0802/17.9BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

Se da matéria de facto provada nos autos não resultar preenchido o requisito da ilicitude, deverá, desde logo, ser julgada improcedente a acção condenatória fundada em responsabilidade civil extracontratual do Estado.

I. Relatório 1. A……………, LDA - identificada nos autos - instaurou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [TAC] a presente «acção para efectivação de indemnização emergente de responsabilidade civil» , contra o ESTADO PORTUGUÊS [EP] , o INSTITUTO GEOLÓGICO E MINEIRO [IGM] , e o INSTITUTO DE APOIO ÀS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS E INVESTIMENTO [IAPMEI] , pedindo, pelas razões insertas na petição inicial [folhas 2-12 dos autos] , a condenação dos réus no seguinte: A indemnizá-la de todos os danos patrimoniais que se cifram em 29.928,00€; A pagar-lhe os trabalhos de prospecção e pesquisa , na altura em curso [Imobilizações] , e perdidos, no montante de 92.200,00€; A pagar-lhe uma indemnização por danos morais em valor nunca inferior a 49.880,00€, mercê dos grandes prejuízos que lhe foram causados e que a marcaram negativamente, abalando a confiança das várias entidades, nomeadamente bancárias e pessoas singulares, que com ela sempre trabalharam; A pagar-lhe os subsídios acordados e esperados relativos aos 6 processos de candidatura apresentados no montante global de 2.025.033,00€; A repor a situação, para que ela possa reiniciar o projecto inicialmente previsto; A conceder-lhe os direitos mineiros das três concessões; A conceder-lhe os direitos mineiros das áreas de prospecção e pesquisa requeridas, designadamente a área do contrato de prospecção e pesquisa que é referido no ponto 36º da petição; A pagar-lhe os lucros que vierem a resultar no futuro da transmissão dos direitos mineiros e/ou da exploração das concessões em causa e áreas de prospecção e pesquisa referidas, se as mesmas tiverem sido ou vierem a ser atribuídas a outros interessados. 2. O réu IGM foi extinto pelo DL nº186/2003 , de 20.08 [ver artigo 46º, nº1, alínea f)] pelo que a sua representação foi assegurada pelo réu ESTADO PORTUGUÊS. 3. Após a fase de articulados, foi proferido despacho saneador, seleccionada a matéria de facto assente e elaborada a base instrutória da causa [ver folhas 490/512] , e foi ainda julgada procedente a excepção peremptória de prescrição invocada pelos demandados, «absolvendo-os dos pedidos de indemnização» fundada em responsabilidade civil extracontratual, isto é, dos seguintes pedidos: a) A indemnizar a autora de todos os danos patrimoniais que se cifram em 29.928,00€; b) A pagar-lhe os trabalhos de prospecção e pesquisa , na altura em curso [Imobilizações] , e perdidos, no montante de 92.200,00€; c) A pagar-lhe uma indemnização por danos morais em valor nunca inferior a 49.880,00€, mercê dos grandes prejuízos que lhe foram causados e que a marcaram negativamente, abalando a confiança das várias entidades, nomeadamente bancárias e pessoas singulares, que com ela sempre trabalharam; h) A pagar-lhe os lucros que vierem a resultar no futuro da transmissão dos direitos mineiros e/ou da exploração das concessões em causa e áreas de prospecção e pesquisa referidas, se as mesmas tiverem sido ou vierem a ser atribuídas a outros interessados. 4. Não se conformando com tal julgamento sobre a prescrição , a autora veio dele interpor recurso [folha 521-544] que foi admitido «com subida diferida» nos próprios autos, e com efeito meramente devolutivo [ artigos 102º da LPTA e 735º , nº1, 736º e 740º , nº2 a contrario do CPC anterior à Lei nº41/2013 , de 26.06 ex vi artigo 1º da LPTA], sendo competente para dele conhecer o Supremo Tribunal Administrativo [artigos 26º, nº1, alínea b), e 40º do ETAF que foi aprovado pelo DL nº129/84 , de 27.04] . 5. A autora requereu a «ampliação do pedido», que foi admitida [requerimento de folhas 1337/1342, e despacho de folhas 1415/1419] . 