048041 - Supremo Tribunal Administrativo

Da decisão do Gestor do Programa Pessoa, aprovando o pedido de pagamento do saldo final, com redução de financiamento, não cabe recurso contencioso imediato, carecendo de recurso hierárquico para abrir a via contenciosa.

A. .. vem recorrer contenciosamente do despacho, proferido em 17/7/01, do Sr. Ministro do Trabalho e Solidariedade que rejeitou o recurso hierárquico da decisão do Gestor do Programa Pessoa - que decidiu o pedido de aprovação do saldo final - com o fundamento na sua ilegalidade uma vez que, ao contrário do decidido, aquele acto não podia ser contenciosamente impugnado sem previamente ser objecto de recurso hierárquico.

Respondendo, a Autoridade Recorrida defendeu a irrecorribilidade do acto impugnado dizendo que, face à legislação em vigor, não cabia recurso hierárquico de um acto praticado pelo Gestor de um Programa, uma vez que o mesmo correspondia “ao exercício de competência própria e exclusiva” e, por isso, tal acto “ser já em si um acto definitivo”, o que determinava a imediata rejeição deste recurso contencioso.

Notificada, nos termos e para os fins do disposto no n.º 1 do art. 54.º da LPTA, a Recorrente nada disse.

Prosseguindo o processamento dos autos foram notificadas as partes para alegarem, direito que ambas exerceram.

A Recorrente conclui do seguinte modo.

1. O Gestor do Programa Pessoa tem o estatuto de Encarregado de Missão.

2. Nos termos do artigo 23.º, n.º 1, do DL 323/89, de 26/9 o encarregado de missão é nomeado para o desempenho de funções junto dos membros do Governo.

3. Não tem assim o encarregado de missão, e consequentemente o Gestor do Programa Pessoa competência própria e exclusiva.

4. Ficando dependente do membro do Governo junto de quem exerce funções.

5. Pelo que os actos do Gestor do Programa Pessoa estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para a entidade governamental junto de quem exerce funções.

6. Deve pois ser dado provimento ao recurso anulando-se o despacho recorrido por violação do artigo 25.º do Decreto- Lei 99/94 de 19 de Abril e o artigo 23.º do Decreto-Lei 323/89 de 26 de Setembro, com todas as legais consequências nomeadamente para efeitos de ser proferida decisão sobre o mérito do recurso oportunamente interposto pela ora recorrente, como é de JUSTIÇA.

Contra alegando a Autoridade Recorrida formulou as seguintes conclusões:

1- O acto proferido pelo gestor contestado pela recorrente corresponde ao exercício de competência própria e exclusiva, ao abrigo do artigo 30.º n.º 1 al. e) do DL n.º 99/94 de 19/04, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 208/98, de 14/07, conjugado com o artigo 6.º, n.º 4, alínea b) e 22.º, n.º 7, ambos do Dec. Reg. n.º 15/96;

2- O Decreto Regulamentar n.º 15/96 é completamente omisso sobre a existência de hipótese de recurso hierárquico e tem sido entendido como expressão da vontade do legislador de submeter a imediata apreciação judicial as decisões dos gestores dos programas, eliminando a existência de mais um grau na apreciação de cada caso, acelerando a sua conclusão e jurisdicionalizando a sua decisão final.

3- Foi também este o entendimento adoptado pelo STA no Acórdão de 8/02/2001, Processo n.º 45919, em que foi recorrente ... e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho e Formação e, mais recentemente o Acórdão do STA de 22/11/2001, proferido no Proc.º 47306-P, em que foi recorrente A... e recorrido o Secretário de Estado do Trabalho e Formação.

4- Termos em que existindo desde logo, decisão final ou última palavra da Administração aquando da Decisão do Gestor do Programa Pessoa de redução de financiamento, no âmbito do pedido de pagamento de saldo final, deveria da mesma ter sido interposto recurso contencioso, nos termos do n.º 1 do artigo 25.º da LPTA, pelo que o presente recurso deve ser liminarmente indeferido, como é de justiça.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto, no seu parecer, referiu que a jurisprudência deste Supremo Tribunal estava dividida no tocante à resolução da questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida, indicando Arestos que se pronunciaram em ambos os sentidos da sua possível solução, afirmando, todavia, que, no seu entender, a mesma era procedente e que, por isso, o recurso deveria ser rejeitado.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

a) Inconformada com a decisão do Gestor o Programa Pessoa que decidiu o seu pedido de aprovação do saldo final, impondo-lhe a redução de financiamento que lhe foi concedido no âmbito do quadro QCA II, a Recorrente dela interpôs recurso hierárquico para o Sr. Ministro do Trabalho solicitando a modificação de tal decisão.

