0331/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não enferma de nulidade por omissão de pronúncia a sentença que se absteve de tratar de uma invocada servidão de vistas por tal matéria estar implicitamente prejudicada pela solução dada a um outro assunto.

II- A existência de uma servidão de vistas em favor de um prédio confinante não é um elemento que as câmaras municipais devam ponderar ao licenciarem construções.

III- Se o recurso contencioso só acomete o acto que licenciou uma obra, não pode nele arguir-se a nulidade dos actos que deferiram modificações ao loteamento havido no local com o fito de que, subsistindo a primeira versão deste, se viesse a concluir que o acto recorrido é desconforme aos termos originários e prevalecentes do loteamento e nulo por isso mesmo.

IV- Nos procedimentos para o licenciamento de construções, os proprietários vizinhos não são «interessados» para o efeito de deverem ser ouvidos nos termos do art. 100º do CPA.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, B… e C…, identificados nos autos, interpuseram recurso da sentença do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso por eles deduzido da deliberação da CM Albufeira, de 14/5/2002, que licenciara a favor da recorrida particular D…, a construção de determinado edifício.

Os recorrentes terminaram a alegação de recurso oferecendo as seguintes conclusões:

1. Por douto acórdão proferido no processo 30/2000 foi confirmada a sentença da 1.ª Instância que reconheceu que sobre o lote 3 existe uma servidão de vistas da fracção pertencente à 1.ª recorrente, fracção que faz parte do prédio em propriedade horizontal edificada no lote 1.

2. Por existir reconhecida servidão de vistas, foi sentenciado que a recorrida particular em obediência ao n.º 2 do art. 1362º do Código Civil, afastasse a nova construção ilegalmente licenciada para o lote 3 em 1,5 m e destruísse a edificação nesse espaço.

3. O Tribunal a quo, apesar de ter sido alegada a servidão de vistas reconhecida, agora, por sentença, não se pronunciou sobre esta questão cometendo, assim, a nulidade consignada na alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC.

4. E, ao não considerar que o licenciamento da obra edificada no lote 3 ofendia o n.º 2 do art. 1362º e o disposto no art. 4º do RGEU, cometeu violação da lei.

5. Com efeito, e repetindo o acórdão citado, o licenciamento público das obras de construção não pode prejudicar os eventuais direitos decorrentes das relações jurídico-privadas e tem de observar os preceitos gerais ou especiais a que a edificação, por sua localização ou natureza, haja de se subordinar.

6. Os sucessivos aditamentos ao alvará de loteamento 15/85 (aditamentos de 4.9.89 e de 28.12.89) não podem ser aprovados para edificações a levar a cabo no lote 3 que não respeitam a varanda da fracção da recorrente, da servidão de vistas que a 1.ª instância declarou existir sem que a recorrida particular interpusesse recurso.

7. Pois violaram não só os acima citados preceitos legais, como revogaram o licenciamento anterior que permitiu aos antepossuidores da recorrente fazer a edificação com varanda e com servidão de vistas.

8. Os deferimentos destes aditamentos são, assim, nulos e de nenhum efeito, pois que implicam a revogação da licença da edificação útil da varanda e da servidão de vistas, da aqui recorrente, o que ofende o disposto nas alíneas b) e c) do nº 1 do art. 140º do CPA e art. 139º.

9. E, também o é, o licenciamento da obra, aqui ajuizado, pela mesma razão.

10. Teriam os aqui recorrentes de ser ouvidos preliminarmente e darem a sua expressa anuência, quer aquando do deferimento dos aditamentos ao loteamento 15/85, quer aquando do licenciamento da obra, nos termos do art. 100º e alínea d) do n.º 2 do art. 133º do CPA.

11. A produção de efeitos jurídicos que contrariam os anteriormente adquiridos pelos recorrentes coloca o licenciador na obrigação de ouvir os interessados, nos termos do referido art. 100º.

12. O alvará de loteamento de 28.12.99 permitia que em cada lote 3, 4 e 5 fossem edificados seis caves numa área de 481 m2, de 638 m2 e de 628 m2.

13. Não foi requerida qualquer alteração que permitisse unificar os lotes contíguos, construindo uma única cave e,

14. De tal forma que os lotes 3, 4 e 5, neste momento estão unificados pela área comum das caves.

15. O lote em vigor não permitia esta unificação, pelo que a licença ajuizada violou o alvará em vigor, o que determina a nulidade do licenciamento, alínea b) do n.º 1 do art. 52º do DL 445/91, de 20.11.

