Quem foi o relator do acórdão 0104/11.4BELSB-A?

O relator foi Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0104/11.4BELSB-A?

O acórdão foi proferido em 24 de março de 2022.

0104/11.4BELSB-A

Sumário

A existência de contradição sobre a mesma questão fundamental de direito - um dos requisitos de admissão do recurso para uniformização de jurisprudência - não se verifica entre acórdãos que se pronunciaram sobre a sindicabilidade contenciosa do espaço discricionário da atuação administrativa em situações factuais diferentes e com enquadramentos normativos distintos.

Texto

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1. O “Ministério da Defesa Nacional (MDN)”, vem interpor recurso para uniformização de jurisprudência para o Pleno desta Secção do STA nos termos do artigo 152º do CPTA. Alega, para o efeito, que o Acórdão de que ora recorre, proferido pelo TCAS em 8/4/2021, já transitado, está em contradição com o Acórdão proferido pelo TCAN em 1/10/2010, também já transitado em julgado – consubstanciando este último o Acórdão fundamento. 2. O TAC de Lisboa, por sentença de 29/5/2020 (cfr. fls. 189 e segs. SITAF, proc.104/11), condenou o ora Recorrente, Réu, a pagar ao Autor A………….., relativamente à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação devido no período de 1/1/2008 a 27/12/2009, a quantia de 42.590,94€, acrescendo juros de mora, à taxa legal, desde a data do vencimento de cada um dos abonos até efetivo e integral pagamento. 3. O ora Recorrente apelou desta sentença condenatória para o TCAS, o qual, por Acórdão de 8/4/2021 (cfr. fls. 495 e segs. SITAF, proc. 104/11) – aresto aqui posto em crise, como acórdão recorrido -, o qual confirmou decisão sumária da Relatora negando provimento ao recurso e confirmando a sentença recorrida. 4. O ora Recorrente, permanecendo insatisfeito, interpôs então recurso de revista para este STA, o qual não foi admitido por Acórdão de 4/11/2021 da formação para apreciação preliminar a que se refere o art. 150º nº 6 do CPTA (cfr. fls. 609 e 610 SITAF, proc. 104/11). Esta não admissão de revista do julgamento, aliás uniforme, das instâncias, foi justificado, neste acórdão de apreciação preliminar, pela seguinte forma: «(…) 3. O recurso de revista vem interposto de acórdão, proferido pelo tribunal de apelação, confirmativo de decisão sumária da respectiva Relatora, e confirmativo, por via disso, da sentença de 1ª instância que condenara o demandado - ora recorrente – MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL na prática do acto legalmente devido, julgando assim procedente o pedido que o autor havia formulado. A «questão» que o tribunal de 1ª instância conheceu foi a de saber se assistia ao autor o direito ao pagamento da componente base e da componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação, no valor previsto no despacho - sem número e sem data - que entrou em vigor em 01.01.1995 - e foi dado a conhecer às embaixadas pela Circular nº3/95, P°210.10.01, para o Chefe de Missão - relativamente ao período temporal entre 01.01.2008 e 27.12.2009. E respondeu-lhe positivamente, procedendo, para tal, à interpretação do regime jurídico convocado, e lançando mão para o efeito de acórdão tirado neste STA em Maio de 1992 — AC STA de 05.05.1992, R°24117/118/119. O tribunal de recurso, conhecendo da «apelação» do MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL, manteve — primeiro por «decisão sumária» e depois por acórdão — o decidido pela 1ª instância, tendo julgado improcedentes, para tanto, os alegados erros de julgamento quanto ao regime jurídico decorrente dos artigos 8°, do DL n°56/81, de 31.03, e 7°, do DL n°233/81, de 01.08, e quanto à equivalência estabelecida pelo Despacho n°27676/2007, de 08.11, entre postos e funções militares com base no mesmo critério em uso para o pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Novamente o demandado MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL discorda, e pede revista do decidido, argumentando de modo substancialmente idêntico ao da apelação. Defende que o entendimento adoptado no acórdão ora recorrido está errado, uma vez que o autor apenas teria direito - no período temporal em causa - aos valores fixados para a categoria de ministro plenipotenciário, à qual se equipara o posto de vice-almirante por ele detido, pois será isso que resulta, segundo alega, do regime jurídico decorrente dos «artigos 8°, do DL n°56/81, de 31.03, e 7°, do DL n°233/81, de 01.08, e do Despacho n°27676/2007, de 08.11». Compulsado devidamente o conteúdo das decisões, unânimes, das instâncias, e bem assim o conteúdo jurídico das alegações da presente revista, resulta que a «questão», ainda litigada, já se mostra abordada e decidida de forma juridicamente aceitável, pois que baseada em discurso jurídico lógico, e consistente, numa interpretação e aplicação das pertinentes normas perfeitamente razoável. De modo que o recurso de revista, não obstante o respeito que nos merece a tese do seu autor, não se revela «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito», mas antes perfeitamente conforme com jurisprudência recente deste STA - ver Ac STA de 10.09.2020, in R°0459/05.OBESNT 0251/18. Ademais, não vem densificada pelo recorrente a importância fundamental da questão, em termos da sua relevância jurídica e social. Importa, pois, manter a regra da excepcionalidade dos recursos de revista, e recusar a admissão do aqui interposto pelo MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL». 5. Permanecendo, ainda, insatisfeito, vem o Réu/Recorrente interpor, agora, ao abrigo do art. 152º do CPTA, recurso para uniformização de jurisprudência alegando contradição sobre a mesma “questão fundamental de direito” entre o Acórdão proferido, nos autos, pelo TCAS (confirmativo da sentença de 1ª instância) – acórdão recorrido – e um acórdão proferido, em 1/10/2010, pelo TCAN (proc. 00514/08) – indicado como acórdão fundamento. Termina as suas alegações deste recurso formulando as seguintes conclusões (cfr. fls. 1 e segs. SITAF): “Do Recurso para Uniformização de Jurisprudência A. O presente recurso é interposto por existir entre a jurisprudência dos Tribunais Centrais Administrativos pelo menos um Acórdão cuja decisão se reporta à mesma questão fundamental de direito que está em causa no Acórdão recorrido, mas em que se decide de forma oposta. B. Assim, pretende-se que o Supremo Tribunal Administrativo decida uniformizar a jurisprudência quanto a uma questão essencial em que está em causa o princípio constitucional da separação de poderes e as garantias da livre atuação da Administração no exercício da sua atividade e em prol do interesse público. C. Para tanto, em abono do cumprimento da Constituição, pugna-se pela resolução da contradição de decisões judiciais entre o Acórdão proferido nos presentes autos a 8 de abril de 2021 e o Acórdão proferido a 1 de outubro de 2010, no processo n.