6. Por sentença do TAF Porto, proferida em 15.09.2016, a acção foi «julgada improcedente» e, em consequência, os réus foram absolvidos do pedido [ver folhas 1446/1460 dos autos] . 7. Não se conformando com esta decisão, a autora veio interpor recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Norte [TCAN] , que se declarou incompetente em razão da matéria e da hierarquia, por a mesma caber ao Supremo Tribunal Administrativo [STA - ver folhas 1843/1846 dos autos] . 8. Remetidos os autos ao STA , veio a ser proferido acórdão, em 07.06.2018, que decidiu negar provimento ao recurso de decisão final e julgar improcedente a acção [ver folhas 1930 a 2008 dos autos] . Neste acórdão, foi «concedido provimento» ao recurso interposto da decisão - proferida aquando do saneador - que «julgou procedente» a questão da prescrição, e foi conhecido, «em substituição» [ artigo 715º , nº2, do CPC , ex vi artigo 102º LPTA] , do pedido de indemnização fundado em responsabilidade civil extracontratual [ver ponto 3 supra] . 9. Por acórdão de 13.12.2018, foi decidido, além do mais, «anular o acórdão de 07.06.2018 na parte respeitante ao conhecimento do pedido da autora fundado no instituto da responsabilidade civil extracontratual, e ordenar a notificação das partes nos termos e para os efeitos do artigo 665º , nº3, do CPC /2013». 10. A autora veio então pronunciar-se - ao abrigo dessa norma - sobre a intenção do tribunal conhecer, em substituição, do referido pedido indemnizatório. E, alega - em síntese - que o STA não pode proceder ao julgamento em substituição sobre os pedidos baseados na responsabilidade civil extracontratual, porque não dispõe dos elementos necessários para o poder fazer . Na verdade, explica, os factos seleccionados pela 1ª instância, como assentes ou como carentes de instrução, tiveram já em conta a redução do objecto da lide resultante do julgamento de procedência da prescrição , pelo que, a única forma de não violar o direito à prova e ao duplo grau de jurisdição, é determinar a remessa dos autos à 1ª instância para aí prosseguirem mediante a elaboração das peças processuais adjuntas ao despacho saneador, nas quais se especifique quais os factos assentes e quais os carentes de instrução [artigos 6º, nº3 alínea d) da CEDH; 20º e 202º da CRP; 3º e 3º-A do CPC aplicável; 341º e 342º do CC] . 11. O demandado EP , por seu turno, pronunciou-se - ao abrigo da mesma norma - no sentido de ser inútil ordenar a baixa dos autos ao tribunal a quo por não haver factos a acrescentar quer à matéria assente quer à base instrutória que sejam susceptíveis de integrar os pressupostos da responsabilidade em causa, e daí que este Supremo Tribunal disponha de todos os elementos necessários ao julgamento em substituição. 12. Colhidos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II. Apreciação 1. Como deixamos referido no relatório, o acórdão proferido por esta «Secção», em 07.06.2018, acabou «anulado» pelo acórdão de 13.12.2018, mas apenas na parte respeitante ao conhecimento do pedido da autora fundado em responsabilidade civil extracontratual , a fim de permitir às partes «pronúncia» nos termos e para os efeitos do nº3 do artigo 665º do CPC /2013. O que significa que apenas está em causa, no momento, saber se este tribunal de apelação, face aos elementos dos autos, tem obrigação legal de proceder «a esse julgamento por substituição», e, em caso afirmativo, realizá-lo [artigo 665º do actual CPC] . 2. Na sua pronúncia, a autora alega que o STA não deve proceder ao julgamento por substituição porque não dispõe dos elementos necessários para tal [nº2 do artigo 665º do CPC ] , e, além disso, que se o fizer violará o «direito à prova» e o «direito ao duplo grau de jurisdição» [artigo 20º da CRP] . 3. A verdade é que este tribunal «ad quem» tem de ponderar sobre a ocorrência ou não da dita obrigação legal tendo em conta os «factos provados» e os «factos articulados pela autora», e, se já dispuser de todos os elementos necessários ao julgamento de direito, deverá realizá-lo. Ora acontece, no caso, que independentemente das peças processuais adjuntas ao despacho saneador integrarem ou não todos os factos articulados pela autora, o certo é que, mesmo tendo-os todos em conta, o pedido da autora, fundado na responsabilidade civil extracontratual , terá de ser julgado improcedente nos termos já efectuados no anterior acórdão [de 07.06.2018] . 