IIIFUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1ª Instância julgou provada a seguinte factualidade, para apreciação das questões relativas ao erro na forma do processo e falta de título executivo:
«1– O aqui Exequente intentou acção administrativa especial, que correu termos sob o nº 1399/07.3BEBRG, na qual formulou o seguinte pedido:
- “a)Deve ser declarada a ilegalidade do art. 8º do Dec. Lei nº 137/2002, de Maio, por falta de regulamentação, com a publicação das portarias aí previstas; em consequência:
- b)serem condenados os Réus a sanar essa a omissão, elaborando e publicando tais portarias no prazo de seis meses;
- c)publicadas as portarias serem os RR ainda condenados a praticar o acto (concreto) de cálculo das remunerações do A., a titulo de “gratificação mensal” e “senhas de presença”, como Presidente da Comissão Explosivos relativas ao período de 20 Abril de 2004 a 19 de Abril de 2007 e ordenar o respectivo pagamento;
- d)condenados os Réus a adicionar a tais montantes os correspondentes “juros de mora” à taxa legal, até efectivo pagamento;
- e)condenados, pessoalmente, os senhores “Ministros das Finanças e da Administração Pública” e da “Administração Interna”, no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso, quer pelo atraso na publicação das portarias quer no calculo e pagamento efectivo dos montantes devidos ao Autor.”
2– Naquela acção, a 06.06.2012, foi proferida sentença que julgou improcedente o pedido formulado pelo Autor (por impossibilidade) e convidou as partes a, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida ao Autor, nos termos e ao abrigo do disposto no art. 45º do CPTA.
3– Notificado da sentença, o Réu Ministério das Finanças interpôs recurso da mesma para o Tribunal Central Administrativo Norte.
4– Por acórdão de 07.03.2013, o Tribunal Central Administrativo Norte decidiu não conhecer do recurso jurisdicional e convolar o recurso em reclamação para a conferência do Tribunal Administrativo e Fiscal.
5– Por acórdão de 20.01.2014, foi decidido, em conferência, indeferir a reclamação apresentada e, consequentemente, manter a sentença reclamada.
6– A supra-referida decisão transitou em julgado a 27.02.2014.
7– A petição inicial que originou a presente acção foi apresentada, via mail, a 04.07.2014.»
IIIB.DE DIREITO
3.2. Dos erros de julgamento decorrentes da consideração da falta de título executivo e da
não convolação do processo na forma adequada.
3.2.1. Dispunha o artigo 45.º do CPTA, na redação em vigor à data da propositura da ação, sob a epígrafe “Modificação objetiva da instância” que:
«1 - Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excecional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.
2 - O prazo mencionado no número anterior pode ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se em momento próximo.
3 - Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial.
4 - Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida.
5 - O disposto nos números anteriores não impede o autor de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da atuação ilegítima da Administração.»
O art.º 45.º do CPTA prevê uma situação de modificação objetiva da instância, para aquelas situações em que se constate a existência, ainda em sede declarativa, de uma causa legitima de inexecução que obstaria à execução de uma eventual sentença condenatória que viesse a ser proferida. O artigo 45.º do CPTA inspira-se no denominado “principio da flexibilidade do objeto do processo” Cfr. FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in Grandes Linhas da reforma do contencioso administrativo, 2004, p. 102;. Está em causa possibilitar a antecipação do juízo sobre a existência de causas legítimas de inexecução de sentença que venha a ser proferida, permitindo assim, evitar, em casos devidamente excecionais, a prolação de decisões judiciais insuscetíveis de execução, transportando-se para a ação declarativa, o problema da indemnização devida pelo facto da “inexecução legítima” Cfr. também MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados, 2004, p. 301..
Conforme bem sintetiza MÁRIO AROSO DE ALMEIDA “a modificação da instância traduz-se, assim, na substituição da pronúncia condenatória que o autor tinha solicitado e a que tinha direito, pela fixação de indemnização que, em eventual sede de execução dessa pronúncia sempre lhe seria de reconhecer como devida pelo facto de inexecução.” Cfr. in “Manual de Processo Administrativo”, 2.ª Edição, 2016, p. 369;
3.2.2.Pese embora a redação do art.º 45.º, n.º 1 do CPTA inculque, na sua literalidade, a ideia segundo a qual a sentença proferida pelo juiz e que antecede o convite às partes para acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização, é de improcedência, tal não corresponde à realidade, uma vez que se assim fosse, nenhum direito a indemnização por inexecução se podia perspetivar.
Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Edição, Almedina, pág.290; “ Cumpre, por isso, reconhecer que a referência que no preceito em análise é feita a um julgamento de improcedência do pedido não é rigorosa. Na verdade, como a fixação da indemnização se destina a substituir a satisfação do pedido originário, o juiz não pode deixar, portanto, de exprimir um juízo de procedência quanto a esse pedido, dado que só a impossibilidade ou o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença favorável justificam a convolação do processo dirigido à obtenção de um sucedâneo económico”.
Nesse sentido, aponta a jurisprudência vertida no Acórdão do TCAS, de 05/05/2006, processo n.º 1149/05, onde se afirma que o artigo 45.º do CPTA reclama a emissão de uma prévia decisão de procedência dos fundamentos da ação, a par da decisão formal da convolação do processo, e, nessa sequência, o convite às partes para acordarem sobre o montante da indemnização, sendo que, na falta de acordo, quando o autor se dirigir ao Tribunal deve o mesmo deduzir pedido de indemnização, articulando factos e indicando as razões de direito para sustentar este pedido, pelo que, a decisão que venha a condenar a entidade demandada a pagar uma indemnização também deve especificar os factos e os fundamentos de direito em que tal condenação se funda.
3.2.3.A indemnização pela inexecução do julgado anulatório, conforme sustenta Mário Aroso de Almeida é uma prestação secundária, substitutiva, que visa “assegurar ao recorrente uma indemnização que, sem cobrir a totalidade dos danos que ele possa ter sofrido, o compense, independentemente da formulação de qualquer juízo de censura sobre a existência de uma eventual responsabilidade subjetiva na criação da situação lesiva, pela perda que para ele resulta da impossibilidade da execução da sentença anulatória”. Existe aqui um “um dever objetivo de indemnizar, fundado na perceção de que, quando as circunstâncias vão ao ponto de nem sequer permitir que o recorrente obtenha aquela utilidade que, em princípio, a anulação lhe deveria proporcionar, não seria justo colocá-lo na total e exclusiva dependência do preenchimento dos pressupostos da responsabilidade subjetiva da Administração por factos ilícitos e culposos sem lhe assegurar, em qualquer caso, uma indemnização pela perda da situação jurídica cujo restabelecimento a execução da sentença lhe teria proporcionado”. Cfr. Mário Aroso de Almeida, in Anulação de Atos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes. 1.º ed. Coimbra: Almedina, 2002, pp. 816, 817 e 821).
Em igual sentido, Vieira de Andrade refere que a indemnização pela inexecução do julgado anulatório “respeita aos danos que decorrem do não cumprimento da sentença e visa compensar o sacrifício do direito do particular reconhecido pelo tribunal ou a perda de oportunidade, não se confundindo com a indemnização por responsabilidade civil decorrente da eventual actuação ilegítima da Administração sentenciada”. Cfr. ANDRADE, José Carlos Vieira de - A Justiça Administrativa, (Lições). 15ª ed. Coimbra: Almedina, 2016, p.376; e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo. 4.ª ed. Coimbra: Almedina, 2017, pp.1240 e 1241.
Igualmente, tal como se indica no Ac. do STA n.º 047472, de 25-02-2009, “ (…) a perda da situação vantajosa da exequente merece ressarcimento, tendo em conta, primeiro, que a despeito da incerteza acerca da futura obtenção do ganho, a exequente estava em situação de poder vir a alcançá-lo, isto é, estava investida de uma oportunidade real, segundo, que esta é um bem em si mesmo, um valor autónomo e actual, distinto da utilidade final que potencia, terceiro, que, por isso, a perda da oportunidade de conseguir o ganho, não é uma mera expectativa mas um dano certo e causalmente ligado à conduta da Administração e quarto, que a perda da situação jurídica, por causa legítima de inexecução, dá lugar a um dever objectivo de indemnizar (vide art. 178º/1 CPTA)
(…) Dito isto, resta a determinação do quantum reparatório com recurso à equidade. Neste juízo, a nosso ver, a despeito da autonomia do dano, entendemos que devem ser ponderados, como referenciais de cálculo, por um lado, a vantagem económica final que a oportunidade poderia propiciar e, por outro lado, a probabilidade que o lesado teria de a alcançar.“ Cfr. no mesmo sentido, entre muitos, os Acs. 0817/14, de 12-07-2017, 0413/14, de 2910-2015, 0949/12, de 20-11-2012 ou 0429A/03, de 26-09-2012, 01541A/03TA, de 02-06-2010).
