I. Relatório
1. IMT - INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES [IMT], interpõe recurso de revista do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte [TCA], em 15.09.2017, que negou provimento ao recurso de apelação por si interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro [TAF] que deferiu o pedido cautelar formulado por A……………….., SA [A………], e, em conformidade, manteve a suspensão de eficácia do acto que lhe determinou a «cessação do exercício da actividade de inspecção de veículos no Centro de Inspecção de ……………..».
Conclui assim as suas alegações de revista:
1- O presente recurso tem por objecto o manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, no que concerne à interpretação e aplicação do regime jurídico de funcionamento dos centros de inspecção [Lei nº11/2011, de 26.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19.02, se e quando conjugado com a Portaria nº221/2012, de 20.07, com as alterações dadas pela Portaria nº378-E/2013, de 31.12], e quanto à ponderação em concreto dos pressupostos a que alude o artigo 120º do CPTA, razão pela qual, face à extrema relevância jurídica e social desta questão, uma vez que a sua admissão se revela fundamental para a melhor e uniforme aplicação do direito, o recorrente IMT, IP, vem, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 150º do CPTA, apresentar este recurso de revista;
2- O enfoque jurídico baseia-se, essencialmente, no seguinte: - Saber quais os efeitos da caducidade do contrato de gestão de centros de inspecção, celebrado nos termos e para efeitos do artigo 3º da lei nº11/2011, de 16.04, com o IMT, IP, no caso de a entidade não assegurar a aprovação do seu centro de inspecção, nos termos do artigo 14º da referida Lei nº11/2011, de 16.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19.02, no prazo legal de dois anos a contar da celebração do contrato; e se tais efeitos [caducidade do contrato] sofrem distorções no caso concreto das entidades [ex-entidades autorizadas] que, à data da entrada em vigor da referida lei, exerciam a actividade de inspecção técnica de veículos, conforme resulta dos artigos 7º e 34º da Lei nº11/2011; - saber se a Lei nº11/2011, na sua actual redacção, se aplica de forma igual e uniformemente a todas as entidades gestoras a operar em Portugal, independentemente de se chamarem entidades autorizadas ou entidades gestoras, em face do disposto nos artigos 3º e 7º e 34º da citada Lei nº11/2011;
3- Considera-se que a questão jurídica descrita, assume elevada importância jurídica e social, quer para o regular funcionamento do sector económico e social em análise, quer para a Administração Pública, a quem compete aplicar de forma adequada e uniforme o regime legal, quer para os cidadãos utentes dos centros de inspecção, que beneficiarão de uma decisão clarificadora do Tribunal de Revista, uma vez que o que se discute é saber qual a correta interpretação - para concretização pela Administração - das disposições legais e regulamentares que regem o funcionamento dos centros de inspecção;
4- Entendemos, por essa razão, estarmos perante uma questão jurídica que pela sua relevância sociojurídica, se reveste de importância fundamental, razão pela qual o recurso deverá ser admitido;
5- Note-se que estamos face a questão de direito substantivo com alto grau de probabilidade de ultrapassar os limites da situação singular e concreta, que é uma questão bem caracterizada, sob o ponto de vista substantivo, passível de se repetir em casos futuros no foro judicial, a qual, salvo o devido respeito, sofre de erro ostensivo de julgamento na aplicação do direito, de tal modo que é manifesto que só a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa poderá dissipar as dúvidas sobre a adequada interpretação e aplicação do quadro legal que regulamenta esta situação;
6- Em resumo, estão reunidos todos os pressupostos do artigo 150º do CPTA, designadamente a elevada relevância jurídica e social de questão de importância fundamental, sendo o presente recurso necessário para uma melhor aplicação do direito ao caso concreto, termos em que se requer, seja o mesmo admitido, seguindo-se os demais termos;
7- No presente recurso está em causa o seguinte:
a) Erro de julgamento na aplicação do direito, na interpretação dada ao regime jurídico relativo ao funcionamento dos centros de inspecção técnica de veículos [Lei nº11/2011, de 26.04, na sua versão actual, conjugada com a Portaria nº221/2012, de 20.07, na sua versão actual], na aplicação ao elenco dos factos dados como provados pelo acórdão do TCAN, de 15.09.2017, e designado acórdão recorrido;
b) Erro de julgamento na aplicação do direito, relativamente à falta de preenchimento dos pressupostos necessários à adopção das providências cautelares, nos termos e para os efeitos do artigo 120º do CPTA;
8- Na decisão desta providência cautelar, o Venerando TCAN afasta-se da jurisprudência por si mesmo adoptada sobre a presente questão de direito substantivo [ver AC 13.01.2017, Processo nº462/16.4BECBR], bem como da jurisprudência já fixada pelo TCAS [ver AC de 06.10.2016, Processo nº13598/16, e AC de 19.07.2016, Processo nº13682/16], limitando-se a remeter a interpretação da questão de direito substantivo, de forma quase integral, para o recentíssimo AC do TCAN, de 09.06.2017, Processo nº1016/16.8BEAVR, aresto que assenta num entendimento notoriamente errado das disposições contidas na Lei nº11/2011, se e quando conjugadas com o disposto na Portaria nº221/2012;
9- O douto acórdão recorrido é, nessa medida, ilegal, dando uma incorrecta interpretação do regime jurídico de funcionamento de centros de inspecção [Lei nº11/2011, de 26.04, conjugado com o disposto na Portaria nº221/2012, de 20.07];
10- Não existem, ao contrário do que sustenta o douto acórdão recorrido, dois regimes legais diferenciados, um aplicável às designadas entidades autorizadas, outro aplicável às atuais entidades gestoras de centros de inspecção de veículos, mas apenas um regime geral e uniforme para todas as entidades do sector a operar em Portugal, que decorre da Lei nº11/2011, na sua versão actual, regulamentada nos termos do seu artigo 36º, através da Portaria nº221/2012, na sua versão actual;
11- O sistema jurídico em questão é obviamente unitário, devendo ser interpretado à luz da presunção do nº3 do artigo 9º do Código Civil, que diz que «Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados»;
12- Ora, o legislador ordinário de revisão não podia ser mais explícito, conforme resulta do Parecer do CEJUR junto aos autos, relativamente à interpretação do prazo de caducidade do[s] contrato[s] de gestão dos centros de inspecção, designadamente dos das ex-entidades autorizadas, de acordo com o disposto no artigo 9º, nº4, alínea a), conjugado com o artigo 34º, nº1, da Lei 11/2011, e a Portaria 221/2012, quando designadamente refere: «Igualmente se concorda com a afirmação da supra citada deliberação de que o espírito do legislador era conceder um prazo efectivo de dois anos para implementação das alterações necessárias ao cumprimento dos novos requisitos técnicos impostos pela Portaria nº221/2012, tendo determinado que a data limite a considerar para a implementação das adaptações previstas na Portaria nº221/2012, é de 2 anos a contar da data de notificação dos contratos de gestão;
13- Não possui qualquer suporte na letra da lei, e menos resulta do pensamento do legislador ordinário e regulamentar, conforme o disposto no nº1 do artigo 9º do CC, a interpretação dada no acórdão recorrido, quando se refere que existirem dois prazos distintos - um prazo de 2 anos a contar da celebração do contrato para as entidades gestoras assegurarem a aprovação de centro de inspecção [ver artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº11/2011]; e um prazo de 1 ano, a contar da data da publicação da Portaria nº221/2012, para as ex-entidades autorizadas promoverem o cumprimento dos requisitos consagrados na Portaria, prazos definidos com natureza diferente, implicando o incumprimento do primeiro a caducidade automática do contrato de gestão, ao passo que o incumprimento do prazo da Portaria [artigo 10º, nº2] implicaria apenas a aplicação de uma contra-ordenação ou, eventualmente, de sansões acessórias, por parte da Entidade Requerida;
14- Surpreendentemente, a interpretação fixada no acórdão recorrido, contraria frontalmente a jurisprudência anteriormente consolidada sobre a matéria de direito substantivo em análise, quer a do próprio TCAS, quer ainda a fixada pelo TCAN, concretamente a plasmada no[s]:
- Acórdão do TCAN, de 13.01.2017 - Processo nº462/16.4BECBR;
- Acórdão do TCAS, de 19.07.2016 - Processo nº13682/16;
- Acórdão do TCAS, de 06.10.2016 - Processo nº13598/16.