° 00514/08.4BEPNF do TCA Norte, cuja cópia se junta e se encontra disponível em www.dgsi.pt D. A questão jurídica a uniformizar consiste em saber se a ordem dos Tribunais Administrativos pode - ou não - decidir não aplicar, ou aplicar de uma certa forma, uma norma criada pelo poder Legislativo e administrativo, se a norma não apresenta vícios no seu processo de criação, ou seja, do ponto de vista da legalidade. E. Pretende-se fixar o entendimento segundo o qual está vedado aos tribunais a apreciação do mérito de uma regra normativa (ainda que formalmente seja um regulamento administrativo), é inconstitucional um tribunal apreciar o mérito (não a legalidade ou constitucionalidade), de norma emanada pelo poder administrativo e legislativo, por violação também do artigo 112.° da Constituição. F. Esta é uma questão de suma importância, uma vez que está em causa o (des)respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, ínsito nos artigos 2.° e 111.°, n.° 1, da Constituição, concretizado pelo n.° 1 do artigo 3.° do CPTA. G. Trata-se de um tema da maior relevância jurídica, dada a probabilidade, e até previsibilidade, que tais questões de Direito venham a colocar-se futuramente, oferecendo alguma dificuldade de resolução. H. A fundamentação do Acórdão que aqui se indica como Fundamento incide sobre "...quais os poderes do tribunal no controlo jurisdicional do acto...” por referência à situação concreta cuja questão controvertida se reportava a saber se o pedido de aposentação da A. deveria ser deferido por se mostrar preenchido o requisito da inexistência de inconveniente para o serviço enunciado, I. Entendeu-se nesse Acórdão que "...a Administração Pública está subordinada à lei nos termos precisos que emanam do princípio da legalidade, impendendo sobre a mesma um dever de decisão (...) mas que, porém, "...a lei não regula sempre do mesmo modo os actos a praticar pela Administração, pois umas vezes a regulamentação legal ê precisa (vinculação) e noutras é imprecisa (discricionariedade)." J. "...no caso vertente não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço" cabe-lhe sindicar tão-só os actos pela mesma proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade..." K. Ou seja, nesta decisão, o TCA Norte teve claramente em consideração o princípio constitucional da separação de poderes e das várias funções do Estado e concretamente dos limites da função jurisdicional. L. E, pode ler-se no Acórdão “Reitera-se e reafirma-se aqui o princípio da separação e interdependência de poderes, que já se mostrava enunciado nos arts. 2.º e 111.° da CRP, constituindo e enunciando-se o mesmo como referência e limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito (cfr. arts. 202. n.° 2 e 203. ° da CRP) (...) O princípio da divisão ou da separação de poderes não implica hoje uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração. ” Mas implica uma "...uma proibição funcional do juiz afectar a essência do sistema de administração executiva, ou seja, não pode ofender a autonomia do poder administrativo [o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida peta lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração...." M. Pelo contrário, o Acórdão ora impugnado manda desaplicar uma norma regulamentar em vigor, regularmente constituída e aplicável à situação do autor, em clara imiscuição na esfera do mérito, conveniência e oportunidade da atuação administrativa. N. O Despacho n.°27676/2007, de 8 de novembro, configura um conjunto de normas produzidas pela Administração Pública no exercício do poder regulamentar e não um conjunto de normas emanadas do poder legislativo. O. O regulamento, enquanto uma das formas de exercício da atividade administrativa, encontra o seu fundamento direto no princípio da legalidade. P. Nestes termos, tal como resulta do artigo 266.° e do n.° 7 do artigo 112.°, ambos da Constituição, a emissão de um regulamento há de ter por base, pelo menos, uma lei que defina a respetiva competência objetiva e subjetiva. Q. A extrapolação efetuada pelas instâncias, no sentido de extrair do Despacho n.°27676/2007, de 8 de novembro, uma equiparação entre chefe de missão militar e chefe de missão diplomática, que dele não consta, configura, nada menos, do que uma transposição da linha de fronteira entre julgar e administrar. R. Em claro desrespeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, ínsito nos artigos 2.° e 111.º n.° 1, da Constituição, concretizado pelo n.° 1 do artigo 3.° do CPTA. S. Deste modo, enquanto no Acórdão Recorrido, ao dar razão à pretensão do Autor, se decide pela não aplicação de uma norma regulamentar legal e regularmente em vigor em atropelo pelo poder administrativo de onde essa norma emana, por se apreciar o mérito da mesma. T. No Acórdão fundamento o entendimento foi oposto, citando o ensinamento de M. Aroso de Almeida ". sobre os tribunais administrativos, enquanto órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, recai o sagrado dever de fazer cumprir a lei e o Direito, em toda a extensão em que a conduta da Administração se deva pautar por regras e princípios jurídicos. Os tribunais administrativos não julgam, portanto, da conveniência ou oportunidade da actuação administrativa (artigo 3.°, n.