0485/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para efeitos de verificação dos pressupostos do recurso por oposição de julgados, previstos no art. 24º do ETAF, a mera sucessão de diplomas legais não traduz uma alteração da regulamentação jurídica de determinada questão concreta, muito menos uma alteração substancial, se as respectivas disposições a ela atinentes se mantiverem, em ambos os diplomas, inalteradas ou sem alterações significativas, resultando a diversidade das soluções perfilhadas de uma diferente interpretação do respectivo regime jurídico.

II- Verifica-se a apontada oposição de julgados quando, face à questão de saber se, perante um pedido de legalização de obra já edificada sem prévio licenciamento ou em desconformidade com licenciamento anterior, o silêncio da Administração equivale a deferimento tácito do pedido, por aplicação do regime de deferimento tácito dos pedidos de licenciamento de obras particulares, um dos acórdãos concluiu ser aplicável aquele regime, e o outro concluiu de modo contrário, sustentando que o dito regime apenas se aplica a pedidos de licenciamento de obras não edificadas, sendo irrelevante que um deles o faça com invocação do DL nº 166/70, de 15 de Abril, e o outro com invocação do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, dado que a apontada diversidade da legislação é de todo irrelevante para a solução dada à questão em apreço.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A... interpôs recurso para este Pleno, por oposição de julgados, nos termos do disposto no artt. 24º, b) do ETAF, do acórdão da 2ª Subsecção, de fls. 362 e segs., alegando existência de oposição sobre a mesma questão jurídica com o decidido no acórdão da 1ª Subsecção deste mesmo Tribunal, de 21.07.1977, proferido no Rec. nº 9.573, já transitado em julgado, e publicado no BMJ nº 274, a págs. 291.

Na sua alegação interlocutória, tendente a demonstrar a existência da invocada oposição, formula as seguintes conclusões:

1- O douto Acórdão recorrido, de 2002.09.26, e o acórdão fundamento, de 1977.07.21, decidiram sobre a questão fundamental da aplicabilidade do regime de deferimento tácito relativamente a pedidos de aprovação de projectos referentes a obras já efectuadas – cfr. texto nºs 1 e 2;

2- As situações de facto subjacentes aos dois arestos sub judice são coincidentes no essencial e integram a previsão das mesmas normas jurídicas, não tendo sido as particularidades de cada caso que determinaram a solução oposta relativamente à mesma questão fundamental de direito suscitada – cfr. texto nºs 2 e 3;

3- O enquadramento jurídico e legislativo das questões decididas no acórdão recorrido e no acórdão fundamento assentou essencialmente na interpretação e aplicação das mesmas normas de direito (v. art. 61° do DL 445791, de 20 de Novembro, art. 13° do DL 166/70, de 15 de Abril e art. 108° do CPA) – cfr. texto nºs 3 e 4;

4- Os dois arestos sub iudice consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no acórdão recorrido considerou-se que "apenas são objecto de deferimento tácito os pedidos de licenciamento e não apenas os pedidos de legalização de obras executadas sem licença" e, no acórdão fundamento, decidiu-se de acordo com tese oposta, que "o pedido de aprovação do projecto de obras, embora estas já se encontrem efectuadas, está sujeito ao regime de deferimento tácito" – cfr. texto nºs 5 e 6;

5- Os dois arestos sub judice consagraram assim soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pelo que estão preenchidos os requisitos estabelecidos no art. 24° /b) do ETAF – cfr. texto nºs 1 a 6;

II. O recorrido não contra-alegou, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da verificação de oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, pronunciando-se pelo prosseguimento do recurso.

Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência para decisão sobre a existência de oposição de julgados.

(Fundamentação)

Nos termos do disposto no art. 24º, als. b) e c) do ETAF, na redacção introduzida pelo DL nº 229/96, de 29 de Novembro, compete ao Pleno da Secção do Contencioso Administrativo conhecer do seguimento dos recursos de acórdãos da secção que “relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma secção ou do respectivo pleno”.

A identidade da questão de direito passa, necessariamente, e antes do mais, pela identidade da questão de facto subjacente, na exacta medida em que aquela pressupõe que as situações de facto em que assentaram as soluções jurídicas contenham elementos que as identifiquem como “questões” merecedoras de tratamento jurídico semelhante.

Segundo Baptista Machado “Âmbito de Eficácia e Âmbito de Competência das Leis”, pág. 224., “não é possível determinar a existência de um conflito de decisões sem uma referência bipolar, simultânea, às questões de direito e às situações da vida”.

A exigência da identidade da questão de facto, como suporte da identidade da questão de direito, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, designadamente, do Pleno da Secção.

Segundo essa jurisprudência, para que ocorra a referida oposição de julgados, “é indispensável que haja identidade, semelhança ou igualdade substancial da situação de facto, não havendo oposição de julgados se as soluções divergentes tiverem sido determinadas, não pela diversa interpretação dada às mesmas normas jurídicas, mas pela diversidade das situações de facto sobre que recaíram” (Ac. do Pleno de 15.10.99 – Rec. 42.436).

Pelo que “é elemento fundamental da identidade da questão de direito controvertida um substracto fáctico e jurídico de tal modo que ambas as situações sejam merecedoras da mesma tutela” (Ac. do Pleno de 06.07.99 – Rec. 41.226).

Por outro lado, a exigência legislativa não é a de uma identidade formal dos fundamentos jurídicos, mas sim a de uma identidade das teses jurídicas, ainda que repousando sobre a interpretação de preceitos normativos diferentes.