b) O que provocou a prolação do Parecer n.º 200/Dsj/2001, elaborado no âmbito da Direcção de Serviços Jurídicos do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, onde se escreveu o seguinte:

“.... Acrescentamos ainda que nem no Dec-Lei n° 115/981 de 4.5- Lei Orgânica deste Ministério - alterado pelo Dec-Lei n° 45-A/2000, de 22.3, nem no mencionado Dec. Regul. n° 15/96 ou noutro diploma aplicável aos apoios no âmbito do FSE do II QCA, se refere o indicado Gestor como um dos órgãos do Ministério ou se determina qualquer vínculo hierárquico ao Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade - atente-se no Acórdão do STA, proferido no Proc. n° 45919, 1. Secção, 1. Subsecção, em 8.2.01.

Por isso nunca poderá caber recurso hierárquico para o membro do Governo da decisão aqui controvertida, de harmonia com o art.º 166° do CPA e contrariamente à pretensão da recorrente.

3.3. Consideramos que ao membro do Governo estão cometidos, no atinente ao presente pedido de financiamento, unicamente, poderes de gestão global e de supervisão.

Mas mesmo que se entenda haver lugar a recurso hierárquico impróprio necessário, nos termos do art.º 176° do CPA, aquele teria de se encontrar abrangido expressamente pela lei, o que também não se verifica na situação em análise, conforme foi decidido no supracitado Acórdão.

3.4. Por outro lado, embora na parte inicial do mencionado n° 4 do art. 6° do Dec. Regul. n° 15/96 se aluda aos “poderes das entidades de controlo de nível superior”, a contestada decisão também não pode ser revogada no âmbito do recurso tutelar, por não existir norma expressa nem competência revogatória, ao abrigo do art.º 177°, n° 2, 1ª parte, do supracitado Código.

3.5. Na sequência do que explicitámos, opinamos no sentido de que o presente recurso administrativo deve ser rejeitado, pelo facto de o acto impugnado não ser susceptível daquele, de harmonia com o art.º 173°, al. b), do CPA.” - vd. pgs 5 a 9 que se dão por inteiramente reproduzidas.

c) Na sequência do aludido parecer a Autoridade Recorrida proferiu o despacho ora recorrido, datado de 17.7.01: “Concordo. Com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso” (fls. 5 dos autos).

2- O DIREITO

A única questão que se nos coloca neste recurso é a de saber se o despacho impugnado, proferido, em 17/7/01, pelo Sr. Ministro do Trabalho que com fundamento no Parecer 200/DSJ/2001, parcialmente transcrito no probatório rejeitou o recurso hierárquico interposto pelo Recorrente da decisão do Gestor do Programa Pessoa, que aprovando o pedido de pagamento de saldo reduziu o financiamento que lhe fora atribuído, é recorrível.

Trata-se de questão já por diversas vezes abordada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, que ainda não encontrou unanimidade.

Com efeito, enquanto uma parte da jurisprudência vem entendendo que os actos praticados pelo Gestor do Programa Pessoa são imediata e contenciosamente recorríveis, não estando sujeitos a recurso hierárquico necessário para o Ministro, outra há que considera que o recurso contencioso daqueles actos depende da prévia interposição de recurso hierárquico.

Justificando-se o primeiro dos mencionados entendimentos tem sido dito que do quadro legal aplicável resulta a atribuição ao Ministro da gestão global da vertente FSE do QCA, a qual anteriormente pertencia ao IEFP, cabendo-lhe, por conseguinte, poderes de controlo e supervisão sobre os actos dos gestores de programas. No entanto, acrescenta-se, esses poderes de controlo e supervisão não são suficientes para que se possa afirmar a necessidade da interposição de recurso hierárquico, pois este tem como pressuposto a existência de relação de subordinação hierárquica, e essa não transparece dos textos legais. A lei não indica o gestor como um órgão do Ministério nem o coloca na dependência hierárquica do Ministro, logo a haver recurso hierárquico necessário este teria de ser impróprio, e como tal estar expressamente previsto na lei.