15- A título de exemplo, o acórdão do TCAS, de 19.07.2016 - Processo nº13682/16 -, secundando na matéria a sentença recorrida, pronunciou-se inequivocamente no sentido de que «as Deliberações do Conselho Directivo do IMT não são lesivas dos direitos e interesses legalmente protegidos da requerente, limitando-se a dar uma interpretação à lei, ao prazo previsto para implementação das alterações nos seus CITV, também estas legalmente exigidas, qua a beneficia, ao permitir que os 2 anos cominados na lei para o efeito tenham início e, consequentemente, terminem mais tarde;
A caducidade do contrato por não implementação das alterações exigidas nos CITV, no indicado prazo de 2 anos, não constitui uma ameaça formulada nas Deliberações de 21.03.2016, é antes a cominação legal, estatuída na alínea a), do nº4 do artigo 9º da Lei nº11/2011, na redacção dada pelo DL nº26/2013.
Face ao que se considera como não preenchido o requisito do fumus boni iuris.»
16- Pelo que, na estrita esteira da lei, da rácio do legislador ordinário e regulamentar, e em conformidade com a jurisprudência supra, surge como realidade incontestada e insofismável, que o contrato de gestão relativo ao Centro de Inspecção de ……………. [cód. …………], se encontra caducado em virtude da requerente da providência não ter dado execução em tempo às alterações exigidas pela Portaria nº221/2012, não podendo, deste modo, o mesmo manter-se aberto ao público:
- Quer em virtude do estipulado pelas partes na Cláusula 3ª do contrato de gestão onde se determina que «O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projecto anexo ao presente contrato, nos termos do artigo 14º da Lei nº11/2011 de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro, no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do presente contrato».
- Quer ainda por força do disposto na alínea a), do nº4, do artigo 9º, da Lei nº11/2011, de 26.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013 de 19.02 que diz que «o contrato caduca [...] se a entidade gestora não assegurar a aprovação do centro de inspecção, nos termos do artigo 14º, no prazo de dois anos a contar da celebração do contrato»;
17- No seguimento de tudo o que ficou alegado, o acórdão recorrido padece neste segmento, também, de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, especificamente quanto à ponderação em concreto dos pressupostos do artigo 120º do CPTA;
18- O acórdão recorrido, além de não se conformar com toda a jurisprudência consolidada sobre a matéria de direito controvertida, dá uma interpretação manifestamente errada, sem qualquer arrimo na letra ou espírito da lei sobre o regime legal que rege os centros de inspecção, com isso afectando de forma irremediável, a ponderação relativa à «aparência do bom direito», elemento indispensável ao decretamento das providências [ver artigo 120º, nº1, do CPTA];
19- Da leitura atenta da lei e da jurisprudência supra sobre a mesma questão de direito, resulta com elevado grau de evidência, que o acto administrativo ora em crise, não padece de qualquer ilegalidade - como sustenta o acórdão recorrido - a qual, a existir, nunca poderia também considerar-se manifesta, muito menos evidente;
20- Razão pela qual o douto acórdão recorrido, no que tange à ponderação do elemento do fumus boni iuris [artigo 120º, nº1, do CPTA], incorre em erro de julgamento, dado que não se encontram reunidos quaisquer indícios de ilegalidade para que possa ser decretada, sem mais, a abstenção por parte da Entidade Requerida da prática dos acto[s] ora impugnado[s];
21- Não se vislumbra, pois, que se encontre verificada a aparência do bom direito - elemento do fumus boni iuris -, em face do disposto no nº1 do artigo 120º do CPTA;
22- Com efeito, mesmo que não seja decretada a presente providência cautelar, nada impede que através da acção principal a requerente logre obter a anulação do acto administrativo suspendendo, algo que equivale a dizer que a situação de facto e de direito, poderá ser totalmente reintegrada, sendo que tudo regressará ao estado anterior ao da prolação do mesmo;
23- Na verdade, efectuando um juízo de prognose, é lícito concluir, ao contrário do sustentado no douto acórdão recorrido, que a factualidade dos autos não inspira fundado receio de que, se a providência de suspensão de eficácia for recusada, se torne impossível proceder à reintegração da situação conforme à legalidade, ou, de todo o modo, pelo menos, que os danos produzidos não possam ser integral e absolutamente reparados;
24- Também neste caso o douto acórdão recorrido enferma de notório erro de julgamento na aplicação do direito, dado que não se vislumbra como possa estar preenchido o exigente requisito do periculum in mora;
25- Na verdade, os prejuízos decorrentes da suspensão de eficácia da Deliberação do IMT, IP, colocada em crise, quer neste quer noutros centros de inspecção detidos pela requerente, em resultado da não adaptação em tempo aos requisitos da Portaria nº221/2012, com a consequente caducidade do contrato de gestão, para a salvaguarda do interesse público, são muito graves;
26- Não se percebe nem se concebe, que se mantenham em pleno funcionamento, isto é sine die, centros de inspecção que não se encontram adaptados às disposições legais e regulamentares em vigor, e cujo[s] contrato[s] de gestão caducou[caram] porque a requerente não deu cumprimento em alguns dos centros de inspecção às exigências regulamentares para o seu funcionamento, ao contrário do que sucedeu com as demais entidades congéneres do sector;
27- A suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP, de 02.11.2016, causará assim prejuízos significativos ao interesse público, quer na credibilidade e eficiência da actividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da actividade de inspecção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado, prejuízos esses que se mostram claramente superiores aos resultam do não decretamento da presente providência;
28- Termos em que, nos melhores de direito, o douto acórdão recorrido enferma de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, sendo nessa medida ilegal, pela que não poderá manter-se, devendo ser substituído por acórdão que decida da questão de direito, aplicando os critérios de atribuição das providências por referência à matéria de facto já fixada, julgando por conseguinte improcedente o pedido cautelar, e revogando a suspensão da eficácia em crise.