16. (A triunfar esta tese, dois lotes contíguos não precisam de alteração de alvará para a construção de caves comuns, e sem que a Câmara se possa opor a tal unificação).

17. Violou tal tese, ainda, os arts. 3º e 4º do RGEU.

Só a recorrida particular contra-alegou, concluindo do modo seguinte: A) O peticionado nos autos é a nulidade ou anulação da deliberação camarária que deferiu o licenciamento da construção no Lote n.º 3, com fundamento que tal licenciamento viola o disposto no respectivo alvará de loteamento n.º 15/85, em especial, por ser nula a segunda alteração que este sofreu pela deliberação camarária de 16/06/1998 e pelo facto dos recorrentes não terem sido ouvidos aquando desta alteração ao alvará na qualidade de interessados:

B) Contudo, não se verifica a nulidade do acto administrativo que procedeu ao licenciamento da alteração ao alvará de loteamento n.º 15/85 deliberada em 16/06/1998, já que as causas de nulidade estavam expressamente previstas nos termos do n.º 2 do artigo 56° do Decreto-Lei n.º 448/91 e não se verifica nenhuma das circunstâncias aí previstas;

C) Na melhor das hipóteses, o que, ainda assim, não se concede, poderia verificar-se, em abstracto, algum pressuposto de anulabilidade de tal deliberação de alteração do alvará de loteamento nos termos do n.º 1 daquele artigo 56º, sendo certo, contudo que tal anulação nunca foi suscitada, nem o é no peticionado dos presentes autos (e apenas a nulidade é de conhecimento oficioso a todo o tempo);

D) Nenhuma das circunstâncias alegadas pelos aqui recorrentes é causa de nulidade (ou de anulação) da deliberação camarária de 16/06/2002 que aprovou o licenciamento da construção no lote n.º 3, face ao disposto no artigo 52º do citado Decreto-Lei n.º 445/91 em especial porque tal licenciamento não viola o disposto no alvará de loteamento em vigor com as alterações que lhe foram introduzidas pelas alterações sucessivas ocorridas e que estão igualmente vigor e são plenamente válidas;

E) Os aqui recorrentes trazem para esta sede de recurso jurisdicional factos novos que não vinham alegados na petição inicial, sendo certo que alguns deles nem sequer são pertinentes para a resolução da questão sub Júdice;

F) As construções previstas para os lotes n.º 1 e n.º 3 foram sempre, desde o alvará na sua versão original, previstas de forma geminada, pelo que a eventual existência de servidão de vistas não obrigaria a que os proprietários das fracções do lote nº 1 fossem tidos como interessados e merecedores de prévia audiências nas alterações ao alvará em causa;

G) De resto, mesmo que assim não fosse, a falta de tal audiência apenas poderia acarretar a anulabilidade e nunca a nulidade da segunda alteração ao alvará e tal anulação nunca foi arguida;

H) Por outro lado, à altura da segunda alteração ao alvará, em 1998, a servidão de vistas por usucapião nunca poderia estar constituída por não estar decorrido o respectivo prazo;

I) De resto, o douto acórdão da Relação de Évora agora junto pelos recorrentes dá nota disso mesmo, expressando o seu entendimento de que a servidão de vistas não se poderia legalmente constituir e tal apenas ocorreu por falta de recurso da aqui recorrida da decisão da 1.ª instância que a Relação, aliás, entendeu ser incorrecta (embora sem a poder modificar por força de caso julgado);

J) Resta terminar dizendo que, ao contrário do alegado pelos recorrentes, a recorrida nunca peticionou à entidade competente a unificação dos lotes 3, 4 e 5 (o que apenas poderia acontecer em sede de alteração do respectivo alvará), nem pediu o licenciamento de uma cave comum a estes três lotes (o que aliás, seria inviável na medida em que se trata de lotes juridicamente autónomos e independentes uns dos outros):

L) Pelo que, em suma, bem andou a douta sentença recorrida quando considerou a acção improcedente e, também aqui, não pode proceder a pretensão dos recorrentes.