° 1 do CPTA). Mas não podem deixar de exercer, em plenitude, a função (judicial) de que estão incumbidos, em toda a extensão em que o exija a aplicação das normas jurídicas que obrigam a Administração Pública ..." (em “Considerações sobre o novo regime do contencioso administrativo”, in: "A Reforma da Justiça Administrativa”, BFDC, 2005, pág. 18).” U. E assim do exposto resulta inequívoca a necessidade de admissão do presente recurso, para que a partir do mesmo seja emitida uma decisão uniforme que decida a presente questão de direito, aqui se salientando mais uma vez a importância da mesma para a estabilidade do ordenamento jurídico e afirmação da constitucionalidade da atuação do poder judicial. Do erro de julgamento do Acórdão Recorrido e da Interpretação defendida V. O Acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, reiterado pelo acórdão do STA proferido a 4 de novembro, ao ter confirmado o mesmo entendimento seguido na sentença proferida em primeira instância. W. Claro e notório erro de julgamento incorre o acórdão recorrido, ao ter adotado o entendimento segundo o qual o Autor tinha direito à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação, nos valores fixados para o chefe de missão diplomática, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 27 de dezembro de 2009, em que desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e da União Europeia (UE). X. E não de acordo com a equiparação entre o posto de Vice-Almirante, que o Autor detinha, e a categoria de Ministro Plenipotenciário, estabelecida pelo Despacho n.°27676/2007, de 8 de novembro, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.°237, de 10 de dezembro de 2007. Y. O Recorrente discorda, em absoluto, do entendimento vertido no acórdão de que ora se recorre, ao sufragar a colagem da decisão de primeira instância ao mencionado acórdão do STA de 5 de maio de 1992, ao referir que "as normas dos artigos 8. °, n.º 1, do Decreto-lei n.° 56/81, de 31 de Março, e 7.°, n.° 1, do Decreto-lei n.º 233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros”. Z. Outro não poderia ter sido o entendimento da entidade que processou os abonos do Autor, ao atribuir-lhe os valores correspondentes à categoria de ministro plenipotenciário, de acordo com a mencionada equiparação, visto que, à data do seu desempenho de funções no estrangeiro, o Autor detinha o posto de vice-almirante. AA. Precisamente porque foi por via do Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, que se operou a equivalência entre os postos e funções militares com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE e não como decorrência obrigatória e necessária do disposto no artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março. BB. Ao ter remetido para despacho conjunto a fixação dos abonos e suplementos a que o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro tem direito, o Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, conferiu aos membros do Governo competentes uma margem de discricionariedade, pelo que não pode pura e simplesmente aplicar-se o critério em uso para o pessoal equiparável do MNE. CC. Pelo que não determina, assim, o artigo 8.° do citado diploma legal uma equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE. Norma esta que não é exequível por si mesma ou autoexequível. DD. O que a letra da lei nos diz, inequivocamente, é que tal equiparação é concretizada mediante a emissão de despacho conjunto, o que veio a suceder em 8 de novembro de 2007, por despacho do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 237, de 10 de dezembro de 2007, sob o n.° 27676/2007, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2008. EE. Se assim não fosse, o legislador teria mandado aplicar automaticamente ao pessoal militar a remuneração atribuída ao pessoal diplomático e não fazê-la depender de ato regulamentar expresso e pontual, norma esta que, na verdade, é a que vai ter execução nas missões militares. FF. É com o sentido apontado pela entidade demandada, ora Recorrente, que deve ser entendida a extensão do regime de remunerações adicionais previsto no artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, regulamentado pelo Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, ao pessoal militar que integra as missões militares portuguesas na OTAN e na UE. GG. «[a]os funcionários diplomáticos compete a execução da política externa do Estado, a defesa dos seus interesses no plano internacional e a protecção, no estrangeiro, dos direitos dos cidadãos portugueses», nos termos do n.° 1 do artigo 4.° do estatuto da carreira diplomática, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 40-A/98, de 27 de fevereiro, na sua atual redação. HH. Enquanto ao desempenho de cargos internacionais por parte de militares das Forças Armadas, nos quais se incluem os cargos desempenhados na missão militar junto da OTAN e da UE, correspondem funções de carácter técnico e especializado, a que alude o n.° 2 do artigo 4.° do estatuto da carreira diplomática. II. Importa, nesta sede, convocar o entendimento que o Tribunal Constitucional, em situação paralela, verteu no Acórdão n.° 379/2017, de 12 de julho, proferido no âmbito do processo n.° 906/15 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt). JJ. Forçoso é concluir que a Missão Militar junto da OTAN e da UE não é uma missão diplomática no estrangeiro. KK. Ao Autor, enquanto no desempenho do cargo de chefe daquela missão militar junto da OTAN e da UE, era-lhe aplicável, como foi, tão só o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE, considerando a equiparação do respetivo posto militar a uma determinada categoria da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros, tal como decorre do anexo ao Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro. LL. E, sendo assim, com o posto de vice-almirante, tendo desempenhado, no período em causa nos autos, o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da OTAN e da UE, atento o Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, teria direito aos abonos em vigor para os funcionários diplomáticos com a categoria de ministro plenipotenciário em funções nas missões diplomáticas e postos consulares. MM. E não aos abonos destinados aos chefes de missão diplomática, pela simples razão de que a Missão Militar junto da OTAN e da UE não é uma missão diplomática no estrangeiro. NN. Entendimento diverso do agora exposto pelo Recorrente desrespeitaria o disposto no n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, e no n.° 1 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 233/81, de 1 de agosto, na medida em que permitiria que os chefes das missões militares com o posto de vice-almirante, equiparado à categoria de ministro plenipotenciário, auferissem um abono mensal de representação superior àquele a que têm, efetivamente direito. OO. Precisamente porque a equivalência entre os postos e funções militares com base «no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros» foi, apenas, estabelecida pelo referido Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, em execução da norma do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-lei n.