2. A recorrida A…………… contra-alegou e formulou estas conclusões:
1- O presente recurso de revista interposto pelo recorrente IMT não pode ser admitido por este STA;
2- E não pode ser admitido porque, face à jurisprudência reiterado deste Supremo Tribunal, o recurso de revista, porque excepcional, mais excepcional se torna quando a decisão recorrida é uma decisão proferida no domínio cautelar;
3- Com efeito, tem este Supremo Tribunal decidido, reiteradamente, desde 2006 até 2017, que, salvo quando estiverem em causa questões específicas da tutela cautelar, o STA não emite uma pronúncia com vocação de constituir a última palavra sobre a questão jurídica colocada na acção principal;
4- É que, a decisão proferida em processos cautelares é provisória e emerge de uma análise do tribunal tendencialmente simplificado da questão de fundo, pelo que menos se justificam excepções à regra da limitação de dois graus de jurisdição;
5- Assim, o STA não pode fazer uma análise exaustiva das questões jurídicas a resolver na acção principal sob pena de se passar a antecipar a decisão de fundo sobre o mérito da causa;
6- No sentido referido nas conclusões anteriores foi o decidido por este Supremo Tribunal em variados processos;
7- Ora, de acordo com aquilo que foi expressamente assumido pelo recorrente IMT nas suas alegações, este pretende obter por parte deste Supremo Tribunal uma pronúncia de fundo sobre a interpretação a dar ao regime jurídico do funcionamento dos centros de inspecção automóvel constante da Lei nº11/2011, portanto, solicitando ao STA que antecipe uma decisão, decisão de fundo esta que, no entanto, só pode ser tomada na acção principal, não em sede cautelar, atenta a sua provisoriedade;
8- Assim sendo, e porque o recorrente não invocou nas suas alegações questões específicas das providências cautelares que pudessem justificar a intervenção do STA, antes tendo solicitado a sua intervenção para decidir qual o sentido a dar à Lei nº11/2011 em matéria de funcionamento de centros de inspecção automóvel já autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, o recurso não pode ser admitido por V. Exas;
9- Mas o recurso também não pode ser admitido porque não estão em causa questões de grande relevância jurídica e social;
10- Não estão em causa questões de grande relevância social porque a resolução do litígio sobre a interpretação do regime da Lei nº11/2011 em matéria de funcionamento de centros já autorizados ao abrigo do DL nº550/99, apenas se repercutirá no âmbito das relações contratuais existentes entre recorrente e recorrida;
11- É que, segundo informa o recorrente nas suas alegações, inexistindo qualquer outro conflito com as outras entidades que exploram os mais de 200 centros de inspecção sobre qual a interpretação a dar à Lei nº11/2011 quanto ao funcionamento de centros de inspecção já autorizados à data da sua entrada em vigor e não estando em discussão nos autos normas específicas da Lei nº11/2011 em matéria de defesa do ambiente, saúde pública, segurança rodoviária, direitos dos consumidores e qualidade do serviço prestado ao público pela Recorrida, qualquer que seja a decisão a proferir na acção principal, a mesma, inevitavelmente, só terá reflexos jurídicos nas esferas do recorrente e da recorrida;
12- Deste modo, uma qualquer intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal só poderia ter interesse e, portanto, relevância social para os utentes dos centros de inspecção enquanto consumidores, se estivessem em causa normas da Lei nº11/2011 sobre os valores ou interesses referidos na conclusão anterior, o que não é o caso dos presentes autos;
13- Para além da questão em discussão - regime de caducidade aplicável aos centros já autorizados à data da entrada em vigor da Lei nº11/2011 - não ter quaisquer reflexos no todo comunitário, ficando assim desprovida de qualquer relevância social, tal questão também não assume qualquer complexidade jurídica que exija uma intervenção deste STA em sede cautelar;
14- Com efeito, a interpretação dos artigos 7º, 9º, nº4, alínea a), e 34º, nº 1, 2 e 5, da Lei nº11/2011, não é uma operação de grande complexidade jurídica superior ao comum, pois nem sequer está em causa a interpretação de vários regimes jurídicos dispersos ou intrincados, mas somente o regime constante de um único acto legislativo;
15- Por outro lado, não se suscitam fortes divergências no seio da jurisprudência quanto à interpretação dos aludidos preceitos da Lei nº11/2011, atento o facto de já existirem onze decisões em 2ª instância coincidentes na interpretação de tais preceitos no sentido de não ser aplicável aos centros de inspeção já autorizados o regime de caducidade previsto no artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº 11/2011 - Acórdãos do TCAS de 10.08.17, de 22.08.17, de 30.08.17, de 12.09.17, de 04.10.17 [acórdão recorrido], de 19.09.17 [três acórdãos proferidos nesta data] e de 24.10.17 e acórdãos do TCAN de 09.06.17 e de 15.09.17;
16- Os acórdãos citados pelo recorrente para tentar justificar uma eventual divergência com o acórdão recorrido foram tirados em domínio fáctico-jurídico diferente do acórdão ora recorrido e dos acórdãos referidos na conclusão anterior, pelo que nunca se chegaram a pronunciar sobre a interpretação a dar ao regime da Lei nº11/2011 em matéria de caducidade dos contratos de gestão de entidades que já detivessem centros de inspecção automóvel autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, sendo certo que, um deles, o acórdão do TCAS de 06.10.16, nem sequer chegou a emitir qualquer juízo interpretativo da Lei ora em causa;
17- Porém, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores sobre a inadmissibilidade da presente revista face à jurisprudência do STA em torno do artigo 150º do CPTA no que concerne à tutela cautelar, não se deixará de dizer que, em face da questão de fundo e sobre a qual o recorrente IMT pretende obter a pronúncia definitiva deste STA, a mesma foi bem decida pelo acórdão ora recorrido;
18- É que em face do disposto nos artigos 7º e 34º da Lei nº11/2011, bem decidiu o acórdão recorrido ao entender que as consequências do não cumprimento do prazo previsto no nº2 do artigo 34º, são diferentes do não cumprimento do prazo previsto no artigo 10º, nº2, da Portaria nº221/2012, sendo certo que, a recorrida, conforme provado nas instâncias, cumpriu o prazo previsto no nº2, do artigo 34º;
19- Assim, desde que um centro de inspecção estivesse a funcionar devidamente autorizado à data da entrada em vigor da Lei nº11/2011, e desde que tal centro viesse posteriormente a celebrar um contrato de gestão com o IMT no prazo [de dois anos] referido no nº2, do seu artigo 34º, não havia que pedir a aprovação do centro por parte da entidade gestora nos termos do artigo 14º da citada Lei, em virtude de o seu artigo 7º excepcionar a obtenção de aprovação;
20- A esta mesma conclusão chegaram os Profs. Pacheco de Amorim e Luís Sousa Fábrica que, em pareceres anteriormente juntos aos autos, entenderam que a recorrida nunca esteve vinculada à obrigação de requerer a aprovação do seu centro de inspecção após ter celebrado o contrato de gestão com o IMT, uma vez que explora um centro de inspecção que já havia sido aprovado aquando da entrada em vigor da Lei nº11/2011, sendo-lhes aplicáveis, conjugadamente, os artigos 7º e 34º do referido diploma;
21- Cumprido o prazo previsto no nº2, do artigo 34º, da Lei nº11/2011 por parte de uma entidade que já tivesse um centro autorizado à data da entrada em vigor desta lei, não haveria lugar à aplicação do regime de caducidade previsto no seu artigo 9º, nº4, alínea a);
22- O não cumprimento do prazo previsto no nº2 do artigo 10º da Portaria nº221/2012, não convoca, nem pode convocar, atento o disposto no artigo 112º, nº1 e nº 5, da Constituição e o artigo 143º, nº1, do CPA e a subordinação do regulamento à lei, o regime de caducidade estabelecido no artigo 9º, nº4, alínea a), o qual é só aplicável a entidades com centros de inspecção novos e que não tenham obtido a sua aprovação dois anos após a celebração do respectivo contrato de gestão;
23- O não cumprimento do prazo referido no nº2 do artigo 10º da Portaria nº221/2012, poderá dar origem a outras sanções previstas na Lei nº11/2011, mas não a sanção de caducidade prevista no seu artigo 9º, nº4, alínea a);
24- Por outro lado, atento o Princípio da Legalidade o qual não permite a interpretação de cláusulas de contratos administrativos contra legem, e atenta a distinção feita pela própria Lei nº11/2011 entre aprovação de centros - artigo 14º e alterações nos centros - artigo 15º, a cláusula 3ª do contrato de gestão celebrado entre recorrente e recorrido, tem de ser interpretada não como aprovação de um centro, mas como aprovação de alterações a um centro já existente, a qual se processará através de uma vistoria a realizar pelo IMT, a vistoria mencionada no artigo 14º da Lei nº11/2011;
