041805 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No concurso público para fornecimento de bens previsto no Decreto-Lei nº 55/95, de 29/3, é o programa do concurso que determina, em conformidade com o estabelecido nos artºs 46º e 53º quais os elementos que obrigatoriamente devem acompanhar a proposta de candidatura.

II- Exigindo o Programa de Concurso que as propostas deviam ser instruídas com "balanço e demonstração dos resultados" a apresentação da declaração mod. 22 relativa ao IRC, por nela se incluir um quadro relativo à demonstração dos resultados da empresa, não pode substituir a apresentação daquele documento destinado a avaliar a capacidade financeira do concorrente tanto mais que a exigência da declaração relativa ao IRC, igualmente prevista no programa do concurso, apenas se destina a comprovar que o concorrente cumpriu as suas obrigações fiscais.

III- Não tendo um determinado candidato apresentado todos os elementos contabilísticos exigidos no Programa do Concurso, não podia a entidade administrativa admitir, face ao que determina o artº 61º/a) do DL 55/95, a proposta desse concorrente.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., LDA, melhor id. a fls. 2, interpôs recurso contencioso de anulação de despacho de 24.04.96 do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TESOURO E DAS FINANÇAS.

Diz fundamentalmente o seguinte:

Concorreu ao concurso público para fornecimento de Papel Produtos e Higiene, no âmbito da Direcção Geral do Património, tendo sido excluída por decisão da Comissão de Abertura, com o fundamento de não ter apresentado Balanço e Demonstração de Resultados, conforme era exigido no ponto 8.1.5 do respectivo programa de concurso.

Interpôs recurso hierárquico dessa decisão da Comissão de Abertura ao qual foi negado provimento pelo despacho impugnado, sendo certo que a recorrente deu cumprimento a todas as exigências do Programa do Concurso.

Ao decidir pela exclusão da recorrente o despacho da entidade recorrida viola o disposto no artº 46º nº 1 e 53º nº 1/d) “a contrariu” do DL 55/95, de 29/3 e ponto 8.1.5 do respectivo programa de concurso, já que deu cumprimento ao aí exigido inexistindo, por conseguinte, fundamento para a decidida exclusão.

Termos em que deve ser revogada a decisão recorrida.

2- Na resposta a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso.

3- Em alegações a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:

A) - O douto despacho da entidade recorrida que nega provimento ao recurso hierarquico necessário interposto pela recorrente enferma do vicio de Violação de Lei, em face do disposto no ponto 8.1.5 do programa do Concurso e dos art°s 46° n° 1, b) e 53° n° 1, d) do Dec-Lei n° 55/95 de 29/3, "a contrário sensu".

B) - Com efeito a recorrente deu cumprimento a todos os pontos do concurso, nomeadamente do ponto 8.1.5, e do disposto nas disposições legais referidas no ponto 1º das Conclusões(?) do Dec-Lei 55/95 de 29/3.

C) - De facto a recorrente ao juntar o Balancete do Razão relativo a 1994 e excertos do modelo 22 do IRC, relativo ao mesmo ano, fez carrear para o seu Processo de Candidatura todos os elementos que compõem o Balanço e Demonstração de Resultados, a fim de se poder avaliar da capacidade economico-financeira da concorrente, ora recorrente, fim primordial do ponto 8.1.5. e dos art°s 46° n° 1, b) e 53° n° 1, d) do Dec-Lei n° 55/95 de 29/3.

D) - Sendo certo que estas disposições legais, acima referidas, não impõem formalismo peremptório quanto à indicação dos elementos constantes do Balanço e Demonstração de Resultados, os quais estão insertos clara e inequivocamente nos documentos juntos pela recorrente no seu Processo de Candidatura.

E) - A recorrente ao agir da forma descrita, não violou quer o Programa do Concurso, quer as disposições legais invocadas, ou ainda o que neste particular se consigna no POC, ou em qualquer outra directiva do EU neste particular.

F) - E nem se diga que a recorrente substituiu ao item 8.1.3.2 a) - apresentação do modelo 22 do IRC e anexos - para comprovar o cumprimento das suas obrigações fiscais, ao item 8.1.5 do Programa do Concurso, já que, aquela teve o cuidado de separar os elementos a que correspondiam cada um dos referidos itens.

G) - Sendo certo que a Exma Comissão de Abertura tinha todos os elementos exigidos para avaliar da capacidade da recorrente no que se reporta ao concurso em apreço.

H) - Pelo que não devia, ao contrário do que se pretende no douto despacho da Entidade Recorrida, proceder à exclusão da recorrente, salvo o devido respeito e melhor opinião, com a douta fundamentação aduzida.

I) - Já que a recorrente cumpriu com todos os itens exigidos no Programa de Concurso.