O MºPº neste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através do recurso contencioso dos autos, os ora recorrentes, proprietários de fracções autónomas de um edifício implantado no lote n.º 1 de certo loteamento, vieram impugnar a deliberação da CM Albufeira, de 14/5/2002, que licenciou à recorrida particular a construção de um edifício no lote n.º 3 do loteamento referido. Na sua petição de recurso, os recorrentes disseram que o acto impugnado é inválido por se basear em alterações nulas ao primitivo alvará de loteamento, por prever uma implantação do prédio a construir ofensiva de servidão de vistas constituída a seu favor, por ferir vários preceitos do RGEU e por violar o seu direito de audiência prévia.

A sentença debruçou-se sobre vários vícios, entendeu que eles não existiam e negou provimento ao recurso contencioso. E a primeira crítica que os recorrentes agora lhe dirigem consiste na sua nulidade por omissão de pronúncia quanto ao problema da servidão de vistas.

É verdade que a sentença, na sua parte decisória, só aludiu à «servidão de vistas» a título incidental e num contexto que a arredava do conhecimento dos vícios do acto (cfr. fls. 330, «in fine»). Mas o instituto da servidão de vistas não passa de uma restrição à implantação de construções e edificações, como logo resulta do n.º 2 do art. 1362º do Código Civil – não se reportando a um qualquer, e fantasioso, «direito à paisagem». Ora, a sentença pronunciou-se sobre a legalidade do acto no tocante à «implantação» do edifício a erigir (cfr. fls. 327 e 328), considerando – bem ou mal, não importa agora – que ela era correcta por estar prevista, «ab initio», no alvará de loteamento. Assim, este segmento decisório da sentença é interpretável no sentido de que a implantação originariamente prevista para o lote n.º 3 no alvará de loteamento – e, segundo a sentença, mantida na alteração e no aditamento que, sobre o alvará, depois recaíram – era a única relevante para se definir onde se implantaria a obra a licenciar pelo acto recorrido; e, desta mesma interpretação, implicitamente decorre que, na óptica da sentença, a questão da servidão de vistas não relevava para se apurar qual a implantação que o acto de licenciamento deveria estabelecer.

Consequentemente, a sentença não pecou por omissão de pronúncia, já que o seu silêncio sobre os efeitos que a servidão de vistas poderia trazer quanto à implantação do edifício a construir correspondia a uma matéria prejudicada pela solução conferida a uma questão anterior – a de que essa implantação era, e só podia ser, a estabelecida desde o início na operação de loteamento («vide» o art. 660º, n,.º 2, 1.ª parte, do CPC). Donde se segue que a sentença não enferma da nulidade prevista no art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC, mostrando-se improcedente a conclusão 3.ª da alegação de recurso.

Contudo, esse desvalor que a sentença atribuiu ao problema da servidão de vistas pode integrar um erro de julgamento. E, asseverando os recorrentes que tal erro existiu, há que ver se têm razão.

Os recorrentes crêem que o acto impugnado, na medida em que licenciou a construção de um edifício cuja implantação ofenderia a servidão de vistas de que se afirmam titulares, é ilegal «ex vi» dos arts. 1362º do Código Civil e 4º do RGEU. Mas este é o primeiro dos dois grandes equívocos em que eles incorrem.

É que as câmaras municipais, ao licenciarem obras, não têm de ponderar a existência de restrições de natureza puramente civil – provenham elas de direitos reais ou de direitos apenas obrigacionais – à concretização dos edifícios projectados, já que o seu «munus» se fica pelo controle da observância das normas e dos princípios de direito administrativo aplicáveis aos projectos. Assim, a titularidade de uma servidão de vistas invoca-se, prova-se e efectiva-se nos tribunais comuns – facto que os recorrentes conhecem, como mostra a acção ordinária que interpuseram. E o próprio art. 4º do RGEU, em que eles se fundamentam, mostra bem que assim é. Com efeito, esta norma esclarece que «a concessão da licença» de obras não isenta o seu beneficiário dos deveres que decorram de «outros preceitos gerais ou especiais a que a edificação, pela sua localização ou natureza, haja de subordinar-se». Ora, e no que tange ao caso particular em apreço, este art. 4º significa tão só que a licença de que foi beneficiária a recorrida particular não tornava imediatamente lícita a obra erigida em contravenção de uma servidão de vistas, caso esta existisse; e, se a obra podia constituir um ilícito civil apesar da passagem da licença, também por aqui se conclui que as alegadas servidões de vistas não eram elementos que a câmara devesse ponderar ao conceder o licenciamento.