25- Elemento igualmente decisivo para se constatar que a simples referência ao artigo 14º da Lei nº11/2011 na cláusula 3ª não pode conduzir à caducidade do contrato por incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº221/2012 é o disposto no nº5 deste preceito legal;
26- Com efeito, segundo o nº5, deste artigo 14º a falta do cumprimento de requisitos técnicos e equipamentos definidos em Portaria, não produz a caducidade automática do contrato de gestão do centro de inspecção automóvel, antes sendo dada a possibilidade ao gestor do centro de suprir tais faltas num prazo de 30 dias sob pena de serem aplicadas sanções administrativas - contra-ordenações ou de ser resolvido o contrato, tudo nos termos do artigo 25º ou artigo 12º da Lei nº11/2011;
27- Assim, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores, a realidade é que a sede para a extinção do vínculo contratual não se encontra fixada na cláusula 3ª do contrato mas sim na sua cláusula 11ª, pelo que se as partes quisessem ter consagrado um regime tão duro e tão excepcional como a caducidade, tê-lo-iam previsto expressamente na cláusula 11ª, o que não aconteceu;
28- O Parecer junto aos autos por parte do recorrente e da autoria da sociedade de advogados «Sérvulo e Associados» não põe em causa o que ficou dito nas conclusões 18ª e 27ª;
29- O parecer começa por incorrer num vício que afecta a sua linha de raciocínio pois parte do princípio [errado] que a ora recorrida, enquanto entidade autorizada, pretende furtar-se ao cumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº221//2012;
30- Em momento algum a recorrida tentou furtar-se ao cumprimento de tais requisitos, pois a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido - pontos F) e H) - demonstra que a ora recorrida quis cumprir, e cumpriu, os requisitos técnicos da Portaria;
31- O que está em causa nos autos não é uma tentativa de fuga ao cumprimento da Portaria nº221/2012, mas sim saber quais as consequências jurídicas para o atraso no cumprimento do prazo previsto na cláusula terceira do contrato no que concerne às adaptações à dita Portaria dos centros que já se encontravam autorizados ao abrigo do regime jurídico anterior à Lei nº11/2011;
32- Ora, acontece que o referido parecer acaba por ser favorável ao que a recorrida sempre defendeu, e que é precisamente defender que o eventual incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria seria sempre, em qualquer circunstância, a extinção do vínculo contratual por via do regime da resolução do contrato de gestão previstas no artigo 12º da Lei nº11/2011, pelo que a não conformação da entidade autorizada aos ditos requisitos sempre teria como consequência a habilitar o IMT a determinar a extinção do contrato pro via da resolução;
33- Neste segmento, a recorrida não pode deixar de aplaudir o Parecer, só não o aplaudindo na sua totalidade por ter omitido que a resolução do contrato de gestão teria de ser feita nos termos do nº3, do citado artigo 12º, ou seja,
34- Tal resolução não seria automática, pois à entidade autorizada que estivesse em falta com o cumprimento dos requisitos em causa até lhe era dado, em sede de audiência prévia, um prazo de 30 dias para suprir tais deficiências;
35- E se o IMT assim o fizesse logo teria constatado, após o exercício do direito de audiência prévia por parte da recorrida, que os requisitos técnicos da Portaria tinham sido integralmente cumpridos;
36- Por conseguinte, por tudo o que se deixou exposto nas conclusões anteriores, não há que censurar o decidido pelo Acórdão Recorrido quanto à análise do fumus boni iuris;
37- No que concerne ao requisito periculum in mora bem andou o acórdão recorrido ao ter decidido que o mesmo se verificava dado que um centro de inspecção depois de encerrar portas durante um período mais ou menos extenso, com a inerente perda de clientela que detém à data, não pode simplesmente reiniciar a sua actividade com a prolação da acção principal, quando esta sobrevier;
38- Daí que, perante um encerramento definitivo, afigura-se fundado o receio de que os interesses a acautelar em sede de acção principal não mais venham a ser repostos em virtude de a situação não ser já possível de retorno no plano fáctico;
39- Finalmente, no que toca à ponderação de interesses prevista no nº2, do artigo 120º do CPTA, bem andou o acórdão recorrido ao decidir que a suspensão do acto administrativo em causa nos autos não compromete a prossecução das atribuições do recorrente IMT em matéria de fiscalização do regime jurídico aplicável aos centros de inspecção automóvel, pois, num universo de mais de 200 centros, não se compreende como é que a suspensão de um acto que ordenou o encerramento de um centro vai comprometer a referida prossecução;
40- Assim sendo, em face das conclusões 19ª a 27ª, bem andou o acórdão recorrido ao manter a sentença proferida pelo TAC de Aveiro, de suspensão de eficácia do acto administrativo de 09.11.2016 que ordenou a cessação da actividade do Centro de Inspecção Automóvel de …………
3. O recurso de revista foi «admitido» por este Supremo Tribunal [Formação a que alude o nº6 do artigo 150º do CPTA].
4. O Ministério Público emitiu pronúncia no sentido do não provimento da revista [artigo 146º, nº1, do CPTA].
5. Sem «vistos», por se tratar de processo de natureza urgente [artigo 36º, nº1, alínea f), do CPTA], cumpre apreciar e decidir o recurso de revista.
II. De Facto
São os seguintes os factos - sumariamente provados - que nos vêm das instâncias:
1) Em 28.04.2015, o Requerido proferiu deliberação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Considerando que a Lei nº11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19.02, estabelece o regime jurídico de acesso e permanência na actividade de inspecção técnica a veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspecção técnica de veículos [CITV], e determina no seu artigo 34º que os contratos de gestão, estabelecidos nesta lei teria, de ser assinados num prazo máximo de 2 anos, prazo este que terminou no dia 24 de Julho de 2013;
Considerando que a publicação da Portaria nº221/2012, de 30-07, veio alterar alguns dos requisitos técnicos que todos os centros de inspecção têm que cumprir, implicou que, juntamente com a assinatura do contrato de gestão fosse apresentado, para aprovação, um projecto de adaptação dos centros de inspecção instalados à data da publicação da Lei nº11/2011;
Considerando que todas as entidades autorizadas remeteram ao IMT os contratos assinados com os respectivos projectos de adaptação, e que, findos os 90 dias destinados à análise técnica, foram remetidos para assinatura [com os respectivos projectos aprovados], e foram notificados às entidades entre Abril e Setembro de 2014, conforme evidenciado no mapa de notificações em anexo;
Considerando que, efectivamente, os 90 dias úteis legalmente úteis legalmente previstos para análise técnica, bem como o período para reanálise de correcções, são deduzidos ao prazo de 2 anos, o que significa, na prática, que as entidades nunca teriam, efectivamente, 2 anos para implementação das adaptações técnicas exigidas;
Considerando aquele desfasamento e que os contratos só produzem efeitos após a notificação da contraparte dado que, é este o momento em que a mesma tem o perfeito conhecimento de que o projecto anexo ao contrato está devidamente aprovado;
Considerando que, o espírito do legislador era conceder um prazo efectivo de dois anos para implementação das alterações necessárias ao cumprimento dos novos requisitos técnicos impostos pela Portaria nº221/2012;
Considerando que foram ouvidas as associações representativas do sector;
Assim, ao abrigo do disposto na alínea k) do nº3 do artigo 3º e alínea c) do nº2 do artigo 6° do DL nº236/2006, de 27.04, com a última redacção dada pelo DL nº77/2014, de 14.05, o Conselho Directivo do IMT, IP, em reunião realizada em 28.04.2015, delibera o seguinte:
Atendendo a que o espírito do legislador foi conceder um prazo efectivo de 2 anos, contados a partir da celebração do respectivo contrato, a data limite a considerar para implementação das adaptações previstas na Portaria nº221/2012, é de 2 anos a contar a partir da data de notificação dos contratos de gestão, de acordo com o registado no mapa anexo à presente deliberação. […]
109- 19Fev 10-04-2014 …………. A………… - …………………. [...]» - ver folhas 209 a 217 dos autos [suporte físico];
2) Em 08.02.2016, o Requerido proferiu deliberação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: «[...] Considerando que têm sido apresentados pedidos de alteração aos projectos de adaptação dos centros de inspecção para implementação dos requisitos previstos [...];
[…], delibera o seguinte:
1- Mantêm-se em vigor os prazos limite estabelecidos na Deliberação do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP de 28 de Abril de 2015, para cumprimento da obrigação de adaptação dos centros de inspecção aos requisitos previstos na Portaria nº221/2012, com a sua última redacção em vigor, não sendo referidos prazos alterados pela apresentação de novos projectos de alteração aos CITVs, ou de alargamento do âmbito de defesa da sua actividade de inspecção.
