036/19.8BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

As «Medidas Preventivas» que foram adoptadas na RCM nº130/2018, de 08.10, são imediatamente operativas, razão pela qual não se justifica a suspensão da instância em que é pedida a declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral fundada na existência de uma outra acção em que é pedida a condenação das entidades demandadas a não emitir actos concretizadores das mesmas.

I. Relatório

1. «A…………., Lda.», «B…………», «C……….., Unipessoal, Lda.», e «D…………., Lda.» - todos identificados nos autos - demandam o «CONSELHO DE MINISTROS» - nos termos dos artigos 37º, nº1 alínea c), e 72º, nº1 e nº2, do CPTA, e 24º, nº1 alínea a) iii), do ETAF - formulando, a final, o seguinte pedido:

1) Admissão desta acção, determinando-se a sua subsequente suspensão na pendência da causa prejudicial que se encontra a correr termos no TAF de Beja;

2) Caso os autores não obtenham vencimento nessa causa prejudicial, seja julgada procedente a presente acção, e, em consequência:

a) Se declare a ilegalidade, com força obrigatória geral, das MEDIDAS PREVENTIVAS - que foram aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros nº130/2018, de 27.09 - e, ou,

b) Se reconheça a sua inconstitucionalidade material e se determine a respectiva desaplicação ao caso dos autores.

2. Como causa do pedido de suspensão da instância, alegam as autoras que as MEDIDAS PREVENTIVAS - aprovadas pela «Resolução do Conselho de Ministros nº130/2018, de 27.09» [documento nº10 junto com a petição inicial] -, que integram no seu objecto os quatro lotes aqui em causa - os autores A……., B………, C…….. e D……… são, respectivamente, titulares dos lotes 220, 221, 223 e 227 da «Urbanização E……..» - carecem de «operatividade imediata», razão pela qual, simultaneamente com esta acção, intentaram uma outra no TAF de Beja demandando o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA TRANSIÇÃO ENERGÉTICA [MATE] pedindo a sua condenação a abster-se da prática dos actos administrativos tendentes à execução das Medidas Preventivas [aprovadas pela RCM nº130/2018, de 27.09] consubstanciados em: [i] «alteração, revogação ou declaração de caducidade da licença de operação de loteamento titulada pelo alvará nº6/90, emitido pela Câmara Municipal de Grândola [CMG] e [ii] no decretamento de embargo ou demolição das construções que forem erigidas nos lotes de que os autores são proprietários, nos termos admitidos na licença de loteamento».

Entendendo que esta acção [AA nº1131/19.9BEBJA] se perfila como causa prejudicial da presente acção, solicitam que esta última não prossiga enquanto aquela não for decidida, suspendendo-se, para o efeito, a respectiva instância [artigo 272º, nº1, do CPC, ex vi 1º do CPTA].