J) - O Acto Administrativo Definitivo e Executório da Entidade Recorrida é assim consequentemente ANULÁVEL

Termos em que face ao exposto deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se em consequência o despacho recorrido.

4- Contra-alegando, a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso.

5- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 120 que se reproduz, no sentido de que o recurso não merece provimento.

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Cumpre decidir:

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6- MATÉRIA DE FACTO:

Resulta dos autos o seguinte:

A- A recorrente concorreu ao “concurso público internacional para a celebração de acordos de fornecimento de papel e produtos de higiene” aberto por aviso publicado no D.R. III série de 21.12.95, no âmbito da Direcção-Geral do Património do Estado.

B- O Programa do Concurso exigia que as candidaturas deviam ser instruídas, além do mais, com os seguintes elementos:

8.1.3- Declaração do IRC

8.1.5- Balanços e Demonstração de Resultados - 1994.

C- A recorrente juntou ao processo de candidatura “Balancete do Razão relativo a 1994 e declaração mod. 22 do IRC, relativos a 1994”.

D- Com fundamento no facto de a recorrente não ter apresentado “Balanço e Demonstração dos Resultados, conforme o exigido no Ponto 8.1.5 do Programa do Concurso” foi, por decisão da Comissão de Abertura do Concurso, rejeitada a sua candidatura.

E- A recorrente interpôs recurso hierárquico da decisão da Comissão de Abertura, recurso esse que mereceu da Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças o seguinte “PARECER”:

“(...)

3- De acordo com o programa do concurso público internacional para a celebração de acordos de fornecimento de papel e produtos de higiene, publicado por extracto no Diário da República, III Série, nº 293/95, de 21.12 e melhor desenvolvido no programa e caderno de encargos então facultado aos candidatos ao concurso - e obviamente à aqui recorrente - prescrevem-se no ponto 8 os documentos e outros elementos que devem instruir as propostas e instruções para a sua formalização. De entre esses documentos prescreve-se para os concorrentes, no ponto 8.1.5., a apresentação dos balanços e demonstração de resultados relativos a 1994.

4- Ora, a aqui recorrente foi excluída do concurso em questão com o fundamento de que a mesma não apresentara aqueles documentos antes se tendo limitado a apresentar excertos ou partes da Declaração Mod. 22 do I.R.C. de onde se podem efectivamente retirar alguns elementos do Balanço e de Demonstração de Resultados da empresa aqui recorrente.

5- Na sua alegação de recurso, a recorrente vem dizer, em resumo, que deu cumprimento a todos os pontos do concurso nomeadamente aos pontos 8.1.5 e ao exarado nos artigos 46º, nº 1, alínea b) e 53º, nº 1, alínea d), do Dec.-Lei nº 55/95, de 29-03, tidos por não observados pela Comissão de Abertura do Concurso Público em causa.

6- Mas a recorrente não tem razão. Na verdade, a apresentação de parte do Mod. 22 do IRC, relativo ao ano de 1994, não pode, de forma alguma, substituir os documentos respeitantes ao Balanço e Demonstração de Resultados da empresa recorrente exigidos no ponto 8.1.5 do programa do concurso. Se assim fosse, desnecessária seria a inserção desta rubrica pois que no ponto 8.1.3.2. alínea a) do dito Programa já se prescrevia a apresentação da declaração completa (Modelos 22 ou 24 seus anexos IRC/IRS) relativos ao ano fiscal de 1994.

7- Não se trata, assim, de coisas iguais não sendo redundante - longe disso - a satisfação de um item em relação ao outro. É que, pela apresentação da declaração Mod. 22 do IRC, a entidade adjudicante do concurso fica a saber se a concorrente cumpre as suas obrigações fiscais relativamente ao ano anterior ao da abertura do concurso, como aliás se precreve na alínea d) do nº 1 do artigo 53º do citado Dec.-Lei nº 55/95 e no programa do concurso, ao passo que, pela apresentação dos documentos comprovativos dos Balanços e da Demonstração dos Resultados, a entidade adjudicante pretende avaliar da capacidade financeira de cada concorrente (ut alínea b) do nº 1 do artigo 46º). Daí a imposição que se faz no ponto 8.1.5 do Programa do Concurso.

8- Diz a recorrente que a lei não exige formalismo especial para a apresentação dos documentos atrás referenciados. Mas esta afirmação não tem qualquer cabimento pois que, de acordo com o Plano Oficial de Contabilidade (P.O.C.) para as empresas, na versão actualizada dos Dec.-Leis nºs 410/89, de 21-11 e 238/91, de 02-07, com inclusão de rectificações posteriores da Comissão de Normalização Contabilistica, até 91-12-31, existem 2 modelos de balanço previstos na 4ª Directiva da U.E. (entao C.E.E.) sendo um deles o modelo escolhido na ordem interna e que consta do falado P.O.C.