2- Ao período de dois anos estabelecido para adaptação dos centros de inspecção já existentes, à Portaria nº221/2012 de 20 Julho, bem como para a construção de novos centros, apenas poderá, por motivo não imputável ao requerente, ser deduzido o prazo decorrido desde a data limite legalmente estabelecida pelo DL nº555/99, de 16 de Dezembro, com a última redacção em vigor, para a concessão de licença de obras pela Câmara Municipal competente, até à sua concessão, devendo para o efeito ser apresentados documentos comprovativos. [...]» - ver folha 218 dos autos [suporte físico];
3) Em 21.03.2016, o Requerido proferiu deliberação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Considerando os prazos indicados na Deliberação do Conselho Directivo do IMT, IP de 28 de Abril de 2015 [...].
[...]
Assim delibera o Conselho Directivo do IMT, IP, em reunião realizada em […] ao abrigo do disposto na alínea k) do nº3 do artigo 3º do DL nº236/2012, de 31 de Outubro, com a última redacção em vigor, o seguinte:
1- Os pedidos de vistoria para comprovação da implementação do projecto de adaptação à Portaria nº221/2012, devem ser acompanhados dos seguintes elementos:
a) termo de responsabilidade assinado pelo Gestor Responsável, pelo Director da Qualidade e pelo Director Técnico, a confirmar que o projecto de adaptação foi implementado e cumpre integralmente os requisitos previstos na Portaria nº221/2012, de 20 Julho;
b) Relatório técnico detalhado, que identifique para os tópicos «linhas de ligeiros», «linhas de pesados», «área de inspecção L», «área complementar B», «áreas administrativas» e «área de estacionamentos/circulação», todas as alterações implementadas ao nível de instalações e equipamentos [incluindo software], devendo no caso de eventuais alterações [de pormenor] ao projecto aprovado, as mesmas ser claramente identificadas e se aplicável, apresentadas plantas actualizadas [telas finais];
c) registo integrado de resultados, de cada linha de inspecção/área de inspecção, contendo todos os resultados dos ensaios, incluindo o registo fotográfico do veículo inspeccionado;
d) fotografias do CITV que evidenciem todas as alterações introduzidas, com detalhe quanto à sua localização [ex: tipo e nº de linha de inspecção];
e) Lista de equipamentos e/ou plano de calibração, que inclua todos os equipamentos das linhas/áreas de inspecção, com detalhe dos respectivos dados identificativos [marca, modelo, nº série];
f) certificação de acreditação do IPAC actualizado, devendo no caso de se encontrar previsto o alargamento do âmbito de actividade, ser também apresentado o comprovativo de análise documental do IPAC com resultado positivo;
g) documento comprovativo da licença municipal de utilização actualizado;
h) lista de pessoal actualizada, com indicação dos respectivos números de licença dos inspectores.
2- De acordo com o previsto na alínea a) do nº4 do artigo 9° da Lei n°11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro, a não aprovação das alterações aos CITVs dentro do prazo definido, determina a caducidade do respectivo contrato de gestão. […] – ver folhas 220 e 221 dos autos [suporte físico];
4) Com data de 15.04.2016, o Requerido endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Assunto: CITV A………… ……….. [………………]
A A………………, adquiriu a qualidade de entidade gestora, através de contrato de gestão de acesso e permanência na actividade de inspecção técnica a veículos, celebrado com o IMT, IP a 24.07.2013 nos termos e para os efeitos da Lei nº11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013 de 19 de Fevereiro.
Assim, ao abrigo do disposto na alínea d) do nº1 do artigo 8º da supracitada lei, compete à entidade gestora cumprir todas as disposições legais, contratuais, regulamentares e técnicas relativas ao exercício da actividade de inspecção de veículos. Devem ainda as entidades gestoras de centros de inspecção cumprir com o prazo legalmente estabelecido de dois anos, previsto na alínea a) do nº4 do artigo 9º da citada lei, para aprovação do centro de inspecção da A…………… nº……….. […………….], na sequência a adaptação aos requisitos técnicos estabelecidos na Portaria nº221/2012, de 20 Julho, com a última redacção em vigor.
Não tendo dado entrada, neste instituto, qualquer pedido de aprovação deste Centro de Inspecção até ao último dia do prazo legalmente estabelecido [11 de Abril de 2016] - o que determina, nos termos da alínea a) do nº4 do artigo 9° da Lei nº11/2011, na sua última redacção, a caducidade do contrato de gestão relativo a este Centro - devem V. Exas nos termos do disposto no artigos 121° e 122° do CPA, pronunciar- se, querendo, [...], sobre o incumprimento da referida disposição legal e a caducidade do contrato de gestão daí decorrente. […]» - ver folhas 58 e 59 dos autos [suporte físico];
5) Com data de 15.04.2016, o Requerido endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Assunto: CITV A…………. ………….. […………….]
Com data de entrada neste Instituto de 07.04.16, foi solicitado por V.Ex.ª, em representação da A…………, SA., a uniformização da contagem dos prazos de conclusão das obras de adaptação e instalação de equipamentos nos centros de inspecção técnica de veículos [CITV] no que se refere ao centro de inspecções nº………….., da A ………………. - [...]
Face ao solicitado, cumpre chamar colação o regime legal vigor. De facto, a Lei nº11/2011 [alterada pelo DL nº26/2013] estabelece o seguinte:
. As entidades gestoras do CITV’s existentes [artigo 34°] devem celebrar com o IMT, IP contrato de gestão, no prazo máximo de 2 anos a contar da data de entrada em vigor do regime legal em causa [isto é, 26.04.2013];
. A assinatura dos referidos contratos de gestão com as entidades gestoras dos CITV [as existentes] ocorreu em momentos diferidos, tendo em conta que os referidos contratos tinham como anexo os projectos contendo as alterações exigidas pela Portaria nº221/2012, que necessitavam de análise técnica detalhada [à medida que foram sendo aprovados os projectos pelo IMT, IP os contratos foram sendo assinados e notificados às contrapartes];
. As datas de notificação dos contratos em referência às entidades gestoras dos CITVs - que ditou a sua entrada em vigor e início da contagem do prazo de 2 anos para conformação com os requisitos técnicos estabelecidos pela Portaria nº221/2012, nos termos do disposto no n°4 do artigo 9° da Lei nº11/2011, na redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro - encontra-se publicitada através de deliberação do CD do IMT, IP de 28 Abril de 2015.