Portanto, é seguro que o acto contenciosamente recorrido não sofre de violação de lei por ter licenciado uma obra cuja implantação contenderia com a servidão de vistas que os recorrentes invocam; pelo que soçobram as conclusões 4.ª e 5.ª da alegação de recurso. Os recorrentes também censuram a sentença por esta não ter reconhecido que o acto impugnado é nulo por desconformidade com o alvará de loteamento. Eles admitem que esse alvará foi objecto de uma alteração e de um aditamento – em relação aos quais, e segundo a linha decisória da sentença, o acto recorrido se mostra conforme. Mas afirmam que os actos que deferiram tais modificações são nulos, de modo que a versão inicial do alvará, assim prevalecente, repugna ao licenciamento da obra e, «ex vi legis», fulmina-o de nulidade (art. 52º, n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91, de 20/11, na redacção do DL n.º 250/94, de 15/10).

Mas radica aqui o segundo grande equívoco dos recorrentes. Os actos administrativos que deferiram os pedidos de alteração e de aditamento ao alvará de loteamento não foram acometidos no recurso contencioso dos autos, razão por que, situando-se fora do objecto do processo, o tribunal não pode sindicá-los e declarar a sua hipotética nulidade. Para um melhor esclarecimento acerca deste assunto, «vide» o seguinte trecho do acórdão do STA de 6/5/2010, proferido no recurso n.º 1141/09:

“Comecemos pela questão relativa aos actos anteriores, de que o recorrido seria mera consequência. Conforme dispunha o art. 6º do anterior ETAF, que é o aplicável, «os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos». Por isso, o tribunal «a quo» não podia sindicar a legalidade de actos diferentes do recorrido – fosse para a avaliar em si mesma, fosse para extrair efeitos dela derivados. Senão, o tribunal exorbitaria do objecto do recurso, pois, em qualquer dessas duas hipóteses, teria de declarar nulo um acto diferente do recorrido, violando aquele art. 6º de um modo frontal. «In casu», e apesar do que os recorrentes asseveram na sua 24.ª conclusão, é indubitável que o recurso contencioso meramente acometeu o acto de 25/2/99, da CPOL; consequentemente, o TAF não tinha de apurar se havia quaisquer actos anteriores nulos e se essa eventual nulidade se repercutia, e como, no acto contenciosamente impugnado.

Isto significa que o art. 134º, n.º 2, do CPA deve ser lido com cautela, pondo-o em consonância com as regras processuais aplicáveis – designadamente a norma do ETAF que transcrevemos e que indica o objecto dos recursos contenciosos. Ademais, a pretensão dos recorrentes – de que se declare a nulidade do acto recorrido por ele ser consequente de actos anteriores, cuja nulidade se deveria sindicar e declarar – briga com o disposto no art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA. Com efeito, a nulidade aí imposta aos actos consequentes depende de prévia pronúncia judicial que invalidasse os actos antecedentes. Contudo, no caso em apreço, essa pronúncia nunca existiu – pretendendo os recorrentes suprir a sua falta mediante a declaração concomitante, mas excluída do objecto do processo, da nulidade dos actos anteriores; e, não tendo existido tal pronúncia, nunca o acto impugnado poderia caber na categoria dos «actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados» (art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA) e ser nulo por essa via.

Aliás, facilmente se compreendem as razões adjectivas que, a despeito do imediato teor do art. 134º, n.º 2, do CPA, desaconselham e impedem que se declare a nulidade de actos diferentes do recorrido. Desde logo, e em face do art. 36º, n.º 1, al. c), da LPTA, era de crer que os autores desses actos não fossem sequer demandados. E, se o fossem – como, por óbvia anomalia, sucedeu nos presentes autos – não era expectável nem exigível que defendessem a legalidade dos actos que praticaram, pois sabiam que o recurso contencioso os não tomou por alvo e quais as consequências processuais dessa opção dos recorrentes.

Nesta conformidade, a sentença ora «sub judicio» mostra-se exacta no ponto em que decidiu não conhecer dos vícios imputados aos actos tidos por antecedentes e, por isso, não se pronunciar sobre as repercussões da sua hipotética ilegalidade no acto acometido.”