Em suma, a indemnização pela inexecução do julgado anulatório é objetivamente devida sempre que não se possa obter a utilidade que derivaria da execução da sentença (declarativa) que foi proferida, por o cumprimento dessa mesma sentença se mostrar, no caso, já impossível. A indemnização a atribuir visa, pois, compensar o dano que decorre para o autor da impossibilidade de ver cumprida a sentença anulatória, com a perda do direito à reconstituição natural. O dano que se visa ressarcir é encarado como um dano real, objetivo, que resulta da posição jurídica de vantagem que decorria para o autor da decisão que lhe foi favorável e que ficou sacrificada face à impossibilidade de execução do julgado.
Nessa mesma medida, a indemnização é devida ainda que não existiam quaisquer outros ganhos com a efetivação da sentença anulatória, para além do próprio vencimento do processo, com a consequente reposição da situação em conformidade com a legalidade, em cumprimento da sentença anulatória.
3.2.4. Não sendo possível fixar com exatidão o montante dos danos patrimoniais que resultariam da execução da sentença declarativa, a indemnização deve ser fixada com recurso à equidade, tendo como limite máximo os danos invocados pelo requerente – cf. art.º 566.º, n.º 3, do Código Civil (CC); cf. também o Ac. do STA n.º 047472, de 25-02-2009.
Como decorre do art.º 566.º do CC, o juízo equitativo que cumpre ao Tribunal fazer deve atender à situação concreta, tal como vem provada nos autos e à gravidade dos danos que se reclamam.
Impõem tais artigos, portanto, que seja peticionada pelo autor uma indemnização, por um dado montante, que seja concretamente indicado.
Vigora aqui o princípio do dispositivo, na sua principal manifestação que constitui o princípio do pedido, que faz incumbir à parte interessada a indicação sobre o direito que concretamente quer fazer valer em juízo e os termos - ou limites – em que requer tal direito. No caso, estando em causa um pedido indemnizatório, cumpre à parte formular esse mesmo pedido e quantifica-lo, para que assim se estabeleçam os limites pelos quais a parte delimita os prejuízos que quer ver ressarcidos em Tribunal.
Por outro lado, também por decorrência do princípio do pedido, na decisão que venha a tomar o Tribunal está limitado ao valor que foi peticionado, não podendo condenar em quantidade superior ao que foi requerido, sob pena de a decisão proferida ser nula – cf. art.°s 95.º, n.º 2, do CPTA, 3.º, n.º 1, 609.º, n.º 1, e 615.º, n.º 1, al. e), do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA.
De salientar, ainda, que a adstrição pelo Tribunal ao pedido formulado pela parte lesada visa, igualmente, evitar decisões-surpresa e acautelar a situação da contraparte, garantindo que a esta é dado um estatuto de igualdade e um contraditório efetivo. Ou seja, é com base no que é requerido pela parte lesada que a contraparte apresenta a sua defesa. A contraparte - contra quem é formulado o pedido indemnizatório - responde nos autos atendendo ao direito que se reclama e ao concreto pedido que aí se formula e é nessa mesma medida que exerce o seu direito de defesa.
Consequentemente, os direitos de defesa e ao contraditório só ficam acautelados quando o Tribunal não extravasa o que vem discutido e pedido. Logo, não pode o Tribunal condenar para além do pedido ou em quantidade superior ao que foi peticionado.