Neste sentido podem ver-se, entre outros, os Acs. de 8.2.01, 22.11.01 e 14.3.02, rec.ºs n.ºs 45.919, 47.306 e 48.235, respectivamente.

Todavia, a jurisprudência que se vai seguir é, precisamente, a que aponta para a necessidade da interposição de recurso hierárquico necessário, da qual se podem dar como exemplo os Acórdãos de 15.2.00, (rec.º 45.413), de 15.6.00, (rec. n.º 45.749), de 31.1.01, (rec.º n.º 45.917) e de 9.10.02 (rec.º n.º 48.011).

Escreveu-se, com efeito, no recente Acórdão de 9/10/02 (rec. 48.011):

“As competências para a suspensão, revogação e redução dos apoios de financiamento no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) pertencem ao Gestor do Programa, nos termos do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11 em conjugação com o DL. n.º 99/94, de 19/9.

Esta entidade é um órgão de gestão, integrado no Ministério do Emprego e Segurança Social e actualmente no Ministério do Trabalho e da Solidariedade e dependente deste.

De acordo com o disposto nos arts. 3º, n.º 2, al. a) e 23º n.º 1 do DL n.º 99/94, de 19/4, o referido órgão visa assegurar a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA.

Todavia, a gestão global da vertente do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro (quando, no domínio do Dec. Reg. n.º 15/94, de 6/7, pertencia a entidades de direito público, como era o caso do I.E.F.P.). Essa gestão global, prevista no citado Dec. Reg. n.º 15/96, concretiza-se em programas (art.º 3º), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global do FSE “por forma a garantir a sua co-responsabilização no acompanhamento das actividades” referidas no art.° 4°, n.° 3 do mesmo diploma.

“Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior”, tais gestores passaram a ter competência para analisar e aprovar pedidos de financiamento, verificando a sua regularidade formal e substancial (art.º 6º, n.º 4, al. a)).

Dispõe ainda o n.º 2 do art.º 6º do mesmo diploma que “os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no art.º 23º do DL n.º 323/89, de 26/9”, diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente. Acrescenta, por seu turno, o n.º 3 que “os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, recursos logísticos, humanos e orçamentais”

Também o n.º 1 do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22/6, qualifica os gestores como encarregados de missão junto dos membros do Governo.

Do acima exposto, resulta que o Gestor do Programa Pessoa é um órgão integrado no Ministério do Trabalho e da Solidariedade, funcionando junto do respectivo Ministro (cfr. art.º 25º, n.º 2 do DL n.º 99/94), sendo aquele membro do Governo o responsável pela gestão nacional do fundo comunitário (art.º 24°, n.º 1 do DL n.º 99/94).

Em suma: é ao Ministro que cabe a última palavra no tocante à gestão global de todos os programas da vertente FSE do Quadro Comunitário de Apoio, não tendo o gestor do Programa competência para emitir actos definitivamente lesivos e, como tais desde logo contenciosamente recorríveis.

O Gestor do Programa Pessoa não detém competência exclusiva, pois esta, a existir, por se tratar de situação excepcional em relações funcionais de subordinação, teria que resultar inequivocamente da lei, o que não é o caso - cfr., neste sentido os Acórdãos deste STA, de 15/2/00, rec. 45413 e de 15/6/00, rec. 45749.

Dos actos do Gestor do Programa Pessoa cabe, assim, recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade”.

Esta fundamentação merece a nossa inteira concordância. Mas outros argumentos concorrem em igual sentido.

Com efeito, a hierarquia é um princípio estruturante da organização administrativa, constituindo a essência do próprio sistema. É através da hierarquia que se ordenam e distribuem as competências no seio da Administração Pública, é por seu intermédio que se estabelece o relacionamento entre os órgãos e agentes ao serviço da função pública (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., Vol. I, p. 632 e segs.).

Por outro lado, e por força da Constituição (arts. 182º e 199º, al. d)) a administração directa do Estado tem necessariamente como órgão de cúpula o Governo, pois é ele o seu “órgão superior”, a quem incumbe “dirigir os serviços” e “a actividade” da Administração.