° 56/81, de 31 de março, não resultando diretamente desta. PP. E, sobretudo, significaria um completo esvaziamento do sentido do princípio da unidade e especificidade da carreira diplomática, bem como do conteúdo funcional dos funcionários diplomáticos, tal como decorre do respetivo estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 40-A/98, de 27 de fevereiro, na sua atual redação. QQ. Pelo exposto, forçoso é concluir que não assistia ao Autor, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 27 de dezembro de 2009, o direito à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação no montante previsto, no mencionado despacho conjunto dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, para chefe de missão diplomática. RR. Bem ao invés, no mencionado período em que desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da OTAN e da UE, o Autor teria direito a receber, como recebeu, a componente de base e a componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação no valor fixado pelo referido despacho para os restantes funcionários diplomáticos, conforme resulta, inequivocamente, do Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, ao estabelecer a equiparação entre o posto de vice- almirante, que o Autor detinha, e a categoria de ministro plenipotenciário. SS. O douto tribunal na decisão constante do Acórdão recorrido tencionou substituir-se à Administração na regulação de situações remuneratória e de gestão de recursos humanos, extravasando claramente os limites do poder judicial. TT. Ao decidir desta forma incorrem, pois, os tribunais em violação da Constituição da República Portuguesa, concretamente quanto ao princípio da separação de poderes previsto no n.° 1 do artigo 111.°, n.° 1, nos termos do qual os "...órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição.” UU. Princípio este refletido e concretizado pelo artigo 3.° do CPTA, segundo o qual no "...respeito pelo principio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação." W. Por tudo o que vem dito, não pode deixar de se repudiar a decisão proferida no Acórdão Recorrido, antes sendo de adotar a posição sustentada no Acórdão Fundamento, no sentido de que o controle do poder judicial face à Administração é apenas um controle de legalidade e não de mérito ou oportunidade. Nestes termos e nos mais de Direito, invocando-se o douto suprimento de Vossas Excelências, deve a) Ser admitido o presente recurso para Uniformização de Jurisprudência, b) Reconhecer-se a existência de contradição de julgados entre os acórdãos recorrido e fundamento quanto à questão fundamental de direito indicada. c) Ser julgado procedente o presente recurso, determinando-se como correta a orientação adotada pelo acórdão fundamento, o que determinará a consequente anulação do acórdão recorrido, pelas razões aduzidas e assim 1. Em cumprimento do disposto do artigo 152º, nº 6 do CPTA deve ser uniformizada a jurisprudência no sentido da decisão do acórdão fundamento, 2. ficando assim decidida a questão fundamental de direito objeto da pretendida Uniformização, em consonância com os princípios constitucionais previstos nos artigos 111.º e 112° da Constituição da República Portuguesa». 6. Por seu lado, o Autor/Recorrido apresentou contra-alegações que rematou com as seguintes conclusões (cfr. fls. 65 e segs. SITAF): «A. A Administração (MDN) não goza de poderes discricionários no estabelecimento das remunerações adicionais a que se refere o artigo 8º, do Dec-Lei nº 56/81, de 31 de Março. B. Não deve ser admitido o recurso para uniformização de jurisprudência quando no Acórdão Fundamento, está em causa o exercício por, parte da administração, de poderes discricionários de “saber se o pedido de aposentação do A., no mesmo processo deveria ser deferido por se mostrar preenchido o requisito da existência de inconveniente para o serviço”, enquanto no Acórdão Impugnado estão em causa as remunerações adicionais do chefe de missão militar de Portugal no estrangeiro e não existe qualquer similitude de facto ou de direito entre as duas questões, as quais se encontram submetidas a regimes legais diferentes. C. O Acórdão Impugnado é tirado segundo a jurisprudência pacífica e reiterada do STA, pelo que atendo o disposto no nº 3, do artigo 152º, do CPTA, o recurso não deve ser admitido. D. Podendo a chefia da missão, quando desempenhada por pessoal pertencente aos quadros do MNE ser exercida por embaixador ou por ministro plenipotenciário, tendo em ambas as situações os funcionários direito às remunerações adicionais de chefe de missão a que se referem os Pontos 3.1.1., 3.2.7., e 3.3.1., do Despacho Conjunto, de 20 de dezembro de 1994, do MNE e do MF divulgado pela circular 3/95 e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, não faria sentido que o chefe de missão, quando militar, fosse pago somente pela categoria de ministro plenipotenciário, por este entendimento violar o artigo 8º, nº 1, do DL 56/81, de 31 de Março. Termos em que atentos os fundamentos expostos não deve ser admitido o presente recurso e, em caso de admissão, deve ser mantido o Acórdão Recorrido, conforme é da mais elementar justiça». 7. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer (cfr. fls. 110 e segs. SITAF) no sentido da inadmissibilidade do presente recurso para uniformização de jurisprudência, e do não conhecimento do mesmo, por inexistência de contradição de julgados. Ponderou, designadamente, que: «(…) 4 - Ora, analisando os acórdãos em causa, é manifesto que, ao contrário do que defende o recorrente, não se verifica contradição de decisões, uma vez que inexiste qualquer identidade das questões de direito decididas em cada um deles. (…) Trata-se, naturalmente, de questões absolutamente distintas, que não convocam a apreciação da mesma legislação, nem versam sobre situações de facto semelhantes. (…) poderá, eventualmente, descortinar-se em cada um dos acórdãos, a utilização de argumentos jurídicos que respeitem à densificação de conceitos aplicáveis, mas daí não resulta manifestamente qualquer identidade das questões decididas, que se debruçaram sobre situações de facto totalmente diferentes. Aliás, a questão jurídica que o recorrente identificou na conclusão D) do recurso como questão a uniformizar não foi questão apreciada nem decidida em nenhum dos acórdãos. Assim, verifica-se que a alegação do recorrente não contém a demonstração dos “aspetos de identidade que determinam a contradição alegada”, como se exige no artº 152º nº 2 do CPTA – dado que tal contradição não existe, por também não existir identidade das questões de direito decididas». 