3.2.5.Não se desconhece, a este respeito, a jurisprudência em sentido contrário, nos termos da qual se advoga não existir aqui “um ónus de dedução de um pedido especifico de indemnização” e que o dever de indemnizar “tem natureza objetiva”, parecendo admitir que o Tribunal possa arbitrar uma indemnização independentemente do pedido e por valor superior ao peticionado, veiculada pelo STA no Ac. n.º 01710/13, de 25-09-2014, mas que se não perfilha, uma vez que tal consubstanciaria, salvo o devido respeito por entendimento contrário, violação do princípio do dispositivo de acordo com o qual, o Tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a ação pressupõe sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes- art.º 3.º, n.º1 do CPC- e noutra vertente, o ónus recai sobre o autor de delimitar subjetivamente ( quanto às partes) e objetivamente ( quanto ao pedido e à causa de pedir), na petição inicial, de onde o Tribunal não pode convolar o pedido formulado pelo autor oficiosamente em pedido indemnizatório e, noutra vertente, violação do princípio do contraditório.
3.2.6. Conforme decorre do disposto no n.º3 do art.º 45.º do CPTA, na falta de acordo, cabe ao autor o impulso processual de requerer a fixação judicial da indemnização devida, para o que deve apresentar o competente articulado, no qual lhe incumbe o ónus de alegar os factos relevantes para a determinação do montante indemnizatório, implicando a aceitação por parte do autor de que o processo declarativo apenas pode prosseguir para efeitos indemnizatórios.
Como está em causa a fixação judicial de indemnização, impõe-se ao tribunal que cumpra o contraditório, ordenando as diligências instrutórias que considere necessárias, tendo aplicação o disposto no artigo 90.º, n.º3 do CPTA.
3.2.7.No artigo 45.º do CPTA, na versão aplicável aos autos, o legislador não fixou o prazo dentro do qual, na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida pela declaração da existência de causa legítima de inexecução, diferentemente do que consta da atual versão do art.º 45.º do CPTA, em consequência da revisão de 2015, em cujo n.º 2 se fixa em um mês, o prazo para o autor, na falta de acordo, requerer ao tribunal a fixação judicial da indemnização devida.
No n.º3 do art.º 45.º do CPTA, lê-se , que na falta de acordo quanto ao montante da indemnização, o autor “pode requerer” a fixação judicial da indemnização, donde se extrai que esta via não é de sentido único e obrigatório, podendo o autor, querendo, optar por propor uma ação autónoma com o mesmo objeto.
A propósito da nova redação do art.º 45.º do CPTA, introduzida pela revisão de 2015, e a respeito do disposto no n.º2 do art.º 45.º, onde se mantém a referida expressão “pode requerer”, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha sustentam que a mesma « evidencia que o interessado pode preferir propor uma ação autónoma com o mesmo objeto, hipótese que, a ocorrer, implica a extinção da instância no processo em curso. A nosso ver, se o autor não vier ao processo requerer a fixação judicial da indemnização devida dentro do prazo previsto de um mês, a extinção do processo que daí decorre não o impede de propor ação autónoma com esse objeto, sem que a tal obste o caso julgado formado no processo, que, pelo contrário, foi reconhecido o bem fundado da sua pretensão e o direito que lhe assiste a ser indemnizado, embora o processo se tenha extinto sem que se tenha procedido à liquidação deste direito». Cfr. Comentário o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Ed., 2017, Almedina, p´g.292 e 293.
3.2.8.Diremos, em face do exposto, que o art.º 45.º do CPTA mais não é do que um mecanismo que permite, em sede de ação declarativa, no âmbito da qual o autor exerce um direito que efetivamente lhe assiste contra a Administração mas em que se afirma uma causa legitima de inexecução decorrente da supremacia do interesse público, que o tribunal, reconhecendo esse direito que não pode declarar, emita uma decisão, considerando o princípio constitucional vertido no art.º 22.º que impede que os danos sofridos pelo particular com vista à tutela do interesse público, recaiam exclusivamente sobre esse concreto particular, que convole a ação instaurada por forma a permitir ao particular a obtenção do direito indemnizatório que lhe assiste por força dos danos que sofra em consequência direta e necessária da salvaguarda desse interesse público, obstando a que este tenha de instaurar uma nova ação com vista a obter essa indemnização sem prejuízo de caso assim o entenda, poder recorrer a essa indemnização autónoma. Ou seja, perante uma causa legitima de inexecução o legislador reconhece duas vias alternativas ao particular: uma, a de deduzir pedido indemnizatório na própria ação que instaurou contra a Administração com vista ao reconhecimento do seu direito; a outra, perante a impossibilidade de lhe ser reconhecido o direito que efetivamente lhe assiste face à verificação de causa legitima de inexecução, instaurar ação indemnizatória autónoma.