3. Como causa do «pedido» justificativo desta acção, alegam as autoras que as referidas MEDIDAS PREVENTIVAS enfermam de invalidade, nos termos do artigo 143º do CPA, decorrente: a) «Da sua total ininteligibilidade» - por absoluta impossibilidade de determinação do seu objecto, em violação do artigo 140º do RJIGT [127º a 144º da petição inicial]; b) «Da impossibilidade legal da sua adopção» - por inexistência de abertura do procedimento de elaboração do Programa da Orla Costeira [POC] Espichel-Odeceixe, ou, por caducidade de uma pretensa convolação do procedimento de revisão dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira [POOC] Sintra-Sado, Sado-Sines e Sines-Burgau, no procedimento de elaboração do POC [145º a 167º da petição inicial]; c) «Da violação da tipicidade dos instrumentos de gestão territorial» - por se atribuir ao POC, em elaboração, efeitos directos que o instrumento de gestão territorial em causa não pode ter e que só alcança indirectamente, quando as suas opções forem incorporadas em plano municipal [168º a 184º da petição inicial]; d) «Da não adopção do conteúdo legalmente obrigatório» - ignorando a necessidade de identificar os direitos consolidados atingidos, os prejuízos graves e irreversíveis que justificavam que os tais direitos fossem abrangidos ou os inconvenientes e benefícios da sua adopção, em clara violação dos artigos 134º, nº6, e 139º, do RJIGT [185º a 204º da petição inicial]; e) «Da violação do direito fundamental de propriedade privada, e do princípio fundamental do Estado de Direito» - nas vertentes de proporcionalidade e confiança, e nos termos dos artigos 2º, 18º nº2, e 62º, da CRP, 1º do Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem [PA CEDH] e 17º da Carta dos Direitos Fundamentais na União Europeia [CDFUE], simultaneamente correspondente à violação de princípios gerais da Administração Pública, como o da prossecução do interesse público [no respeito pelos interesses particulares], da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade, da imparcialidade e da boa-fé [na vertente da tutela da confiança] previstos nos artigos 3º, 7º, 8º e 10º nº2, do CPA, e 266º, nº2, da CRP, e com especial relevância, na respectiva declinação sectorial, dos artigos 3º, nº1 alínea i), 4º, 13º, nº1 e nº3 alínea c), 17º, nº1 e nº3, 52º, nº2 e nº4, da «Lei de Bases Gerias da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo» [LBPPSOTU], bem como os artigos 134º, nºs 5, 6 e 8, 139º e 140º, nº1, do RJIGT [205º a 287º da petição inicial].

4. O demandado CONSELHO DE MINISTROS apresentou «contestação», na qual discorda do pedido de suspensão da instância formulado ab initio pelas autoras, apresenta a sua própria versão dos factos e impugna desabridamente as teses jurídicas vertidas na petição inicial.

5. As autoras apresentaram articulado réplica, e, com este articulado, juntaram treze documentos, cuja junção foi notificada à entidade demandada.

6. E, assim, foram os autos conclusos ao Relator que proferiu despacho saneador antecedido pela apreciação de duas «questões prévias» que foram decididas no seguinte sentido: - Inadmissibilidade do articulado réplica apresentada pelas autoras, sem prejuízo da admissão dos documentos a ele acoplados [artigos 85º-A, nº1, do CPTA; 423º, nº1, do CPC, ex vi 1º do CPTA]; - Indeferimento do pedido de decretação da «suspensão desta instância» ao abrigo do artigo 272º, nº1, do CPC [ex vi artigo 1º do CPTA].

7. É desta última decisão do Relator que vem intentada, pelas autoras da acção, a presente reclamação para a Conferência ao abrigo do artigo 27º nº2, do CPTA, à qual o réu CONSELHO DE MINISTROS não respondeu, apenas vindo a juntar aos autos a sua Resolução nº84-A/2020, de 08.10.2020 [in DR, 1ª série, nº197, de 09.10.2020], que prorrogou por mais um ano a vigência das medida preventivas estabelecidas na RCM nº130/2018, de 08.10, bem como a suspensão de eficácia do «Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sado-Sines» - aprovado pela RCM nº136/99, de 29.10 - nas áreas abrangidas pelas referidas medidas preventivas.

8. Foi esta a decisão do Relator ora objecto de reclamação para a conferência, e que passamos a citar:

[…]

«Os contornos desta questão estão já suficientemente delineados no ponto 2 do Relatório supra, pelo que nos dispensamos de os repetir.

Deles se conclui que a presente acção de impugnação de normas foi intentada à cautela tendo em vista [i] a circunstância eventual de - e como já foi interpretado pelo MATE - se entender que as medidas preventivas são imediatamente operativas, e [ii] o facto de o prazo de seis meses para solicitar a sua anulação jurisdicional [fixado no artigo 74º, nº2, do CPTA] se esgotar no dia 08.04.2019, justamente na data em que deu entrada em juízo a presente acção.