8. Sem vistos, mas mediante envio prévio do projeto aos Senhores Conselheiros adjuntos, vêm os autos à conferência para decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO De facto: 9. A matéria de facto tida como provada no acórdão recorrido foi a seguinte: “a) Entre .......... e .........., o autor desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte e da União Europeia b) Naquele período, o autor detinha o posto de Vice-almirante. c) Durante o desempenho do cargo referido em a), nos anos de 2008 e 2009, o autor foi abonado mensalmente de 3.300USD de Abono Base e de 400,00USD de Abono Eventual de Cônjuge. d) Em 03/07/2010, o autor requereu ao General Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas que ordenasse aos serviços administrativos responsáveis pelo processamento dos abonos de representação auferidos pelo pessoal militar destacado no estrangeiro que procedessem à revisão dos valores atribuídos relativos às componentes de “base” e de “eventual de cônjuge” a partir do dia 01/01/2008. e) No Despacho Conjunto, sem número e sem data, do Ministro dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, que entrou em vigor em 01/01/1995 e foi dado a conhecer às embaixadas pela Circular n.º 3/95 Pº 210.10.01, consta, designadamente, o seguinte: “(…) Ao abrigo do artº 59º do Decreto-Lei nº 79/92, de 6 de Maio (adiante referido por Estatuto), determina-se o seguinte: 1. No conceito administrativo de "Abono mensal de representação", referido no artº 6º nº 1 do Estatuto, devem distinguir-se as seguintes componentes: - de base (Arb) - de representação específica (Arr) - eventual de cônjuge (Arc) - eventual para descendentes (Ard) - eventual de zona de risco (Arzr) (…) 2. As categorias do serviço diplomático, como previstas no respectivo Estatuto, são as seguintes: a) Embaixador b) Ministro Plenipotenciário c) Conselheiro de Embaixada d) Secretário de Embaixada e) Adido de Embaixada (…) 3. As componentes constituintes do abono mensal de representação, referidas no ponto 1, têm os valores indicados no presente despacho, expressos em dólares norte-americanos (USD) e obedecem aos termos a seguir estipulados: 3.1. Componente de base (Arb) 3.1.1. A componente de base é a componente principal do abono mensal de representação e consiste nos seguintes montantes fixos, para as funções de chefe de missão e para os restantes funcionários diplomáticos colocados no serviço externo: a) Chefe de Missão 4.700 USD b) Restantes funcionários diplomáticos 3.300 USD (...) 3.3. Componente eventual de Cônjuge (Arc) 3.3.1. É um abono complementar, estabelecido em função da situação familiar dos funcionários, que tem os seguintes valores: para Chefe de Missão, 1.050 USD nos países do grupo I, e 600 USD nos países dos grupos II, III e IV; para os outros funcionários diplomáticos, 750 USD, nos países de grupo I, e 400 USD nos países dos grupos II, III e IV. O abono será liquidado sempre que o funcionário seja casado ou tenha a seu cargo ascendentes e/ou descendentes que com ele vivam, em economia comum, e ainda nas situações previstas no artº 2020º do Código Civil. f) O Despacho Conjunto do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças de 12/12/2001 estabelece, designadamente, o seguinte: “(…) Artigo 1º 1. Os montantes finais de todos os abonos, subsídios ou remunerações, pagos a qualquer título, ao pessoal diplomático, pessoal especializado, pessoal dos serviços externos do MNE e qualquer outro pessoal colocado no estrangeiro passarão a ser pagos em EURO. 2. Exceptua-se do disposto no número anterior o pessoal já contratado até à data (Quadro Único de Contratação do pessoal dos serviços externos e contratos a termo certo), que receberá as respectivas remunerações de acordo com o estipulado contratualmente. 3. No entanto e sempre que tal prática seja permitida pela legislação local, os novos contratos e as renovações de contratos relativos ao pessoal referido no número anterior passarão a ser expressos e pagos em EURO. Artigo 2° Em todos os casos em que se verifique fixação de qualquer dos montantes previstos no n.°1 do art. 1° em dólares norte-americanos (USD), deverá utilizar-se enquanto taxa de conversão a taxa de câmbio média EURO/USD, divulgada pelo Banco de Portugal em 14 de Dezembro de 2001. Artigo 3° Consideram-se automaticamente alteradas, as disposições de quaisquer Despachos Conjuntos, Determinações ou outros actos de natureza similar que prevejam o pagamento de montantes finais das remunerações e abonos referidos no n°1 do art. 1° em moeda diversa do EURO”. g) Por despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional de 08/11/2007, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.°237, de 10/12/2007, foi determinado o seguinte: 1 - Aos oficiais das Forças Armadas providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da OTAN, é aplicável o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares, de acordo com as equiparações constantes do anexo ao presente despacho do qual faz parte integrante, sem prejuízo da revisão dos suplementos remuneratórios, no âmbito da reforma dos regimes de vinculação, carreira e remunerações que está em curso. 2 - Os sargentos e praças providos em cargos internacionais ou que integrem os gabinetes das missões militares a que se refere o número anterior, têm direito ao abono de remuneração correspondente a 75% e 55%, respectivamente, do montante atribuído à categoria de adido de embaixada. 3 - Nos casos em que, da aplicação do presente despacho, resulte para os militares actualmente em comissões de serviço, uma redução dos montantes dos abonos percebidos, a estes continuará a ser aplicado, até ao termo das respectivas comissões, o regime que vigorava no momento em que iniciaram funções. 4 - São revogados os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de Novembro, e A-19/87-X, de 18 de Fevereiro, e os Despachos Conjuntos do CEMGFA e do Ministro das Finanças e do Plano de 11 de Maio de 1982 e de 12 de Novembro de 1982. 