4. E esta conclusão de, face aos elementos dos autos, «dever» este tribunal de apelação proceder ao julgamento em substituição, não contende, como julga a autora, nem com o direito à prova nem com o direito ao duplo grau de jurisdição . Com o direito à prova é óbvio que não contende, pois partimos do pressuposto, como referimos, de ter em conta «todos os factos» articulados pela autora. E no tocante ao direito ao duplo grau de jurisdição não é líquido, como se sabe, que o direito de acesso aos tribunais o integre como regra. Na CRP , este direito só está expressamente consagrado em matéria penal [artigo 32º, nº1, CRP] , mas não em termos gerais. E mesmo entendendo-se que o direito ao recurso, ainda que fora do âmbito penal, deve ser tido como garantia imprescindível de decisões que afectem direitos fundamentais , certo é que não estamos perante caso do género. 5. Verificada que está a obrigação deste tribunal proceder ao conhecimento, em substituição, do pedido de indemnização baseado na responsabilidade extracontratual dos demandados, passamos, pois, a fazê-lo. 6. Da matéria de facto articulada colhe-se, em súmula, o seguinte: - A A…………. , aqui autora, é uma sociedade comercial, constituída em 31.08.1989, tendo como sócios B…………………. , o seu marido, C……………., e os dois filhos de ambos; - O seu objecto social visava, nomeadamente, a assumpção da gestão empresarial de três concessões mineiras detidas originariamente pela família de B……………. [nºs ………. - …………; ……….- ……..; e ………. –. ……] e, posteriormente, adquiridas, e registadas, em nome desta última, e, ainda, outras áreas para prospecção e pesquisa requeridas à então DGGM ; - Em 02.02.1990, foi solicitada a transmissão dessas três concessões para a titularidade da A………., de modo a consentir o cumprimento da legislação vigente [Decreto 18713, de 01.08.1930; DL 89/90 , de 16.03; DL 90/90 , de 16.03] e as obrigações decorrentes para o concessionário; - A A………… apresentou no IAPMEI , em data não constante dos autos, 6 candidaturas a fundos comunitários do Programa Sistema de Incentivos ao Potencial Endógeno [SIPE] , registadas sob os nºs 9-L/89, 10-L/89, 11-L/89, 12-L/89, 13-L/89 e 19-L/89, para realizar estudos de prospecção e pesquisa [prevendo «23 acções» de prospecção e pesquisa] não só nas 3 concessões já mencionadas, como, também, nas áreas requeridas para o mesmo efeito; - A «concessão deste financiamento» obedecia ao disposto no DL nº15-B/88 de 18.01, e na Portaria nº679/88 de 11.08; - Em 14.02.1990, a DGGM prestou informação ao IAPMEI sobre tais candidaturas, no sentido de a área das concessões identificadas no projecto possuir «interesse potencial» ; - Daquelas 6 candidaturas foram aprovados as 9-L/89, 11-L/89, e 19-L/89 - sendo esta última a primeira a ser aprovada, em 15.05.1990 -, foram assinadas as respectivas cartas contrato, no total de três - uma para cada concessão -, e a A………. constituiu 3 garantias bancárias no montante dos incentivos financeiros atribuídos; - Em 15.03.1990, a DGMM prestou informação ao IAPMEI no sentido de a A……… não poder efectuar quaisquer estudos dentro das concessões existentes nas áreas requeridas a menos que viesse a obter acordo do ou dos respectivos concessionários para o que necessitaria de prévia autorização ministerial, e que todo o apoio que o IAPMEI lhe pudesse vir a conceder deveria ser considerado fora do âmbito dos trabalhos e investimentos mínimos obrigatórios que vierem a ser fixados nos termos do ou dos contratos de prospecção e pesquisa que venham eventualmente a celebrar-se; - No dia 06.04.1990 foi assinado entre a A………, o Secretário de Estado da Energia, enquanto representante do Estado, e o Director Geral da DGGM , documento intitulado de «Contrato para atribuição de uma área à A………….. , Lda., para Prospecção e Pesquisa de Minérios de primeira classe», em que a A…….. era autorizada a «realizar, nos termos do parágrafo 1º do artigo 5º do Decreto nº18713, de 01.08.1930, trabalhos de prospecção e pesquisa […] numa parte da área cativa para o Estado por portaria […] publicada em 1970, e definida pelos seguintes vértices […] » , sendo que «os direitos concedidos pelo presente contrato estendem-se também às minas abandonadas ou revogadas interiores àquela área, não abrangendo, obviamente, as concessões nela existentes» ; - Por ofício de 11.02.1991, o IAPMEI comunicou à A………. que o pagamento do incentivo se encontrava dependente da apresentação de diversos elementos contabilísticos, seus e da D………… [balanços/balancetes e indicação dos principais bancos e de um relatório sobre os trabalhos] , e, em 26.09.1991 solicitou-lhe, especificadamente, «balanço de 1990 certificado por ROC, balanço de 1990 da D……….., extracto da conta 22 [Fornecedores] da autora, extracto da conta 21 [Clientes] da firma D………….., ponto da situação da execução do projecto, e prova da autorização para efectuar estudos dentro das concessionárias correspondentes aos projectos» , sendo que por ela não foi fornecido qualquer desses elementos; - Em 15.03.1991, o IAPMEI requereu uma auditoria à IGF , a fim de ser clarificado se a A………. tinha praticado ou não algum ilícito, auditoria que veio a dar origem a processo de inquérito no DIAP do Porto; - Por despacho ministerial de 17.04.1991 foram revogados, com fundamento no disposto no artigo 46º , nº4, do DL nº90/90 , de 16.03, os alvarás das concessões mineiras em causa [……….., ………… e …………] , e, em 08.07.1991, a A………….. requereu autorização para a inclusão das áreas dessas concessões no âmbito do contrato de 06.04.1990; - Em 19.11.1996, a sociedade A………….. e os seus sócios foram acusados pelo Ministério Público da prática de um crime de fraude na obtenção de subsídio na forma tentada, mas o processo terminou arquivado em 26.01.2000 . A A………. alega que as «condutas» do IAPMEI e do IGM - ex-DGGM - lhe causaram prejuízos, e pretende obter o ressarcimento dos mesmos. Assim, peticiona a condenação do EP , do IGM, e do IAPMEI, a pagar-lhe uma indemnização por danos patrimoniais, no valor total de 122.128,00€ [pedidos a) + b)] , e por danos morais, no valor de 49.880,00€ [pedido c)] , e, ainda, a pagar-lhe os lucros que «vierem a resultar, no futuro, da transmissão dos direitos mineiros e/ou da exploração das concessões em causa e áreas de prospecção e pesquisa referidas, se as mesmas tiverem sido ou vierem a ser atribuídas a outros interessados [pedido h)] . Na altura das condutas em causa, a «responsabilidade civil extracontratual» do Estado, e demais pessoas colectivas públicas, perante terceiros, dependia da alegação, e prova, de actos ilícitos ofensivos dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e devido a este exercício [artigo 2º do DL nº48051, de 21.11.1967, aqui aplicável] . Em termos do requisito ilicitude estipulava a lei que assim se consideravam os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração [artigo 6º do DL nº48051, de 21.11.1967, aqui aplicável] . No comum entendimento da doutrina e da jurisprudência, estas normas , com especificidades sobretudo ao nível do âmbito da ilicitude, exigiam, para poder ser accionado este tipo de responsabilidade, pressupostos idênticos aos que são impostos pelo artigo 483º do Código Civil [CC] , a saber: - o acto ilícito; - a culpa; - o dano; - e o nexo de causalidade entre o acto culposo e o dano ou danos. Impõe-se-nos, portanto, quanto aos pedidos da autora suportados na alegada «conduta ilícita e culposa dos réus» aferir se, mesmo tendo em conta toda a factualidade articulada pela autora, os referidos pressupostos se verificam, sendo certo que são, como é sabido, de verificação cumulativa. A interpretação do articulado, a tal respeito, na petição inicial [e posterior ampliação do pedido] não é nada fácil. Mas