3.2.9.Naturalmente que, com vista ao recurso ao primeiro mecanismo, o particular terá de cumprir determinados ónus processuais que se encontram fixados no art.º 45.º, quais sejam, perante a declaração de causa legitima de inexecução e convidado pelo tribunal para as partes chegarem a acordo, e uma vez frustrado o mesmo, o particular terá de deduzir pedido indemnizatório, peticionado o quantum indemnizatório respeitante aos danos que sofra em consequência direta e necessária da causa legitima de inexecução com a alegação dos factos concretos ( causa de pedir) em que se consubstanciam esses danos, articulado esse que tem de ser apresentado pelo particular dentro de determinado prazo, que atualmente é de um mês, mas que nos termos do CPTA vigente à data, o art.º 45.º não previa, sem que daqui, antecipe-se desde já, se possa concluir pela verificação de uma lacuna legislativa a ser superada mediante o mecanismo da analogia.
Vejamos.
3.10. No caso concreto, conforme se extrai da matéria de facto assente, o autor intentou ação administrativa especial, que correu termos sob o nº 1399/07.3BEBRG, na qual foi proferida sentença que julgou improcedente o pedido formulado pelo Autor (por impossibilidade) e convidou as partes a, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida ao Autor, nos termos e ao abrigo do disposto no art. 45º do CPTA ( factos 1 e 2 provados na sentença). A referida sentença transitou em julgado a 27.02.2014 ( facto 6) e a 04.07.2014 o autor deu entrada da presente ação executiva ( facto 7).
Decorre dos factos dados como provados, que após convite às partes para acordarem a indemnização devida, o autor não apresentou requerimento a solicitar a fixação judicial dessa indemnização, tendo antes, instaurado uma ação executiva.
O Tribunal a quo considerou haver erro na forma de processo, considerando que o autor não podia recorrer a essa via por falta de título executivo e considerou não ser possível a convolação da ação no meio processual adequado uma vez que, na falta de estipulação legal de prazo, in casu, no que toca ao n.º 3 do artigo 45.º do CPTA (na anterior redação do artigo aplicável), deve ser aplicado o prazo supletivo de 10 dias, previsto no artigo 149.º do CPC, razão pela qual considerou que a presente ação executiva foi apresentada depois do terminus do prazo, absolvendo as Entidades Executadas da instância.
3.3. Quanto à alegada falta de título executivo, pode ler-se na sentença recorrida que no «caso em apreço, como resulta da factualidade apurada, foi proferida decisão que, nos termos e ao abrigo do disposto no art. 45.º do CPTA, constatando que à satisfação dos interesses do autor obstava a existência de uma situação de impossibilidade absoluta, julgou improcedente o pedido formulado por aquele e convidou as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.
Assim, é manifesto, que inexiste uma sentença condenatória, uma sentença que condene os Executados ao pagamento de quantia certa que possa e deva ser espontaneamente executada por estes.
Donde, efectivamente o Exequente carece de título executivo para instaurar uma execução como a presente, sendo sabido que a existência de título executivo consubstancia-se num pressuposto e condição geral de qualquer execução.
Por outro lado, ocorre um erro na forma do processo porquanto, analisado o requerimento executivo, verifica-se que o que o Exequente pretende é que o Tribunal fixe a indemnização que lhe é devida, nos termos dos n.ºs 3 e 4 do art. 45.º do CPTA e em decorrência da decisão final proferida na acção administrativa especial que correu termos sob o n.º 1399/07.»
3.3.1.O apelante discorda do assim decidido, considerando que a sentença sob sindicância incorre em erro de julgamento “quando entende que não existe uma sentença condenatória ou, pelo menos, um juízo de condenação e de manifesta procedência do pedido de ilegalidade formulado pelo Autor… razão pela qual determina que o Recorrente carece de título executivo”. Refere que o convite do Tribunal no sentido de ser definido um montante indemnizatório pressupõe, não apenas a impossibilidade de dar cumprimento à sentença, mas também a constatação da procedência dos fundamentos da impugnação, sendo que o processo administrativo executivo não deixa de ser um processo iminentemente declarativo na sua primeira fase, tendo em vista verificar se há ou não uma causa legítima de inexecução.