5 – O presente despacho produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2008. h) O Anexo do despacho referido em g) tem o seguinte teor: ANEXO (Equiparação entre os postos militares e as categorias da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros) Almirante/GeneralEmbaixador Contra-almirante/Major-general Vice-Almirante/Tenente-general Comodoro/Brigadeiro-generalMinistro plenipotenciário Capitão-de-mar-e-guerra/Coronel Capitão-de-fragata/Tenente-coronel Capitão-tenente/MajorConselheiro de embaixada Primeiro-tenente/CapitãoSecretário de embaixada Segundo-tenente/Tenente Subtenente/Guarda marinha/AlferesAdido de embaixada i) O Despacho n.º006/CEMGFA/07 Em 21/12/2007, do Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas proferiu o Despacho n.º006/CEMGFA/07, com o seguinte teor: “O Despacho n.º 27676/2007, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional, de 08 de Novembro de 2007, manda aplicar aos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros em funções nas missões diplomáticas, de acordo com as equiparações constantes do seu Anexo. O regime desses abonos é regulado no Despacho Conjunto n.º A-220/86-X, de 16 de Setembro de 1986, no Despacho Conjunto sem número e sem data, em vigor desde 01 de Janeiro de 1995 e no Despacho Conjunto de 12 de Dezembro de 2001 dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças. Assim, determino aos Serviços deste Estado-Maior-General a aplicação das normas referidas no parágrafo anterior aos militares nas mencionadas condições e na minha dependência, a partir da data fixada no Despacho n.º27676/2007.” j) A taxa de câmbio de referência do Banco Central Europeu, no dia 14/12/2001, era de 0.9016 dólares dos EUA para 1 euro. 10. A matéria de facto tida como provada no acórdão indicado como fundamento foi a seguinte: «I) Em 02.09.2003, a A. solicitou a sua aposentação “ao abrigo do DL n.º 116/85, de 19/04”; II) Em 13.02.2007, na Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos da DGCI foi elaborada a Informação n.º 30/07, com o seguinte teor (por excertos): “…5. Em 08.02.07 … foi remetida a esta Direcção de Serviços a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel para que se procedesse à execução do Acórdão que ordena ao Departamento onde a funcionária prestava serviço que informe o processo de aposentação, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço sem aplicação dos critérios e requisitos do Despacho n.º 867/03/MEF, submetendo-o depois a despacho do membro do Governo competente. 6. O DL n.º 116/85, de 19/04, estabelecia que os funcionários e agentes, independentemente da carreira em que estavam integrados, podiam aposentar-se com direito à pensão completa, sem necessidade de apresentação à Junta Médica e desde que não houvesse prejuízo para o serviço, qualquer que fosse a sua idade, quando reunissem 36 anos de serviço. 7. No âmbito de aplicação deste diploma, a possibilidade de aposentação antecipada sempre esteve condicionada à prévia verificação de inexistência de prejuízo para o serviço, o que implicava que a análise de cada pedido fosse feita tendo em conta não só o funcionário em si, mas também a globalidade dos funcionários da DGCI. 8. Neste preciso âmbito tem-se registado uma grave carência de recursos humanos nesta Direcção-Geral, situação que todos os Balanços Sociais têm reiteradamente evidenciado, sendo premente o reforço de meios humanos, com maior incidência na área técnica. A evolução do número de efectivos da DGCI, no período compreendido entre os anos de 2000 e 2006 reflecte um acentuado decréscimo conforme se demonstra pelos seguintes elementos relativos às saídas por aposentações: 2006 - 11.219 (…) 2005 - 11.469 2004 - 11.560 2003 - 12.398 2002 - 13.238 2001 - 13.702 2000 - 15.403 9. Assim, e independentemente da situação concreta dos recursos humanos do Serviço de Finanças de Santo Tirso - 1, à data do pedido da funcionária ou na actualidade impõe-se sempre aferir da existência ou não do prejuízo para o serviço numa perspectiva mais abrangente, da Direcção-Geral como um todo. E, em face dos elementos acima referidos, não pode deixar de se considerar que a saída de pessoal técnico tributário especializado compromete, de forma inequívoca, a prossecução dos objectivos cometidos à DGCI. 10. Pelo exposto, considera-se haver prejuízo para a DGCI na saída da funcionária, pelo que se propõe o indeferimento do respectivo pedido de aposentação ao abrigo do DL n.º 116/85, de 19/04 …”; III) Sobre a Informação atrás referida, a Chefe de Divisão de Gestão de Pessoal prestou a seguinte informação (por excertos): “… Eventuais saídas de funcionários da DGCI, ainda mais se tratar de pessoal ligado à área tributária (como é o caso da funcionária em apreço), não podem deixar de ter consequências claramente negativas, atenta a forte carência de recursos humanos que se tem vindo a registar de forma cada vez mais acentuada. Consta do plano de actividades da DGCI para o ano de 2006 que os níveis de eficácia e eficiência desta Direcção-Geral serão significativamente melhorados com a concretização dos procedimentos tendentes ao reforço dos meios humanos a afectar às áreas da inspecção e da justiça tributária e aos serviços locais de finanças (…). Seria totalmente contraditório com esta orientação … considerar que não há prejuízo para a DGCI na saída de qualquer funcionário. Neste contexto e no âmbito do disposto no Decreto-Lei n.º 116/85, de 19/04, considera-se que há prejuízo para a DGCI na saída da funcionária …”; IV) À ora A. foi dada a audiência prévia sobre o projecto de despacho de indeferimento do seu pedido de aposentação, tendo sido elaborada em 10.04.2008 na Divisão de Gestão de Pessoal da DGCI a Informação n.º 66/08, com o seguinte teor (por excertos): “… O referido Tribunal proferiu sentença de que o Departamento onde a funcionária prestava serviço deveria informar quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, sem aplicação dos critérios e requisitos do Despacho n.º 867/03/MEF, submetendo depois a despacho do membro do Governo competente. Tendo em conta que o pedido de aposentação foi novamente apreciado e, considerando continuar a haver prejuízo para a DGCI na saída da funcionária … o pedido foi indeferido, prosseguindo-se nos termos do art. 100.