Há, por isso, que reconhecer que seria altamente anómala a existência de um centro institucionalizado de decisões administrativas funcionando à margem da cadeia hierárquica, sujeito apenas a um controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Fora o caso particular dos chamados órgãos de Estado, ou órgãos independentes, como os Conselhos das Magistraturas ou a Comissão Nacional de Eleições, em que essa especial posição obedece a uma justificação evidente, não se conhece outro exemplo de subtracção à hierarquia ao nível da pessoa colectiva pública Estado. Note-se que diferentes são os casos - mesmo assim cada vez mais raros - de atribuição legal de competência exclusiva ao órgão, em que a relação hierárquica não é negada, mas apenas pontualmente bloqueada para o efeito da tomada de decisões em certas matérias bem precisas.

Do que se trataria era, portanto, da existência de uma autêntica “bolsa” de autoridade pública desligada da superintendência do Governo, que nem sequer seria susceptível de ser atenuada por intermédio da tutela administrativa, pois a tutela supõe sempre a existência de dois entes - a pessoa colectiva tutelada e aquela a que pertence o órgão de tutela - e aqui tudo se passa adentro da pessoa colectiva Estado.

Uma tal situação, de tão excepcional e anómala, teria de resultar com toda a segurança da expressão da vontade do legislador, e não deduzir-se através de indícios pouco seguros ou - ainda menos - da ausência de norma a apregoar a existência de hierarquia, que deve sempre presumir-se até prova concludente em contrário. Ao invés do que a corrente adversa tem vindo a fazer, quando incessantemente procura nos textos sinais de consagração expressa da relação vertical. Não é, por isso, aceitável que se diga que a falta de previsão na lei de qualquer recurso administrativo é indicador relevante da vontade legislativa de o excluir.

Quanto aos supostos indícios positivos, o que se verifica é que a não inserção do Gestor do Programa na estrutura orgânica do Ministério do Trabalho e Solidariedade nada revela, pois não se está perante um órgão com carácter permanente. Por outro lado, a instituição do gestor “junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos”, a sua submissão ao estatuto de “encarregado de missão” (condição mal definida, mas em todo o caso de cariz nitidamente coadjuvatório), tudo somado à indiscutível competência do Ministro para a gestão global do fundo, são dificilmente conciliáveis com o apartamento da cadeia hierárquica e a ausência da última palavra do Ministro em matérias que podem implicar o comprometimento de avultadas verbas do fundo a seu cargo (cf. os arts. 25º do DL n.º 99/94, de 19.4, e 2º e 6º do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23.11).

Acresce que o art. 6º, n.º 4, do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23.11, ao ressalvar os “poderes das entidades de controlo de nível superior”, parece estar justamente a lembrar a supervisão sobre os actos do gestor, naturalmente a cargo do titular do Ministério cujas “atribuições” compartilha.

Finalmente, e regressando de novo ao plano dos princípios, convém recordar que a hierarquia administrativa não é somente uma forma de organização administrativa que visa o aperfeiçoamento da actividade administrativa, pela unidade e harmonia que consegue; colateralmente, ela também garante os administrados contra as ilegalidades praticadas pelos serviços, através da faculdade revogatória de que dispõe o superior sobre os actos do subalterno (vide CUNHA VALENTE, A Hierarquia Administrativa, p.19 e segs.).

A supressão pontual do recurso hierárquico necessário, se bem que contida dentro do leque de opções do legislador, vem efectivamente privar os particulares dum meio impugnatório acessível, gratuito, que lhes assegura a paralisação temporária dos efeitos da decisão (graças ao efeito suspensivo - art. 170º do CPA) e, o que também não é despiciendo - proporciona o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade.

Assinale-se ainda que a consagração deste caso como um inesperado e invulgaríssimo desvio aos princípios enformadores do sistema tem a desvantagem de trazer manifesta perturbação à actividade dos particulares e à garantia de reacção através do recurso contencioso, sujeitos que passariam a estar à rejeição de recursos contenciosos que, como este, sejam interpostos do acto do Ministro que resolve o recurso hierárquico, numa altura em que já não lhes é possível recorrer contenciosamente do acto que alegadamente seria impugnável. E tudo isto sem que se vislumbre motivo de excepção forte e suficientemente visível, ao olhos de todos, para que as coisas passem a ser de maneira radicalmente diferente do habitual.”

Nestes termos, e pelas razões acima invocadas, dá-se provimento ao recurso contencioso e, em consequência, anula-se o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 16 de Outubro de 2002

Alberto Costa Reis – Relator – António Samagaio – Angelina Domingues