consegue adivinhar-se que a autora focaliza a conduta alegadamente ilícita e culposa no facto de o IAPMEI ter condicionado a continuidade dos processos de candidatura, e o consequente pagamento dos incentivos do SIPE , ao parecer favorável da extinta DGGM , isto é, a um parecer que não é exigido pelo DL nº15-B/88 , de 18.01, e ao facto «deste parecer» da DGGM , comunicado ao IAPMEI em 15.03.1990, ser «contraditório» com o por ela emitido cerca de um mês antes, em 14.02.1990. Foi, aduz, com base nesse parecer ilegal que o IAPMEI decidiu «suspender» as suas candidaturas, e, consequentemente, o pagamento dos incentivos comunitários. Foi neste sentido, aliás, a interpretação feita pelo TAF aquando do despacho saneador, e em sede de decisão da excepção peremptória da prescrição, e o certo é que, no respectivo recurso de apelação, a autora, aí recorrente, não discordou da mesma. Ora, é bastante claro que não lhe assiste razão. Na verdade, a autora utiliza os factos como os «sente» mas não como os pertinentes deles resultaram do fogo da prova. Efectivamente, a sua interpretação dos factos, no sentido da «ilegalidade» do procedimento, não se mostra correcta. É que subjaz à argumentação da A…………. que o IAPMEI criou, ou pelo menos encarou, erradamente , como um parecer vinculativo, o que lhe foi transmitido a 15.03.90 pela DGGM, sendo certo que a exigência desse parecer não consta do DL 15-B/88 , de 18.01, que institui o SIPE . Mas não é verdade que seja assim. A comunicação da DGGM ao IAPMEI , em tal data, constitui apenas informação no sentido da falta de legitimidade da A………. para fazer quaisquer estudos dentro das concessões existentes nas áreas pedidas sem «acordo dos respectivos concessionários» , e que a obtenção desse acordo exige a «prévia autorização ministerial» . E, além disso, informa a DGGM que ainda não tem conhecimento de que a A………. tenha alterado os seus estatutos para poder ser concessionária mineira. Ora, isto é muito diferente da configuração jurídica dada pela A……….. à comunicação de 15.03.1990. Tudo leva a crer que o IAPMEI deu relevância a esta informação da DGGM , a qual põe em causa, por falta de requisitos práticos, a possibilidade de a A……….. poder levar a cabo os estudos de prospecção e pesquisa que se propõe fazer à sombra de incentivos do SIPE . Mas, sublinhe-se, não consta do «provado» que as candidaturas apresentadas, e aprovadas, tenham sido suspensas por causa da informação prestada pela DGGM , em 15.03.1990. É natural que o tivesse sido, mas uma coisa é a probabilidade e outra a certeza. Nem existe qualquer «contradição» entre informações da DGGM , dado que a emitida cerca de um mês antes, em 12.04.90, traduz o potencial interesse das candidaturas da A……….. para os estudos de prospecção e pesquisa nas «áreas identificadas», e o certo é que a ocorrência do mero interesse potencial deixa aberta a possibilidade de melhor apreciação, para que possa vir a constituir-se em interesse actual , real. E a verdade é que tudo indica que as diligências da DGGM levaram à constatação das falhas comunicadas em 15.03.90. Não vemos, assim, que as «condutas» invocadas pela autora para alicerçar o seu pedido indemnizatório possam ser qualificadas de ilícitas por se traduzirem na violação de normas legais ou regulamentares ou de princípios gerais aplicáveis. Aliás, nem a autora alguma vez concretiza o que considera ter sido violado, limitando-se a reflexões e conclusões genéricas. Impõe-se-nos, pois, e desde logo por falta in casu da verificação do requisito da ilicitude , que é indispensável à responsabilização civil extracontratual dos réus, julgar improcedentes os pedidos formulados pela autora sob as alíneas a), b), c), h)» . III. Decisão Nestes termos, decidimos negar provimento ao presente recurso e julgar improcedentes os pedidos formulados pela autora sob as alíneas a), b), c) e h) do petitório. Custas pela recorrente. Lisboa, 7 de Fevereiro de 2019. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Jorge Artur Madeira dos Santos.