Tudo isto faz - no entender das autoras - com que em relação àquela outra acção que pende no TAF de Beja, a presente acção de impugnação de normas de natureza administrativa se revele como causa dependente, devendo por isso ser suspensa até que aquela outra - causa prejudicial - venha a ser julgada, tudo por aplicação do artigo 272º, nº1, do CPC [ex vi artigo 1º do CPTA].

Mas não é assim, dado que as medidas preventivas cuja ilegalidade é suscitada na presente acção possuem efeitos imediatos, são imediatamente operativas, nos termos e para os efeitos da sua declaração de ilegalidade com força obrigatória geral [artigo 73º, nº1, do CPTA].

Vejamos.

Por determinação da própria lei, elas têm natureza de regulamento administrativo - artigo 136º, nº1, do RJIGT, aprovado pelo DL nº80/2015, de 14 de Maio. E determinam o seguinte [ver RCM nº130/2018, de 08.10]:

1- Sujeitar a medidas preventivas as áreas identificadas em planta anexa, que faz parte integrante da presente resolução.

2- Estabelecer que, nas áreas mencionadas no número anterior, são proibidas as acções referidas no nº4 do artigo 134º do DL nº80/2015, de 14 de Maio [que são: a) Operações de loteamento e obras de urbanização, de construção, de ampliação, de alteração e de reconstrução, com excepção das que sejam isentas de controlo administrativo prévio; b) Trabalhos de remodelação de terrenos; c) Obras de demolição de edificações existentes, excepto as que, por regulamento municipal, possam ser dispensadas de controlo administrativo prévio; d) Derrube de árvores em maciço ou destruição do solo vivo e do coberto vegetal].

3- Estipular que as medidas preventivas abrangem também as acções referidas no nº5 do artigo 134º do DL nº80/2015, de 14 de Maio [que diz: Ficam excluídas do âmbito de aplicação das medidas preventivas, as acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, bem como aquelas em relação às quais exista já informação prévia favorável ou aprovação do projecto de arquitectura válidas].

4- Determinar a suspensão da eficácia do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sado-Sines, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº136/99, de 29 de Outubro, nas áreas abrangidas pelas medidas preventivas.

5- Fixar o prazo de vigência das medidas preventivas em dois anos, sem prejuízo da cessação da sua vigência em momento anterior, nas situações previstas no nº3 do artigo 141º do DL nº80/2015, de 14 de Maio [segundo o qual: As medidas preventivas e as normas provisórias deixam de vigorar quando: a) Forem revogadas; b) Decorrer o prazo fixado para a sua vigência; c) Entrar em vigor o plano que motivou a sua adopção; d) A entidade competente abandonar a intenção de elaborar o plano que as originou; e) Cessar o interesse na salvaguarda das situações excepcionais de reconhecido interesse público, determinando a sua caducidade].

6- Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Como constatamos, estas medidas preventivas proíbem directamente certas actividades numa determinada área territorial, por elas abrangida, pelo que os seus efeitos se projectam na esfera jurídica daqueles que, em concreto, são abrangidos pela sua previsão abstracta. Elas não remetem para qualquer outra entidade administrativa a faculdade de apreciar o caso concreto de modo a serem ou não aplicadas.

Elas estabelecem por si só a proibição de determinadas actividades, entre as quais as construtivas, numa determinada área territorial. E este efeito directo, e imediato é consentido pela própria lei [artigo 134º, nº4, do RJIGT] quando diz «as medidas podem consistir na proibição […] das seguintes acções: […]». São portanto imediatamente operativas, porque não carecem de quaisquer actos de aplicação para que os seus efeitos se produzam na esfera jurídica dos respectivos destinatários.

Note-se, porém, que tais medidas preventivas, como instrumento que serve para acautelar interesses a concretizar no âmbito de instrumento de planeamento em processo de elaboração - ou de revisão - não possuem efeitos de invalidação, ou de revogação, ou extinção de actos licenciadores anteriores. O que se verifica - mesmo relativamente ao accionamento da excepção prevista no nº6 do artigo 134º do RJIGT - é uma suspensão do exercício das faculdades urbanísticas que eventualmente decorrem de actos licenciadores [ou autorizadores] já emitidos. Suspensão que é consequência do facto de o estabelecimento de medidas preventivas determinar a suspensão da eficácia do plano na área abrangida por elas [artigo 134º, nº2, RJIGT]. Elas regulam de forma meramente transitória uma situação que pode obter [ou não] acolhimento em termos definitivos [ver a propósito AC STA de 14.03.2006, Rº0762/05].