9- A estrutura do Balanço é, assim, obrigatória, tal como aliás resulta dos diplomas acima referenciados nomeadamente do Dec.-Lei nº 410/89, de 21-11. É pelo Balanço que se classificam os elementos do activo das empresas segundo a sua natureza e segundo a sua aplicação. Nos elementos do activo será de considerar o activo imobilizado (imobilizações corpóreas e incorpóreas e investimentos financeiros) e o activo circulante (existências, dividas a terceiros, titulos negociáveis, depósitos bancários e caixa). A par do activo hão-de figurar no Balanço elementos do capital próprio da empresa e do passivo da mesma.

10- No que respeita à Demonstração dos Resultados a 4ª Directiva da U.E. prevê quatro modelos sendo que no P.O.C. foi escolhido, como obrigatório, um modelo que apresenta em disposição horizontal os custos e proveitos classificados por natureza privilegiando-se uma classificação que permite a comparabilidade dos resultados no tempo e no espaço. Temos, assim, os resultados correntes e extraordinários sendo que naqueles poderemos discriminar os resultados operacionais e os financeiros.

11- Do que acaba de referir-se, fácil é de constatar o infundado da alegação da recorrente e bem assim das suas conclusões pois afigura-se-nos suficientemente demonstrado que aquela não deu cumprimento ao disposto no ponto 8.1.5 do Programa do Concurso. Por isso, bem andou a Comissão de Abertura do Concurso Público em questão ao excluí-la do mesmo.

Por tudo isto propõe-se que seja negado provimento ao presente recurso dando-se deste facto conhecimento à recorrente e bem assim à Comissão de Abertura do Concurso Público e entidade adjudicante (Direcção-Geral do Património do Estado).”

F- Em 24.04.96 a entidade recorrida proferiu, o seguinte despacho:

“Visto. Nego provimento ao recurso interposto nos termos do parecer da Auditoria Jurídica.”.

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7- DIREITO:

A proposta da recorrente ao “concurso público internacional para a celebração de acordos de fornecimento de papel e produtos de higiene” foi rejeitada pela decisão impugnada nos autos com o fundamento de a recorrente não ter apresentado “Balanço e Demonstração dos Resultados, conforme o exigido no Ponto 8.1.5 do Programa do Concurso”.

Com tal rejeição se não conformou a recorrente, argumentando ter dado cumprimento ao ponto 8.1.5 do Programa do Concurso já que juntou ao processo “Balancete do Razão relativo a 1994 e excertos do mod. 22 do IRC, relativos a 1994 onde constam todos os elementos integrativos do Balanço, sem exceção, em todas as suas rubricas”.

Efectivamente, a recorrente em vez de ter apresentado juntamente com a proposta os elementos exigidos no ponto 8.1.5 do Programa do Concurso - “Balanços e Demonstração dos Resultados – 1994” – limitou-se a apresentar o “Balancete do Razão” e “DECLARAÇÃO DE RENDIMENTOS – MODELO 22” do IRC”. Isto porque, no entender da recorrente a declaração do IRC “inclui um quadro relativo à demonstração dos resultados” e tem obrigatoriamente de integrar, nas suas diversas rubricas, “todos os elementos integrativos do Balanço, sem excepção” e, por conseguinte, teria carreado para o processo os elementos essenciais que possibilitam a avaliação da sua capacidade económica, objectivo esse a que os exigidos documentos integrativos do Balanço se destinam.

Ao juntar tais elementos através de excertos do Mod. 22 do IRC e do Balancete do Razão teria dado, em seu entender, cumprimento às exigências do Programa do Concurso.

A questão resume-se por conseguinte a saber se, pelo facto de a recorrente ter apresentado os elementos que apresentou, eventualmente demonstrativos da sua capacidade financeira, estaria dispensada da apresentação dos elementos exigidos no ponto 8.1.5 - “Balanços e Demonstração dos Resultados”.

O DL 55/95, de 29/3: que regula a situação ora em apreço, determina o seguinte:

- Artigo 46º (capacidade financeira)

1- Para avaliação da capacidade financeira dos concorrentes, o programa de concurso pode exigir a apresentação dos seguintes documentos:

a)

b) Balanços e demonstrações dos resultados mais recentes, no caso de pessoas colectivas, ou de declaração do IRS, no caso de pessoas singulares.

c) Declaração

2- O programa do concurso pode, excepcionalmente, exigir ainda outros elementos probatórios, desde que os mesmos interessem especialmente à finalidade do contrato.