E, tendo sido declarado que havia uma causa legítima de inexecução da sentença, o processo só pode continuar para ser determinada a indemnização “pelo facto da inexecução”, sustentando que quando a Administração ou o interessado não deem execução espontânea à sentença - como foi o caso, dado as partes não terem chegado a um acordo quanto ao montante indemnizatório, não obstante as insistências do Recorrente -, pode ser pedida a respetiva execução ao Tribunal que tenha proferido a sentença através de petição de execução autuada por apenso aos autos (artigo 164.º do CPTA). Refere que intentou a presente ação executiva, com vista à necessária fixação do montante indemnizatório devido pela (antecipação do juízo sobre a) existência de causa legítima de inexecução da sentença, ação onde alegou e forneceu todos os elementos de liquidação potencialmente úteis para as diligências instrutórias e pertinentes para a posterior fixação judicial indemnizatória. A seu ver existe um paralelismo evidente entre os artigos 45.º, 166.º e 178.º, todos do CPTA, uma vez que estes se posicionam perante o mesmo fenómeno, procurando dar a mesma resposta mas apenas em três contextos diferentes.
Mas sem razão.
3.3.2.O Apelante, salvo o devido respeito, é que confunde realidades processuais distintas.
Não está em causa, nem a sentença recorrida põe em crise, a existência de uma sentença judicial que, pronunciando-se sobre o mérito da sua pretensão, julgou procedentes os fundamentos de impugnação por si invocados contra o ato impugnado.
O que acontece é que, demonstrando-se a favor da administração a existência de uma causa legítima de inexecução em sede de processo declarativo, o art.º 45.º do CPTA prevê a possibilidade de modificação objetiva da instância em tais situações, de tal modo que, legitima o juiz a emitir uma sentença que, por um lado recusa ao autor a decisão anulatória pretendida com base nesse fundamento, mas concomitantemente reconhece ao autor o direito a perceber uma indemnização pela verificação de causa legítima de inexecução, substituindo-se, deste modo, a pronúncia que o autor tinha solicitado pela indemnização.
Mas a fixação desta indemnização, nos termos estabelecidos nos n.ºs 3 e 4 do artigo 45.º, tem de ser efetuada no âmbito da respetiva ação declarativa, a qual carece de prosseguir, caso o autor, na falta de acordo, requeira judicialmente a fixação da indemnização devida pela inexecução da sentença.
Resulta do exposto, que a sentença que convida as partes a acordarem no montante de indemnização devida pela inexecução da sentença, não decide o montante da indemnização devida.
Para o efeito, terá de se verificar a falta de acordo entre as partes na fixação dessa indemnização e, nessa sequência, o requerimento do autor no âmbito da referida ação declarativa, a solicitar a fixação judicial de indemnização devida, ação essa que prosseguirá para esse efeito.
De contrário, não tendo sido requerida a fixação judicial dessa indemnização e, não tendo, consequentemente, sido judicialmente determinado o montante da indemnização devida ao autor a esse título, como se verifica suceder in casu, aquela ação extingue-se, sem que o autor tenha título executivo para reclamar pela via executiva o pagamento do montante indemnizatório a que se arroga com direito.
3.3.3. No caso, o Autor lançou mão da ação executiva para obter a fixação judicial da indemnização devida, partindo do pressuposto que tinha título executivo para o efeito, quando na verdade, não tinha esse título executivo. Para o efeito, carecia de previamente ter lançado mão do mecanismo previsto nos n.ºs 3 e 4 do art.º 45.º do CPTA, em sede de processo declarativo, para obter a fixação do montante indemnizatório e só então, e uma vez proferida sentença liquidando essa indemnização e garantida o transitado em julgado da mesma, é que passava a dispor de título executivo, sentença essa que no caso não existe.
Assim, não temos qualquer dúvida sobre a correção da decisão proferida pela 1.ª Instância, que se confirma e subscreve, porquanto, reafirma-se, contrariamente ao sustentado pelo autor, o mesmo não dispunha de título executivo para instaurar uma ação executiva destinada ao pagamento de quantia certa na medida em que no âmbito do processo declarativo que correu termos sob o n.º 1399/07, não chegou a ser proferida decisão a fixar o montante indemnizatório, estando ainda por determinar o respetivo quantum, posto que, reafirma-se, não há sentença transitada em julgado que lhe reconheça o quantum indemnizatório.