Deste modo, a acção administrativa que pende no TAF de Beja, e que tem por objecto, precisamente, a inibição da prática de pretensos actos aplicativos das medidas preventivas, não é de modo algum causa prejudicial da presente acção de impugnação de normas imediatamente operativas. Antes será esta acção a ter contornos de prejudicialidade em relação àquela.

Ressuma, pois, que não há razão para ser decretada a suspensão desta instância ao abrigo do artigo 272º, nº1, do CPC [ex vi artigo 1º do CPTA]».

II. Apreciação

9. As ora reclamantes, reagindo a esta decisão, defendem que a «operatividade imediata» das ditas medidas preventivas transmuta-as em actos administrativos, promovendo a imediata e directa intervenção na esfera jurídica dos particulares sem mediação das garantias constitucionais de audiência prévia e fundamentação expressa dos actos administrativos que lhes são desfavoráveis [artigos 267º, nº5, e 268º, nº3, da CRP], e transformando estes, indevidamente, em seus destinatários, quando só o são os órgãos administrativos [artigo 134º, nº4 alínea a), do RJIGT/2015].

Além disso, alegam que a mediação de um acto administrativo de execução se mostra necessária para salvaguarda da posição dos particulares afectados, para saberem em que termos é que o são e que indemnização lhes caberá [artigos 142º e 171º do RJIGT/2015], que o artigo 134º, nº5, do RJIGT/2015 deverá ser objecto de uma interpretação conforme à CRP e ao artigo 52º da Lei nº31/2014, de 30.05 - Lei de bases Gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e urbanismo -, que o entendimento adoptado na decisão ora reclamada briga com o disposto no artigo 48º, nº6, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação [RJUE aprovado pelo DL nº555/99, de 16.12, na sua actual versão], e, por fim, que a tese oposta - não aplicação imediata das medidas preventivas - é a mais consentânea com o direito fundamental de propriedade privada [artigos 62º da CRP; 17º, nº1, da DUDH; 17º, nº1, 1ª parte, da CDFUE; Protocolo Adicional nº1 da CEDH; 4º, nº3, e 17º, da Lei nº31/2014, de 30.05], e com o princípio constitucional da confiança ínsito no princípio do «Estado de Direito Democrático» [artigo 2º da CRP] e na «dignidade da pessoa humana».

10. Cumpre sublinhar, antes de mais, que a questão decidida no «despacho do Relator», ora reclamado, foi a de saber se as medidas preventivas adoptadas na RCM nº130/2018 consubstanciam [ou não] normas imediatamente operativas, e isto, para efeitos de integração [ou não] da circunstância justificativa da «suspensão da instância» que se mostra invocada, à cabeça, pelas autoras.

Como estabelece claramente o RJIGT/2015, tais medidas preventivas têm natureza de regulamentos administrativos [artigo 136º], isto é, de normas administrativas, sendo justamente nesta condição que se mostram aprovadas pela referida RCM, e são, nesta acção, objecto de impugnação pelas autoras. E são-no, porque defendem que tais normas padecem de um conjunto de ilegalidades formais e substanciais, e até serão inconstitucionais, por violação - designadamente - do direito fundamental de propriedade privada e do princípio da tutela da confiança.