. De acordo com a «cronologia» estabelecida na referida Deliberação, o prazo de 2 anos termina entre o dia 10 de Abril de 2016 [1º lote de contratos que entraram em vigor] e o dia 25 de Setembro de 2016 [último lote de contratos que entraram em vigor].
Face ao exposto, e tendo em conta que o prazo de adaptação dos centros de inspecção existentes aos requisitos técnicos decorre de prazo estabelecido por lei, não pode o IMT, IP, por acto administrativo proceder a uma prorrogação do referido prazo, por violação do princípio da legalidade. [...]» - ver folhas 10 e 11 do PA;
6) Com data de 22.04.2016, a Requerente remeteu ao Requerido uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Assunto: Vistoria ao CITV de ………… [cód. …………]
Vimos requerer a realização da vistoria ao centro em epígrafe, para verificar o cumprimento dos requisitos referidos na alínea b) do nº2 do artigo 4º e da execução do projecto constante do contrato de gestão referido na alínea a) do nº2 do artigo 9º da Lei nº11/2011, remetendo para o efeito cheque no montante de 250,00€ […]» - ver folhas 49 e 50 do PA;
7) Com data de 07.06.2016, a Requerente remeteu ao Requerido uma carta, cujo teor, e dos respectivos documentos, aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Tendo presente a Circular ITVA 05/2016 - Deliberação do Conselho Directivo do IMT, lP, de 21 de Março de 2016 - anexamos os documentos para abertura da nova linha de ligeiros do CITV em epígrafe. […]» - ver folhas 43 a 57 dos autos [suporte físico];
8) Com data de 22.09.2016, a Requerente remeteu ao Requerido uma carta, cujo teor, e dos respectivos documentos, aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Vimos por este meio solicitar a anexação ao processo do centro mencionado em epígrafe dos comprovativos que evidenciam a conclusão dos trabalhos de adaptação aos requisitos da Portaria 221/2012. […]» - ver folhas 43 a 57 dos autos [suporte físico];
9) Com data de 09.11.2016, o Requerido endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: «[…] Assunto: CITV A………….. cód. ……….. […………………]
A A……………. adquiriu a qualidade de entidade gestora, através de contrato de gestão de acesso e permanência na actividade de inspecção técnica a veículos, celebrado com o IMT, IP a 24.07.2013 nos termos e para os efeitos da Lei nº11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro.
Nesta sequência, ao abrigo do disposto na alínea d) do nº1 do artigo 8º da supracitada lei, competia à entidade gestora cumprir todas as disposições legais, contratuais, regulamentares e técnicas relativas ao exercício da actividade de inspecção de veículos, designadamente, o prazo legalmente estabelecido de dois anos, previsto na alínea a) do nº4 do artigo 9º da citada lei, para aprovação do centro de inspecção cód. ………. [………………], na sequência da adaptação dos requisitos estabelecidos na Portaria nº221/2012, de 20 de Julho, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria nº378-E/2013, de 31 de Dezembro.
Tendo em conta que o prazo referido terminou sem que tenha sido apresentado neste Instituto o pedido de aprovação do centro de inspecções em referência, nos termos do artigo 14° da citada lei fica esta entidade gestora notificada do seguinte:
Nos termos previstos pela Lei nº11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº26/2013 de 19 de Fevereiro, por não ter sido solicitada a aprovação do centro de inspecção dentro do prazo legalmente estabelecido e previsto no contrato de gestão relativo ao centro de inspecção cód. ……….. […………….] o referido contrato caducou nos termos da alínea a) do nº4 do artigo 9º da Lei nº11/2011, com a última redacção em vigor, pelo que, no prazo de 10 dias úteis a contar da presente notificação, deverá fazer cessar de imediato o exercício da actividade de inspecção de veículos neste centro de inspecção, sob pena de instauração de procedimento contra-ordenacional [...].
Informa-se ainda que irá ser executada a garantia bancária prestada [...] correspondente a este centro de inspecção, devolvendo-se a taxa [€250] do pedido de vistoria efectuado por essa entidade gestora para este centro de inspecção em 03.05.2016. [...]» - ver folha 15 dos autos [suporte físico];
10) Em 08.04.2016, a aqui Requerente intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa «providência cautelar com pedido de decretamento provisório», indicando como Requerido, o também aqui Requerido, formulando, a final, os seguintes pedidos:
«[…]
. não declarar caducados os seus contratos de gestão dos CITV identificados em 3º;
. abster-se de usar o prazo [aliás esgotado] do nº2 do artigo 34º da Lei nº11/2011 para obrigar as entidades gestoras de CITVs a adaptarem-nos aos requisitos técnicos supervenientes à entrada em vigor dos contratos de gestão;
. repristinar os contratos de gestão que, eventualmente, tenha declarado caducados antes de esta providência poder produzir os seus efeitos. [...]» - ver folhas 191 a 205 dos autos [suporte físico];
11) Através de ofício datado de 20.07.2016, foi enviada ao Requerido a sentença judicial, proferida no âmbito do processo nº842 [referente aos autos mencionados na alínea antecedente], que correu termos junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e da qual consta, além do mais, o seguinte:
«Termos pelos quais se decide julgar improcedente a presente providência [...]» - ver folhas 276 a 302 dos autos [suporte físico];
12. Em 20.10.2016, foi proferido acórdão pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo, que correu termos sob o nº13682/16, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e da qual consta, além do mais, o seguinte:
«Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, em confirmar a sentença recorrida […]» - ver folhas 304 a 313 dos autos [suporte físico];
13) O teor do certificado de acreditação emitido pelo Instituto Português de Acreditação [IPAC], onde se declara, além do mais, que «A…………….., SA- Organismo de Inspecção em …………….. […] cumpre com os critérios de acreditação para Organismos de Inspecção estabelecidos na NP EN ISO/ IEC 17020: 2013 […]
[…]
O presente certificado tem o número de acreditação V0108 e foi emitido em 2015-02-20 substituindo o anteriormente emitido em 2007-04-23. […]» - ver folha 63 do PA;
14) O requerimento inicial a que respeita esta lide foi apresentado em juízo no doa 23.11.2016. - ver folha 2 dos autos [suporte físico].
III. De Direito
1. A A……………… formulou perante o TAC de Aveiro o pedido cautelar de suspensão de eficácia da «deliberação do Conselho Directivo do IMT» que, com fundamento na caducidade do respectivo contrato de gestão, lhe impôs a «cessação», no prazo de 10 dias a contar da notificação, do «exercício de actividade de inspecção de veículos automóveis no Centro de Inspecção de ……………».
Para tanto, articulou como causa de pedir um conjunto de factos pretensamente integradores dos «pressupostos» indispensáveis ao deferimento da providência cautelar solicitada [artigo 120º, nº1 e nº2, do CPTA].
O demandado IMT opôs-se à pretensão da requerente, por entender que não se verificavam os requisitos necessários à sua concessão.
O TAC de Aveiro julgou procedente o pedido cautelar, e decretou a pretendida suspensão de eficácia.