3.4. No que concerne á convolação da ação executiva no meio processual adequado à fixação da indemnização devida nos termos dos n.ºs 3 e 4 do art.º 45.º do CPTA, em sede de réplica, o autor requereu que a proceder a exceção de falta de título executivo invocada pelas executadas, a ação executiva que instaurou fosse convolada no meio processual adequado à fixação da indemnização devida pela inexecução da sentença, nos termos dos n.ºs 3 e 4 do art.º 45.º do CPTA.
3.4.1.A este respeito, entendeu o Tribunal a quo que o art.º 45.º, n.º 3 do CPTA “não nos diz qual o prazo de que o Autor dispõe para apresentar o requerimento para fixação da indemnização em causa. Ora, nada dizendo o artigo, será de aplicar o prazo supletivo de 10 dias, previsto no artigo 149º do CPC, aplicável por força do artigo 1º do CPTA.
Assinale-se que, ainda que este prazo possa ser curto, certo é que não vislumbramos fundamento legal para aplicar outro, designadamente o prazo de 6 meses, previsto no art.170º, nº 2 do CPTA, o qual consubstancia um prazo para instauração de uma acção (no caso, executiva).
Assim, tendo a decisão transitado em julgado no dia 27.02.2014, as partes dispunham de 20 dias para chegar a um acordo quanto ao montante indemnizatório e, findo este período, o Autor dispunha de 10 dias para, querendo, apresentar requerimento de fixação de indemnização. Ora, a presente acção executiva apenas foi apresentada a 04.07.2014, muito depois do terminus daquele prazo (finais de Março de 2014), o que impossibilita qualquer aproveitamento/convolação da mesma».
3.4.2.O Apelante sustenta que o pedido que formulou de convolação não foi atendido pelo Tribunal a quo que considerou, sem mais, haver erro na forma do processo, violando a sentença recorrida frontalmente o artigo 193.º do Código de Processo Civil.
Aduz para o efeito que, quando o Tribunal entende que há erro na forma de processo a consequência não é determinar a absolvição da instância, mas antes ordenar a forma de processo adequada, designadamente, por via da convolação da ação executiva em declaratória, nada obstando a tal, atendendo a que o pedido e a causa de pedir seriam os mesmos. Assim, e em suma, não tendo as partes chegando a acordo quanto ao montante da indemnização por causa legítima de inexecução e não tendo o Recorrente optado pela faculdade prevista no n.º 5, do artigo 45.º (pedido autónomo), deve o Recorrente regressar ao Tribunal para lhe ser arbitrada o montante indemnizatório que demonstrou, em ação apensa, ser-lhe devido.
Por fim, alega que o Tribunal a quo errou ao considerar que o Recorrente dispunha de 10 dias apenas para requerer a fixação judicial da indemnização, prazo manifestamente inadequado e desproporcionado, não só tendo em conta os factos que devem ser alegados pelo autor e a responsabilidade que sobre este impende mas também comparativamente com os prazos fixados os n.ºs 1 e 2 do mesmo artigo 45.º.
A seu ver, o prazo geral de dez dias do artigo 29.º do CPTA (e não o invocado do artigo 149.º do CPC, uma vez que este só pode ser invocado a título subsidiário, de acordo com o artigo 1.º do CPTA) é notoriamente insuficiente para o Recorrente articular todos os factos e o Direito em que baseia a sua pretensão. E, como referem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “para uma tal tarefa o prazo de 10 dias é manifestamente inadequado – e desproporcionado, até face aos prazos do n.º 1 e do n.º 2 do mesmo preceito. Preferimos, portanto, à falta de outro melhor, o prazo de seis meses do artigo 172.º do Código, o qual ainda assim parecendo excessivo, fica muito aquém do prazo substantivo de três anos de prescrição do direito à indemnização – do qual o autor pode sempre servir-se nos termos do n.º 5”. Acresce que o prazo implícito no n.º 3 do artigo 45.º do CPTA não é um prazo processual mas sim um prazo de mera caducidade (artigo 298.º, n.º 2 do CC), tendo em vista o meio processual adequado para ser fixada a indemnização devida. Com efeito, os AUTORES MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS CADILHA (ob. cit., p. 938) referem que o prazo de seis meses para a apresentação da petição de execução (artigo 170.º, n.º 2, na antiga redação CPTA) é um prazo de caducidade que deve ser contado nos termos do artigo 279.º do CC, citando o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02/02/2006, processo n.º 48017-A. Assim sendo, não pode a este ser aplicado o artigo 29.º do CPTA.