º e seguintes do CPA. Face ao exposto … julga-se que será de manter a decisão de indeferimento …”; V) Sobre a Informação supra, o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu em 28.04.2008 o seguinte despacho: “Concordo. Profiro despacho final de indeferimento …” - ACTO IMPUGNADO». De direito: 11. Nos presentes autos, o Recorrente “MDN” alega que sobre a mesma questão fundamental de direito existe contradição entre o Acórdão recorrido – proferido em 8/4/2021, pelo TCAS, nos presentes autos - e o Acórdão que indica como fundamento – proferido em 1/10/2010, pelo TCAN, no proc. 00514/08.4BEPNF. E, segundo expressa na conclusão D) das suas alegações, a questão fundamental de direito que terá sido alvo de pronúncias contraditórias, «consiste em saber se a ordem dos Tribunais Administrativos pode – ou não – decidir não aplicar, ou aplicar de uma certa forma, uma norma criada pelo poder legislativo e administrativo, se a norma não apresenta vícios no seu processo de criação ou seja do ponto de vista da legalidade» (sic). E, como também expressa na conclusão E) das suas alegações, entende que, em face da invocada contradição de julgados, deve ser fixada jurisprudência no sentido de que: «está vedado aos tribunais a apreciação de mérito de uma regra normativa (ainda que formalmente seja um regulamento administrativo), é inconstitucional um tribunal apreciar o mérito (não a legalidade ou constitucionalidade) de norma emanada pelo poder administrativo e legislativo, por violação também do artigo 112º da Constituição» (sic). 12. Foram os seguintes os julgamentos efetuados pelos dois acórdãos em causa: - O acórdão recorrido (do TCAS, de 8/4/2021), confirmando a decisão proferida em 1ª instância, apreciou e decidiu a questão que lhe foi colocada no sentido de que «as normas dos artigos 8.º, n.º1, do Decreto-lei n.º 56/81, de 31 de Março, e 7.º, n.º1, do Decreto-lei n.º233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros». - O acórdão indicado como fundamento (do TCAN, de 1/10/2010, proc. 00514/08.4BEPNF), confirmando também decisão da 1ª instância, apreciou a questão aí decidida, que dizia respeito à aferição do requisito da inexistência de prejuízo/inconveniente para o serviço em decorrência de aposentação requerida ao abrigo do DL nº 116/85, de 19/4, com a conclusão de que «não pode o Tribunal reconhecer que a aposentação da A. não traria prejuízo para o serviço, já que, tal juízo depende de uma valoração própria da função administrativa», conclusão que o TCAN reiterou, referindo que «no caso vertente, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço”, cabe-lhe sindicar tão-só os atos pela mesmo proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade atrás enumerados, aferindo da existência, mormente, de erro grosseiro ou manifesto que na situação “sub judice” não se descortina ocorrer». 13. Antes de prosseguir na apreciação, recordemos que, de acordo com o disposto no artigo 152º do CPTA, os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência, cuja apreciação é vinculada, são os seguintes: a) que exista contradição entre Acórdão do TCA e outro Acórdão anterior, do TCA ou do STA, ou entre Acórdãos do STA; b) que essa contradição recaia sobre a mesma questão fundamental de direito; c) que se tenha verificado o trânsito em julgado quer do Acórdão recorrido quer do Acórdão fundamento; d) que não exista, no sentido da orientação perfilhada no Acórdão recorrido, jurisprudência mais recentemente consolidada no STA. Estes requisitos são de verificação cumulativa, pelo que o não preenchimento de um deles constitui condição suficiente para não admitir o recurso de uniformização de jurisprudência. Além destes requisitos legais, a jurisprudência, baseando-se na lógica deste tipo de recurso, formulou, logo no âmbito da LPTA, alguns princípios com ele relacionados cuja observância também se justifica no âmbito do CPTA, quais sejam: a) para cada questão em oposição deve o Recorrente eleger um, e só um, Acórdão fundamento; b) só é de admitir-se a existência de oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos; c) é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos – recorrido e fundamento – respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica; d) só releva a oposição entre decisões e não entre meros argumentos (ver Acórdão do Pleno do C.A. do STA de 20/5/2010, proc. 0248/10). 14. Apreciemos, agora, a admissibilidade do recurso interposto começando por analisar os pressupostos legais enunciados em a) e c). Assim, e desde já, a alegada contradição de julgados envolve dois Acórdãos, ambos dos TCAs, sendo o Acórdão fundamento anterior ao Acórdão recorrido, estando, deste modo, preenchido o disposto na al. a) do nº 1 do art. 152º; e ambos transitaram já em julgado. Cumpre, então, analisar se, no caso sub judice, ocorre a identidade da questão fundamental de direito resolvida, em sentidos opostos, nos dois Acórdãos em confronto. 15. O Acórdão do Pleno de 16/12/2015 (proc. 01011/15), que se debruçou sobre a questão do que seja a “identidade da questão fundamental de direito”, delimitou-a do seguinte modo: «XI. Este requisito implica que o conflito jurisprudencial expresso na contradição das soluções firmadas nos arestos terá de (i) corresponder a interpretações divergentes de um mesmo regime normativo; (ii) ter na sua base situações materiais litigiosas que, de um ponto de vista jurídico-normativo, sejam análogas ou equiparáveis; (iii) a alegada divergência assumir um carácter essencial ou fundamental para a solução do caso, ou seja, haja integrado a verdadeira ratio essendi». 16. O Acórdão do TCAS recorrido delimitou o objeto da apelação do seguinte modo: «As questões a decidir residem em aferir do erro de julgamento de direito: - quanto ao regime jurídico que resulta do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de Março, e do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 233/81, de 1 de Agosto; - sobre qual a equivalência estabelecida pelo referido Despacho n.° 27676/2007, de 8 de Novembro os postos e funções militares com base “no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros”». Neste Acórdão, como vimos acima, considerou-se o seguinte no tocante à questão aí controvertida: «as normas dos artigos 8.º, n.º1, do Decreto-lei n.º 56/81, de 31 de Março, e 7.º, n.º1, do Decreto-lei n.º233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros». Por seu lado, o Acórdão do TCAN, indicado como fundamento, delimitou o objeto da apelação do seguinte modo: «As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se, na situação vertente, a decisão judicial recorrida ao julgar totalmente improcedente a acção administrativa especial o fez com incorreta interpretação e aplicação do art. 01.º, n.º 1 do DL n.º 116/85, de 19.04, 266.º, n.º 2 da CRP, 03.º e 04.º do CPA e 09.