Interposto «recurso de apelação» pelo IMT, o TCAN manteve o decidido pela 1ª instância.
Discordando desta decisão de 2ª instância, o demandado IMT, neste recurso de revista, aponta-lhe erro de julgamento relativamente à apreciação e decisão dos pressupostos exigidos pelo artigo 120º do CPTA: - fumus boni juris; - periculum in mora; ponderação de interesses.
2. Exactamente sobre idêntico objecto cautelar, e idênticas questões, já este STA teve oportunidade de se pronunciar mediante, pelo menos, cinco acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo: AC STA de 20.12.2017, Rº1057/17; AC STA de 20.12.2017, Rº1013/17; AC do STA de 11.01.2018, Rº1124/17; AC do STA de 01.02.2018, Rº01304/17; AC STA de 08.02.2018, Rº01373/17.
Nestes cinco casos, o STA negou provimento ao respectivo recurso de revista, e manteve a decisão de 2ª instância que suspendeu a eficácia do acto que ordenou a «cessação do exercício de actividade de inspecção de veículos automóveis no centro de inspecções» aí em questão.
Relativamente ao alegado «erro de julgamento de direito» sobre o requisito do fumus boni juris foi desenvolvido nesses acórdãos esta apreciação e decisão:
[…]
«Em sede cautelar, porque se visa uma decisão provisória, o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, limitando-se a efectuar um juízo sumário assente numa apreciação perfunctória.
Nos termos do artigo 120º, nº1, do CPTA, na redacção resultante do DL nº214-G/2015, de 02.10, a concessão da providência cautelar depende, além do mais, da formulação de um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal [fumus boni iuris ou aparência do bom direito].
Nestes termos, para que se considere verificado este requisito, é necessário que, com base na análise da matéria de facto provada e dos preceitos jurídicos aplicáveis, o juiz possa afirmar a probabilidade ou verosimilhança de procedência da acção de que a providência cautelar é instrumental e dependente, não bastando, assim, a mera alegação pelo requerente da titularidade de um direito, tal como não é de exigir a formulação de um juízo de certeza sobre a existência do direito que irá ser apreciado naquela acção.
Na vigência do DL nº550/99, de 15.12, e da Portaria nº1165/2000, de 09.12, o exercício da actividade de inspecção técnica de veículos dependia de autorização do Ministro da Administração Interna e da aprovação do centro de inspecção onde ela iria ser exercida, implicando esta a realização de uma vistoria destinada a averiguar o cumprimento dos requisitos técnicos fixados por essa Portaria.
Com a Lei nº11/2011 - que estabeleceu o novo regime jurídico de acesso e de permanência na actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspecção, revogando o referido DL nº550/99 - as entidades que pretendiam aceder à actividade de inspecção técnica de veículos, após celebrarem com o IMT um contrato administrativo de gestão, tinham de obter deste Instituto um acto administrativo de aprovação do respectivo centro de inspecções, que atestava que este cumpria os requisitos técnicos legais e regulamentares exigidos.
Em consonância, o seu artigo 7º preceituava que a aludida actividade de inspecção só se poderia iniciar após a aprovação do centro de inspecções nos termos do artigo 14º, com excepção dos centros de inspecções existentes à data da entrada em vigor da lei e o artigo 14º, nº1, alínea a) dispunha que essa aprovação dependia, além do mais, de vistoria a realizar pelo IMT para verificação do cumprimento dos requisitos referidos na alínea b) do nº2 do artigo 4º e da execução do projecto constante do contrato de gestão referido na alínea a) do nº2 do artigo 9º.
Nos termos do artigo 9º, nº4, alínea a), o contrato de gestão caducava se a entidade gestora não assegurasse a aprovação do centro de inspecção, nos termos do disposto no artigo 14º, no prazo de 2 anos a contar da celebração desse contrato.
Quanto às denominadas entidades autorizadas, a disposição transitória do artigo 34º, da Lei nº11/2011, dispunha o seguinte, nos seus nºs 1, 2, 3 e 5:
1- As entidades que, à data da entrada em vigor da presente lei, exercem a actividade de inspecção técnica de veículos em centros de inspecção aprovados têm direito a celebrar um contrato de gestão regulado no capítulo III com o IMTT, IP.
2- A celebração do contrato a que se refere o número anterior deve ocorrer no prazo máximo de dois anos a contar da data de entrada em vigor da presente lei.
3- Para efeitos da celebração dos contratos previstos no nº1, bem como nas respectivas renovações, não é tido em conta o disposto nos artigos 2º e 5º da presente lei.
5- Findo o prazo a que se refere o nº2 sem que tenha sido celebrado o contrato, por motivo imputável às entidades autorizadas, caduca a autorização concedida, procedendo-se ao encerramento dos respectivos centros de inspecção.
Resulta do exposto, que a Lei nº11/2011, ao estabelecer um novo regime jurídico para a actividade de inspecção técnica de veículos, salvaguardou a posição das entidades que já a exerciam e que, para o efeito, haviam efectuado avultados investimentos, dando-lhes o direito potestativo de substituir o título de que eram detentoras - autorização - por aquele que passou a ser exigido - contrato administrativo de gestão - e, uma vez que os seus centros já haviam sido aprovados de acordo com a legislação então em vigor, isentou-as da obrigatoriedade de obterem a aprovação desses centros de inspecção.
Porém, ao abrigo do artigo 4º, nº2, alínea b), da referida Lei, foi, mais tarde, emitida a Portaria nº221/2012, com entrada em vigor em 22.07.2013, que estabeleceu os requisitos técnicos a que deviam obedecer os centros de inspecção, preceituando, quanto aos centros existentes à data da entrada em vigor da Lei nº11/2011, que, no caso de estes não se conformarem com os requisitos fixados pelos anexos I e II dessa Portaria, as entidades que os detinham deviam, previamente à assinatura do contrato de gestão, promover a aprovação do projecto de alterações e a respectiva calendarização da sua execução, com vista à harmonização e cumprimento dos requisitos estipulados [artigo 10º, nº1], dispondo para o efeito do prazo de 1 ano a contar da sua publicação [artigo 10º, nº2].
Assim, as entidades autorizadas a exercerem a actividade ao abrigo da legislação anterior e que a exerciam em centros de inspecção aprovados, após a entrada em vigor da aludida Portaria, dispunham do prazo de 1 ano para obterem do IMT a aprovação do projecto de alterações e a calendarização da sua execução, devendo esse projecto constar de anexo ao contrato de gestão que teriam de celebrar com o mesmo Instituto no prazo de 2 anos a contar da entrada em vigor da Lei nº11/2011. Nos termos da cláusula 3ª dos contratos de gestão que foram celebrados com essa entidades - que estabelecia que o segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes do projecto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14º da Lei nº11/2011, de 26.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19.02, no prazo máximo de 2 anos a contar da data da assinatura do contrato - após a celebração do contrato, o titular do centro disporia do prazo de 2 anos para realizar as alterações e solicitar ao IMT a aprovação do centro com as mesmas, requerendo a respectiva vistoria.
Como vimos, foi por entender que - após a celebração do contrato de gestão e aprovação do projecto de alterações, com calendarização da respectiva execução, relativa ao centro de inspecções […] - a requerente solicitara ao IMT a vistoria depois do decurso do aludido prazo de 2 anos que a deliberação suspendenda, ao abrigo do artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº11/2011, na redacção resultante do DL nº26/2013, de 19.02, declarou a caducidade desse contrato e determinou a cessação do exercício da actividade.