Reiteramos aqui essa jurisprudência. E torna-se agora absolutamente claro que, para detectarmos se o acto contenciosamente recorrido observou ou feriu o alvará de loteamento então em vigor, haveríamos de compará-lo com o regime do loteamento, tal como ele emergira das duas modificações que sofreu.

Todavia, e no que toca à implantação do edifício a construir, os recorrentes

abstiveram-se de dizer que houvesse uma qualquer discrepância entre o acto «sub specie» e as prescrições do alvará modificado. E o mesmo se passa quanto à unificação das caves – vício este que, refira-se «en passant», não fora arguido na petição de recurso e que a sentença apreciou indevidamente, incorrendo num excesso de pronúncia que este STA não pode declarar «ex officio»; acrescendo até que a possibilidade dessa unificação, independentemente de ser legal ou ilegal, fora introduzida sem dúvida no alvará de loteamento, razão por que o acto recorrido se lhe mostra perfeitamente fiel ao licenciar em conformidade. É, pois, impossível asseverar que tal acto repugnava às prescrições do loteamento vigentes aquando da sua emissão.

Pelo exposto, são improcedentes ou irrelevantes as conclusões 6.ª a 9.ª e 12.º a 17.ª da alegação dos recorrentes.

Nas suas conclusões 10.ª e 11.ª, os recorrentes sustentam que deviam ter sido ouvidos, nos termos do art. 100º do CPA, antes «do deferimento dos aditamentos ao loteamento» e antes «do licenciamento da obra». Quanto ao primeiro ponto, há que referir que ele está fora do presente «thema decidendum», não só porque as questões relacionadas com os actos que deferiram modificações ao loteamento extravasam do objecto e do âmbito deste processo, como dissemos já, mas também porque a sentença o não apreciou, nada havendo nela a rever sobre tal assunto. Quanto ao segundo ponto, a sentença enfrentou-o – mas incorrendo assim em novo excesso de pronúncia, também não sindicável por este STA, dado que o vício de falta da audiência, que fora alegado «in initio litis», se resumira ao ponto primeiramente dito.

Não obstante, a sentença decidiu bem a «quaestio juris» relacionada com este vício. O art. 100º do CPA dispõe que, concluída a instrução, os «interessados» têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final. Tais «interessados» são aqueles, já identificados, cujos direitos e interesses possam ser directamente lesados pelos actos a emitir (cfr., «inter alia», o acórdão deste STA de 30/5/2000, recurso n.º 43.225). Em quaisquer procedimentos para o licenciamento de construções, os proprietários dos prédios confinantes com aquele onde a obra será erguida podem ser prejudicados por certas ilegalidades do acto licenciador; e, no entanto, nunca se entendeu que tais vizinhos, enquanto potenciais lesados, devessem ser ouvidos no procedimento tendente à emissão da licença – até porque a sua tutela passa pela publicidade dada, «in situ», ao pedido de licenciamento e ao alvará de licença (cfr. os arts. 8º e 9º do DL n.º 445/91, aplicável à data).

Ora, essa não obrigatoriedade de ouvir os vizinhos nos processos de licenciamento de obras não se transmuta num oposto dever de audiência pela mera circunstância deles tomarem a iniciativa de questionar no procedimento a ulterior passagem da licença; senão, teríamos de concluir que o direito de audiência e o correlativo dever, em vez de radicarem nos elementos objectivos da situação, estavam antes à mercê dos proprietários confinantes. Mas é claro que a qualidade de «interessado» para os efeitos do art.100º do CPA não é algo que flutue consoante a vontade daqueles vizinhos, ou seja, não é algo que esteja na sua disponibilidade; e, deste modo, a câmara podia perfeitamente ignorar as objecções que os recorrentes puseram ao licenciamento, abstendo-se de os ouvir antes da decisão final – até porque a eventual ofensa de direitos reais, por eles então alegada, haveria de ser acometida nos tribunais comuns, como «supra» já referimos.

Sendo assim, o acto não padece de vício de forma por preterição da audiência dos aqui recorrentes. Donde se segue a improcedência das conclusões 10ª e 11ª da alegação de recurso. E resta apenas referir a irrelevância das duas primeiras conclusões da minuta dos recorrentes, por aí se não censurar a sentença «sub judicio».

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes, fixando-se:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 24 de Março de 2011. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.