3-

- Artigo 53º (documentos)

1- A proposta será acompanhada dos seguintes documentos:

a) – Declaração

(...)

d) – Documento comprovativo de entrega da declaração periódica de rendimentos mais recente para efeitos de IRS e IRC.

(...)

g) – Outros documentos que forem exigidos no programa de concurso adequados à comprovação da habilitação profissional, idoneidade, capacidade financeira e técnica dos concorrentes, de entre os indicados nos artigos 44º a 47º

2-

3-

- Artigo 61º (não admissão de propostas)

Não são admitidas as propostas que:

a) – Não contenham os elementos essenciais exigidos no programa de concurso ou não sejam instruídas com os documentos exigidos nos termos do artº 53º;

b) – (...)

Como o impõe o artº 53º nº 1/d), a proposta da recorrente tinha forçosamente de ser acompanhada com documento comprovativo da entrega da declaração de rendimentos para efeitos de IRC.

Não exige essa disposição que seja apresentada a declaração mod. 22, mas documento que comprove que o candidato apresentou junto da autoridade fiscal aquela declaração.

A par daquele documento que se destina a demonstrar que o candidato ao concurso cumpriu com as suas obrigações fiscais, determina o artº 46º nº 1/b) que “para avaliação da capacidade financeira dos concorrentes, o programa do concurso pode exigir a apresentação” de “Balanços e demonstrações dos resultados mais recentes, no caso de pessoas colectivas...”.

Deste modo e em conformidade com o disposto no artº 53º nº 1/g) a proposta do candidato tinha ainda de ser acompanhada com aqueles documentos relativos ao “Balanço e Demonstração dos Resultados” que, segundo o Programa do Concurso seriam os adequados ou idóneos à comprovação da capacidade financeira da recorrente.

Ou seja, em conformidade com as citadas disposições, o Programa do Concurso exigia que as candidaturas deviam ser instruídas, não só com documento demonstrativo da apresentação da declaração do IRC, como com os elementos contabilísticos relativos ao “Balanço e Demonstração de Resultados” referentes ao ano de 1994.

E, a exigência daqueles elementos, estando prevista nas citadas disposições, não integra por conseguinte qualquer ilegalidade.

Perante as exigências do programa de concurso, a apresentação da declaração mod. 22 relativa ao IRC, não podia substituir o documento igualmente exigido para avaliar a capacidade financeira da recorrente, tanto mais que aquela declaração apenas se destina a comprovar que a recorrente cumpriu as suas obrigações fiscais, ao passo que o balanço e demonstração dos resultados que segundo o Plano Oficial de Contabilidade devem integrar a contabilidade das empresas, visam entre o mais, demonstrar os elementos do activo e passivo, possibilitando uma confrontação entre os custos e proveitos da empresa ou seja, visam a obtenção de elementos que se destinam a avaliar a capacidade financeira de cada concorrente.

Como se refere no parecer a que aderiu o despacho impugnado nos autos “pela apresentação da declaração Mod. 22 do IRC, a entidade adjudicante do concurso fica a saber se a concorrente cumpre as suas obrigações fiscais relativamente ao ano anterior ao da abertura do concurso, como aliás se precreve na alínea d) do nº 1 do artigo 53º do citado Dec.-Lei nº 55/95 e no programa do concurso, ao passo que, pela apresentação dos documentos comprovativos dos Balanços e da Demonstração dos Resultados, a entidade adjudicante pretende avaliar da capacidade financeira de cada concorrente (alínea b) do nº 1 do artigo 46º).

A ser como a recorrente sustenta, tornar-se-ia desnecessária a inserção no programa do concurso da exigência de duas espécies de documentos distintos entre si e que visam demonstrar realidades diversas.

O artº 61º/a) citado impõe a rejeição das propostas que não tenham sido instruídas com os documentos exigidos nos termos do artº 53º.

Como se referiu, entre os documentos exigidos nos termos do artº 53º citado conta-se, não só o “documento comprovativo de entrega da declaração periódica de rendimentos mais recente para efeitos de IRC”, como ainda o documento que a entidade recorrida considerou ser o adequado à comprovação da “capacidade financeira dos concorrentes”.

Não tendo apresentado os elementos contabilísticos “Balanço” e “demonstrações dos resultados, não podia a entidade recorrida admitir, face ao que determina o artº 61º/a) a proposta da recorrente.

Era assim permitido à administração, face ao disposto no artº 61º/a) supra citado, rejeitar, como efectivamente o fez, a proposta da recorrente.

Daí a legalidade da decisão impugnada nos autos e a improcedência do recurso.

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8- Termos em que ACORDAM:

a) - Negar provimento ao recurso.

b) - Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente em 400,00 Euros e 200,00 Euros.

Lisboa, 26 de Março de 2003

Edmundo Moscoso – Relator – J Simões de Oliveira – Isabel Jovita