Tendo presente que está em causa a formulação de um mero juízo de probabilidade sobre o êxito da acção principal, a questão que se coloca é a de saber se é gerador da caducidade do contrato de gestão celebrado entre a requerente da providência e o IMT, a circunstância de aquela, só depois do decurso do mencionado prazo de 2 anos ter pedido a vistoria destinada a apreciar se o centro de inspecções […] se conformava com os requisitos técnicos previstos na Portaria nº221/2012.
Segundo o recorrente, essa consequência decorria da conjugação da cláusula 3ª do contrato de gestão em causa nos autos com o disposto no artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº11/2011.
Entendemos, porém, numa apreciação meramente perfunctória e sumária, como é próprio da tutela cautelar, que essa conclusão não é de perfilhar.
Efectivamente, o citado artigo 9º, nº 4, alínea a), apenas parece abranger as situações em que a entidade gestora não assegura a aprovação do seu centro de inspecções, aplicando-se, por isso, aos novos centros e não aos pré-existentes que não estão sujeitos a qualquer aprovação para continuarem a exercer a actividade. Por sua vez, a aludida cláusula 3ª o que prevê é que o procedimento para aprovação das alterações realizadas pelos centros em conformidade com o projecto aprovado pelo IMT e constante do anexo ao contrato de gestão é o estabelecido no artigo 14º, ou seja, consta de uma vistoria pedida ao IMT para verificação da realização das alterações. Assim, em nenhuma dessas disposições, nem da sua aplicação conjugada, resulta que a não aprovação das adaptações dos centos de inspecção aos novos requisitos técnicos tenha como consequência a caducidade do contrato de gestão.
O legislador distinguiu nitidamente o procedimento de aprovação de um novo centro de inspecção do procedimento de adaptação dos centros já existentes às novas exigências regulamentares, estando a caducidade do contrato de gestão apenas previsto expressamente naquele.
Do regime especial de transição do artigo 34º da Lei nº11/2011 não consta que o direito das entidades autorizadas fique condicionado a uma nova aprovação dos seus centros, pois a caducidade que aí se prevê é a da autorização concedida, na hipótese de lhes ser imputável a não celebração do contrato de gestão [ver nº5 desse preceito].
Aliás, o mencionado artigo 7º demonstra claramente que os centros de inspecção já existentes continuavam a poder exercer a sua actividade nos termos em que o vinham fazendo e com sujeição ao regime jurídico anterior, sem que tivessem de ser objecto de uma nova aprovação que nem sequer faria algum sentido, por, não tendo ainda havido qualquer alteração dos requisitos técnicos a que deviam obedecer - que só veio a ter lugar com a Portaria nº221/2012 -, ela se traduzir numa mera repetição da anteriormente concedida. E se não há lugar à aprovação do centro não se pode aplicar o regime do artigo 9º, nº4, alínea a), que determina a caducidade do título por falta dessa aprovação, sanção que, por isso, abrange os novos centros, mas não os pré-existentes.
Em relação a estes, o título poderá ser extinto, não por caducidade, mas - após ser concedido um prazo para a correcção das deficiências - por resolução unilateral do contrato nos casos previstos no artigo 12º, nº2, da Lei nº11/2011, ou por falta de capacidade técnica, nos termos do artigos 4º, nº2, alíneas a) e b), e 14º, nº5, da mesma Lei, medida que é aplicável a todo o tempo, por essa capacidade ser de verificação permanente, implicando, portanto, o dever de as entidades adequarem os centros aos requisitos técnicos que vierem a ser legal e regulamentarmente exigidos.
Assim, não estando, para a situação em apreço, expressamente prevista na lei nem no contrato, a sanção da caducidade do contrato de gestão, é de considerar demonstrada a verificação do requisito do fumus boni iuris.»
[…]
E, no tocante ao «erro de julgamento de direito» sobre o requisito do periculum in mora, foi escrito o seguinte:
[…]
«Quanto ao requisito do periculum in mora, considera-se verificado quando o indeferimento da providência determine um fundado receio que a hipotética sentença de procedência da acção principal venha a ser inútil, por, entretanto, se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela ou por, ao longo do tempo, se terem produzido prejuízos cuja reparação integral se mostra difícil com a mera reintegração da legalidade [ver artigo 120º, nº1, do CPTA].
O recorrente contesta a verificação deste requisito, com o fundamento que se a requerente vier a obter ganho de causa sempre poderá ser indemnizada dos negócios que perdeu e das despesas em que incorreu por ter de fechar os centros de inspecção afectados, motivo por que a situação de facto e de direito poderia ser totalmente reintegrada.
Mas não tem razão.
Efectivamente, implicando o acto suspendendo o encerramento do centro de inspecções de […] e, consequentemente, a cessação de toda a actividade aí desenvolvida pela requerente da providência, constitui um efeito previsível da sua imediata execução a cessação de relações laborais, e a perda de negócios e clientela, com eventual pagamento de indemnizações a trabalhadores e fornecedores, que originam danos dificilmente quantificáveis.
Assim, também neste aspecto, o acórdão não merece a censura que o recorrente lhe dirige.
[…]
E, por último, quanto à «ponderação de interesses», escreveu-se assim:
[…]
«Finalmente, quanto à ponderação de interesses a que alude o nº2 do citado artigo 120º, o que há que avaliar é, num juízo de prognose, se o prejuízo que resulta para o IMT da concessão da suspensão de eficácia é superior ao que decorre para a requerente da recusa dessa providência cautelar.
Alega o recorrente que a manutenção em funcionamento sine die de um centro de inspecções que não se encontra adaptado às disposições legais e regulamentares em vigor causará prejuízos significativos ao interesse público, quer para a credibilidade e eficiência da actividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da actividade de inspecção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado […].
Deve-se notar, porém, que o acto suspendendo foi determinado por o pedido de vistoria da requerente para comprovação da implementação do referido projecto de adaptação respeitante ao centro de inspecções de […] ter sido efectuado após o decurso do prazo de 2 anos contado da assinatura do contrato de gestão. Assim, o que está em causa é o mero atraso do pedido de vistoria após a realização das obras de adaptação e não o incumprimento desse dever de adaptação aos novos requisitos técnicos, motivo por que não está demonstrado que o aludido centro não está adaptado a tais requisitos.
Por outro lado, a concessão da suspensão de eficácia, com a consequente manutenção em funcionamento do centro de inspecções, não obsta, como vimos, à resolução unilateral do contrato por parte do IMT, pelo que este Instituto sempre pode evitar o seu funcionamento sem adaptação aos novos requisitos técnicos.
Nestes termos, não estando demonstrado que a atribuição da suspensão de eficácia implica a manutenção em funcionamento de um centro de inspecções não adaptado aos requisitos técnicos legais e regulamentares em vigor e dispondo o IMT de mecanismos que lhe permitem evitar que o centro funcione sine die nessas condições, entendemos não estar comprovado o alegado prejuízo para o interesse público.
Deve, assim, a presente revista ser julgada improcedente.»
[…]
3. Reiteramos aqui, e para efeitos de decisão do presente recurso de revista, os julgamentos de direito transcritos no ponto anterior, por concordarmos com os mesmos e terem inteiro cabimento neste caso.
O que significa que são «julgados improcedentes» os «erros de julgamento de direito» apontados pelo recorrente ao acórdão recorrido.
Resulta, pois, que deve ser negado provimento ao recurso de revista e mantida a decisão tomada pelo acórdão recorrido.
IV. Decisão
Nos termos do exposto, decidimos negar provimento ao recurso de revista.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 28 de Fevereiro de 2018. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos.