Mas sem razão.
3.4.3.É apodítico que o n. º3 do artigo 45.º do CPTA, na versão aplicável aos autos, não fixa o prazo dentro do qual o autor, na falta de acordo com a administração sobre o montante da indemnização devida pela verificação de causa legítima de inexecução de sentença, deve requerer a fixação judicial dessa indemnização, diferentemente do que sucede atualmente, fruto da revisão do CPTA operada em 2015, onde se estabelece que esse prazo é de um mês.
Porém, daí não decorre que exista uma lacuna, uma vez que, para tais situações, rege o artigo 29.º do CPTA, em cujo n. º1 se determina que « O prazo geral supletivo para os atos processuais das partes é de 10 dias». Como prazo supletivo que é, o prazo de 10 dias aí previsto para as partes, aplica-se quando a lei não estabelecer qualquer outro prazo para a prática do ato em causa.
3.4.4.De acordo com o princípio geral do ordenamento jurídico inscrito no art.º 10.º do Cód. Civil, o recurso à analogia, enquanto processo que visa encontrar na semelhança e identidade de problemas e/ou soluções a resolução de casos omissos, pressupõe sempre a existência de uma lacuna.
A referida disposição legal admite a integração de lacunas por recurso à analogia “sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei”.
Uma lacuna é assim um vazio ou buraco legislativo, pelo que, para haver lacuna é necessário que da lei não se extraía a solução para uma questão jurídica, concreta, que se coloca.
Na situação em questão, não existe lacuna que careça de ser integrada, pelo que a tese sustentada pela doutrina invocada pelo apelante, salvo o devido respeito, não colhe a nossa concordância. A questão da falta de estipulação do prazo dentro do qual o autor deve formular o pedido de fixação da indemnização devida nos termos do n.º3 do art.º 45.º do CPTA é uma questão que tem solução jurídica na lei, em concreto, no art.º 29.º do CPTA que tem aplicação na situação vertente.
Assim, como bem considerou a 1.ª Instância, verificando-se que a pretensão do autor é que o Tribunal fixe a indemnização que lhe é devida, nos termos dos nºs 3 e 4 do art. 45º do CPTA e em decorrência da decisão final proferida na ação administrativa especial que correu termos sob o nº 1399/07, tinha de ter apresentado esse pedido no prazo de 10 dias, o que não fez.
Conforme resulta dos factos assentes, a decisão transitou em julgado no dia 27.02.2014. A partir de então, as partes dispunham de 20 dias para chegar a um acordo quanto ao montante indemnizatório e, findo este período, o Autor dispunha de 10 dias para, querendo, apresentar requerimento de fixação de indemnização. A presente ação executiva apenas foi proposta a 04.07.2014, ou seja, “muito depois do terminus daquele prazo (finais de Março de 2014), o que impossibilita qualquer aproveitamento/convolação da mesma”, conforme se refere na sentença em recurso.
Assim, não assiste razão ao apelante quando sustenta que o Tribunal violou o disposto no art.º 193.º do CPC ao não deferir a requerida convolação da ação executiva no meio processual destinado a efetivar a fixação da indemnização nos termos dos nºs 3 e 4 do art.º 45.º do CPTA.
3.4.5. Ademais, a fixação da indemnização devida por recurso ao mecanismo regulado nos n.ºs 3 e 4 do art.º 45.º do CPTA, é uma faculdade do Autor, como sugestivamente indica o legislador ao utilizar a expressão “pode requerer”.
Conforme se refere na sentença recorrida « ao Autor, gorada que seja a possibilidade de acordo, não se impõe a manutenção da instância modificada, assistindo-lhe a faculdade de deduzir pedido indemnizatório autónomo, abrangendo esse e outros danos (artigo 45º nº5 do CPTA)».
Termos em que, soçobram todos os fundamentos de recurso aduzidos pelo apelante, devendo julgar-se improcedente o presente recurso.