Reportando-nos à situação sub judice, infere-se linearmente dos autos que as duas situações em confronto (a do acórdão recorrido e a do acórdão fundamento) são na verdade essencialmente idênticas, estando em causa, em qualquer delas, a questão de saber se, perante um pedido de legalização de obra já edificada sem prévio licenciamento ou em desconformidade com licenciamento anterior, o silêncio da Administração equivale a deferimento tácito do pedido.

E, enquanto no acórdão recorrido se decidiu negativamente essa questão, afirmando-se que “estando perante um pedido de legalização de obra já edificada e sem prévio licenciamento, o silêncio da Administração não equivale a deferimento tácito, pelo que o regime de deferimento tácito dos pedidos de licenciamento de obras particulares não se aplica em tais casos, como o dos autos, não lhe sendo assim aplicável, nomeadamente, o disposto no nº 6 do art. 16º e o art. 61º/ 1 do DL 445/91, de 20 de Novembro”, o acórdão fundamento perfilhou solução oposta, decidindo que “o pedido de aprovação de projecto de obras, embora estas já se encontrem efectuadas, está sujeito ao regime de deferimento tácito estabelecido no artigo 13º do Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril”.

Verifica-se, por conseguinte, oposição de julgados, dada a manifesta identidade da questão fundamental de direito sobre a qual recaíram, na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, pronúncias opostas, verificando-se assim os fundamentos do recurso previsto no art. 24º, al. b) do ETAF.

É certo que o acórdão fundamento, como nota o Exmo magistrado do Ministério Público, foi proferido na vigência (e com invocação) do DL nº 166/70, de 15 de Abril, enquanto que o acórdão recorrido o foi já na vigência (e com invocação) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro.

Tal circunstância, porém, não conduz à inverificação do requisito “ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica”, pressuposto da oposição de julgados para os efeitos do recurso previsto no art. 24º do ETAF, uma vez que estamos perante uma mera sucessão de diplomas legais que não introduzem na regulamentação jurídica da questão qualquer alteração substancial.

A oposição de soluções sobre a mesma questão fundamental de direito só é relevante, para os efeitos referidos, quando entre a prolação das duas decisões se não verifique alteração substancial da regulamentação jurídica ou, por outras palavras, quando se está no domínio de legislação sem modificações que interfiram directa ou indirectamente, na solução do caso.

Por isso, a mera sucessão de diplomas legais não traduz uma alteração da regulamentação jurídica de determinada questão concreta, muito menos uma alteração substancial, se as respectivas disposições a ela atinentes se mantiverem, em ambos os diplomas, inalteradas ou sem alterações significativas, resultando a diversidade das soluções perfilhadas de uma diferente interpretação do respectivo regime jurídico.

Assim decidiu já este Pleno, ao afirmar que é irrelevante a diversidade de legislação reportada nos acórdãos em confronto “se, em todo o caso, não interferir, directa ou indirectamente, na respectiva resolução” (Acs. do Pleno de 17.01.2001, de 29.06.2000, de 06.07.99, de 09.12.98 e de 20.01.98, proferidos, respectivamente, nos Recs. 46.730, 45.737, 41.226, 40.843 e 39.392.

Ora, a questão que se discute nos dois acórdãos, neles recebendo solução oposta, é a de saber se, perante um pedido de legalização de obra já edificada sem prévio licenciamento ou em desconformidade com licenciamento anterior, o silêncio da Administração equivale a deferimento tácito do pedido, por aplicação do regime de deferimento tácito dos pedidos de licenciamento de obras particulares, regime esse que é substancialmente o mesmo nos dois diplomas reportados nos acórdãos em confronto, ou seja, o art. 61º, nº 1 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, reportado no acórdão recorrido (“A falta de deliberação, aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma vale como deferimento ...”), e o art. 13º, nº 1 do DL nº 166/70, de 15 de Abril, reportado no acórdão fundamento (“A falta de parecer ou resolução dentro dos prazos prescritos no artigo anterior interpreta-se, para todos os efeitos, como consentimento.”

Ou seja, o que foi diversamente decidido por ambos os arestos foi a questão de saber se, na situação apontada (pedido de legalização de obra já edificada sem licença), era aplicável aquele regime específico de deferimento tácito dos pedidos de licenciamento de obras particulares (como vimos, idêntico em ambos os diplomas), como concluiu o acórdão fundamento, ou se o mesmo apenas se aplica a pedidos de licenciamento de obras não edificadas, como concluiu o acórdão recorrido.

Daí que a apontada diversidade da legislação invocada em ambos os casos seja de todo irrelevante para a solução dada à questão em ambas as situações, como decorre da própria fundamentação do acórdão recorrido, onde se afirma:

“... a jurisprudência deste Supremo Tribunal, embora construída com os dados legislativos decorrentes do DL 166/70 e legislação complementar, é largamente dominante no sentido de que apenas são objecto de deferimento tácito os pedidos de licenciamento e não os pedidos de legalização de obras executadas sem licença, que seguem a regra geral do indeferimento tácito.

(...) Ora, o DL 445/91 – 20NOV não introduziu modificações que justifiquem a inversão deste entendimento no sentido da aplicação do regime de deferimento tácito aos pedidos de legalização de obras executadas sem licença ou em desconformidade com o projecto aprovado."

Temos pois por adquirido que os dois acórdãos em confronto perfilharam, sem alteração substancial da respectiva regulamentação jurídica, soluções opostas relativamente à mesma questão fundamental de direito.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em ordenar o prosseguimento do recurso, com produção de alegações, nos termos do disposto no art. 767º, nº 2 e segs. do CPCivil, na redacção anterior ao DL nº 329-A/95, em vigor no contencioso administrativo.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Maio de 2003.

Pais Borges – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – João Cordeiro.