acórdão recorrido quanto ao alcance do n.º 2 do art.º 145º no aspecto reconstrutivo, isto é, saber se a eliminação do acto que não nomeou um funcionário para determinado lugar num procedimento como o resultante do art.º 7º do DL 274/90 e legislação complementar implica que o acto posterior de nomeação deva retroagir os seus efeitos à data em que deveria ter ocorrido o acto revogado ( ou anulado ). Relativamente à recorrente, esse efeito só poderia ser discricionariamente introduzido pela Administração, que o não quis.

Tanto basta para concluir que não foram violados o art.º 145°/2 do CPA nem o art.º 7º/1 do DL 274/90, de 7/9 ( este pelo acto recorrido e pela sentença, entenda-se; não nos referimos ao acto revogado pelo despacho de 29/12/95, ou seja, ao despacho de 16/9/93).

Problema interessante, mas que não pode ser debatido a propósito do acto impugnado cujo âmbito de eficácia temporal é o que a Administração entendeu introduzir numa situação desfavorável de jure consolidada, nos referidos termos do art.º 145° do CPA, será a de saber se o compromisso de igual tratamento que a Administração assumiu deverá vinculá-la juridicamente, em caso de sucesso dos demais funcionários que tem pendente processo de execução de sentença, a levar até ao fim esse princípio de igualdade e atribuir aos requerentes os mesmos efeitos que nesses outros casos vierem a ser judicialmente reconhecidos.

É questão que só se colocará após a apreciação desses outros processos a que a recorrente é estranha e que só surgirá se e na medida do resultado desses processos.

Também improcede a alegação de inconstitucionalidade do n.º 145°/2 do CPA por afronta ao art.º 266°/1 e 2 da Constituição.

Em primeiro lugar, na interpretação acima defendida e adoptada no presente acórdão, o art.º 145°/2 não impede a revogação de um acto intrinsecamente ilegal pela simples razão de não ter sido objecto de impugnação. Bem pelo contrário, aceitamos essa possibilidade, só sendo chamado o art.º 145°/2 do CPA para, em confronto com os n.ºs 1 e 3 do mesmo art.º 145° e com os art.ºs 140º e 141º do CPA, considerar submetida a eficácia do acto revogatório à regra geral de produção de efeitos apenas para o futuro, salvo se o autor da revogação pretender atribuir-lhe efeito mais favorável.

Em segundo lugar, num sistema que admite o "caso decidido" por preclusão decorrente do prazo de impugnação - isto é, que consente que, expirados determinados prazos a ilegalidade não possa ser accionada, sacrificando o valor de justiça à certeza e segurança jurídicas - nada tem de flagrantemente injusto que a revogação a que a Administração se dispõe não opere retroactivamente.

Aliás, a inconstitucionalidade que a recorrente aflora só teria sentido, na interpretação que sufragamos, se o próprio prazo de recurso contencioso fosse inconstitucionalizado pela mesma razão ( ao menos quando não houvesse terceiros com interesse na conservação do acto ).

Termos em que, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, o recurso não merece provimento, embora por razões não inteiramente coincidentes com as do acórdão recorrido.

5. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar a recorrente nas custas.

Taxa de justiça: 40.000$00

Procuradoria: 20.000$00

Lisboa, 08/03/2001

Vítor Gomes - Relator - Luís Pais Borges - Nuno S. Salgado

Foi presente: Cabral Tavares