Perante este enfoque depurativo sobressai, com clareza, que as ora reclamantes vêem discordar da decisão do Relator invocando, além do mais, um conjunto de razões que têm a ver com a substância da sua impugnação das referidas normas administrativas, razão pela qual não avançaremos, nesta fase, para a apreciação das ilegalidades e inconstitucionalidades que constituem a substância da «causa de pedir» na acção, e que a seu tempo, em sede de «decisão final de mérito», serão apreciadas e decididas. Por ora, apenas avaliaremos as razões avançadas pelas autoras e que têm directamente a ver com a sua defesa de que as medidas preventivas em causa não são imediatamente operativas, antes carecem de actos administrativos que as apliquem aos particulares por elas prejudicados.

Que os efeitos de uma norma administrativa se podem produzir imediatamente, ou não, carecendo, neste último caso, da sua concretização através de um acto administrativo, é tese claramente assumida pelo legislador desde logo no âmbito do artigo 73º do CPTA. E porque assumida na lei, será espúrio estar a especular acerca da sua bondade jurídica, o que apenas justificaria estudos académicos a montante dessa consagração legal.

A nossa questão nucleariza-se, portanto, na interpretação das normas em que se consubstanciam as medidas preventivas adoptadas na RCM nº130/2018, visando saber se elas se traduzem em normas administrativas imediatamente operativas ou não.

Essas «medidas preventivas» estão citadas no despacho reclamado [ponto 8 supra], e não carece repeti-las. E a sua interpretação, no sentido de serem imediatamente operativas está correctamente realizada nesse mesmo despacho, o qual, na parte aqui relevante, damos como reproduzido.

Na verdade, as medidas preventivas adoptadas visam directamente proibir acções jurídicas ou materiais - operações […], obras […], trabalhos […], derrubes […], destruição […] - na área territorial por elas abrangida, e porque assim, dirigem-se directamente aos sujeitos de tais acções, sejam órgãos administrativos ou particulares, proibindo-lhes a sua realização. Destarte, os seus efeitos projectam-se na «esfera jurídica dos que por elas são abrangidos», bastando, para tal efeito, que a sua situação preencha, em concreto, os requisitos definidos abstractamente nas ditas medidas.

À tese defendida pelas reclamantes subjaz o entendimento de que as medidas em causa remetem para «uma outra entidade administrativa» a faculdade de proibir e autorizar - com ou sem condicionalismos - as referidas acções, o que não se pode extrair da interpretação das mesmas, já que estabelecem, por si só, a «proibição» das acções elencadas, numa determinada área territorial.

E não são as invocadas garantias de audiência prévia e de fundamentação, bem como a invocada necessidade de uma certeza sobre o quantum indemnizatório, que podem alterar tal conclusão, impondo a exigência da mediação de um acto, nomeadamente administrativo. Aliás, se assim fosse, não seriam essas alegadas «exigências legais» a ter o condão de alterar a apurada «aplicação imediata» das medidas preventivas adoptadas pela RCM 130/2018, antes seria esta a sofrer das eventuais ilegalidades resultantes da falta de cumprimento daquelas exigências.

A verdade é que a este respeito, lembre-se, é o próprio RJIGT/2015 a dizer que na elaboração de medidas preventivas a entidade competente está dispensada de dar cumprimento aos trâmites da audiência dos interessados ou de discussão pública [artigo 138º, nº4], e que a sua adopção pode dar lugar a indemnização, quando delas resulte sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados, que segue o regime previsto no Código das Expropriações [artigos 142º e 171º, nº6, do RJIGT; ainda, artigo 17º, da Lei nº31/2014, de 30.05].

Confirmado, como confirmamos, que as medidas preventivas implementadas na RCM nº130/2018 são imediatamente operativas, mostra-se totalmente certeira a consequência retirada no despacho reclamado relativamente ao indeferimento do pedido de suspensão da instância com o fundamento apresentado pelas autoras.

III. Decisão

Nestes termos, decidimos julgar improcedente a reclamação apresentada, e manter na ordem jurídica o decidido pelo despacho reclamado.

Custas pelas reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC’s - artigos 6º, nº1, 7º, nº4, e Tabela II do RCP.

Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020, de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PAULA PORTELA e ADRIANO CUNHA - têm voto de conformidade.

Lisboa, 19 de Novembro de 2020.