º do CC». E, neste Acórdão fundamento, como também já acima vimos, concluiu-se o seguinte no tocante à questão aí controvertida: «não pode o Tribunal reconhecer que a aposentação da A. não traria prejuízo para o serviço, já que, tal juízo depende de uma valoração própria da função administrativa», conclusão que o TCAN reiterou, referindo que «no caso vertente, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço”, cabe-lhe sindicar tão-só os atos pela mesmo proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade atrás enumerados, aferindo da existência, mormente, de erro grosseiro ou manifesto que na situação “sub judice” não se descortina ocorrer». 17. Do exposto resulta que os Acórdãos em causa trataram de questões de direito totalmente diversas entre si, ancorados em situações de facto também absolutamente distintas entre si. Efetivamente, enquanto o Acórdão do TCAS recorrido tratou da questão do direito das remunerações devidas a um militar (Autor) como chefe de missão militar por referência às remunerações adicionais estabelecidas para os chefes das missões diplomáticas, o Acórdão do TCAN indicado como fundamento tratou da questão do direito (da Autora) à aposentação e da possibilidade de oposição da Administração fundamentada numa ponderação de “inconveniência/prejuízo para o serviço”. Como é óbvio, trata-se de questões jurídicas diferentes, congregando normas jurídicas também distintas na sua regulamentação, pelo que não se divisa, pelo menos de imediato, o necessário tratamento de uma questão jurídica fundamental comum a ambas as decisões, e, em consequência, a necessária contradição de julgados. 18. O Recorrido, nas suas contra-alegações defende que o presente recurso para uniformização de jurisprudência não deve ser admitido, por falha dos necessários pressupostos, entre os quais sinaliza que, desde logo, «o Acórdão impugnado é tirado segundo a jurisprudência pacífica e reiterada do STA, pelo que atendo o disposto no nº 3 do art. 152º do CPTA, o recurso não deve ser admitido». Não cremos, porém, que a eventual não admissão do presente recurso se possa fundamentar nesta alegação. É verdade que o Acórdão do TCAS recorrido solucionou a questão em causa – do direito das remunerações dos militares em missões diplomáticas - segundo a jurisprudência do STA. Por esta razão, aliás, não foi oportunamente admitido o recurso de revista interposto, nos termos do art. 150º do CPTA, pelo ora Recorrente deste Acórdão recorrido (cfr. ponto 4. supra). E, portanto, se fosse esta a questão invocada como “questão fundamental de direito” em oposição nos dois Acórdãos, o Recorrido teria razão. Porém, o certo é que não é esta, claramente, a questão erigida pelo Recorrente como “questão fundamental de direito” em oposição. Se o fosse, o recurso seria de rejeitar liminarmente pois que, conforme o próprio Recorrente não discordará, o Acórdão indicado como fundamento, do TCAN, não tratou dessa questão (de remunerações adicionais de militares), mas sim de direito à aposentação, pelo que nunca poderia existir, quanto a ela, contradição de julgados. 19. A questão que o Recorrente erige como fundamental, dita como contraditoriamente julgada nos dois arestos é, segundo as suas próprias palavras, e como já reproduzido em 11. supra: «se a ordem dos Tribunais Administrativos pode – ou não – decidir não aplicar, ou aplicar de uma certa forma, uma norma criada pelo poder legislativo e administrativo, se a norma não apresenta vícios no seu processo de criação ou seja do ponto de vista da legalidade» (sic), pugnando-se por fixação de jurisprudência no sentido de que: «está vedado aos tribunais a apreciação de mérito de uma regra normativa (ainda que formalmente seja um regulamento administrativo), é inconstitucional um tribunal apreciar o mérito (não a legalidade ou constitucionalidade) de norma emanada pelo poder administrativo e legislativo, por violação também do artigo 112º da Constituição» (sic). Ora, não sem necessidade – diga-se - de se recorrer a algum esforço interpretativo destas alegações do Recorrente, julgamos que este pretende colocar em destaque uma eventual contradição entre os dois arestos quanto à questão da autonomia discricionária da Administração, seja em prática de atos administrativos seja em prática de regulamentos administrativos, face à intervenção dos tribunais (concretamente, dos tribunais administrativos), através do exercício do poder judicial, por forma a não ser violado – segundo defende - o disposto nos arts. 2º, 111º nº 1 e 112º da CRP e 3º nº 1 do CPTA. 20. Sucede, porém, que, tomando esta questão como sendo a invocada “questão fundamental de direito” relevante, não se pode concluir que a mesma tenha sido tratada de forma contraditória entre ambos os Acórdãos referenciados. Na verdade, ainda que se possa admitir que, em ambos os Acórdãos, foi ponderada, ou esteve pressuposta, a questão da autonomia da Administração, designadamente no exercício por esta de poderes discricionários, não pode concluir-se ter havido relevante contradição entre os julgados em face da diversidade das situações, e de normas jurídicas aplicáveis, que estavam em causa nos dois casos. Efetivamente, no Acórdão recorrido, do TCAS, como se viu, julgou-se que: «as normas dos artigos 8.º, n.º1, do Decreto-lei n.º 56/81, de 31 de Março, e 7.º, n.º1, do Decreto-lei n.º233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros». Assim, é verdade que o Acórdão ponderou “a margem de discricionariedade da Administração” - no caso através de regulamento administrativo -, mas fê-lo por reporte ao poder legislativo e não por reporte ao poder judicial; e fê-lo, especificamente, perante uma situação concreta: ponderando a autonomia discricionária da Administração face ao disposto impositivamente nas normas dos arts. 8º nº 1 do DL nº 56/81, de 31/3, e 7º nº 1 do DL nº 233/81, de 1/8: «A este objetivo de equiparação não obsta a circunstância das citadas remunerações acessórias e abonos deverem ser fixados em despacho conjunto do MDN e das Finanças, pois isso decorre apenas da administração desse pessoal depender da autoridade militar e de os respetivos encargos financeiros serem suportados por verbas adequadas a inscrever no orçamento do respetivo departamento militar, conforme o artigo 9º do mesmo diploma. (…) Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida, mas permitir-lhe, apenas, a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmnente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos». Já no Acórdão indicado como fundamento, do TCAN, julgou-se, por seu turno, em matéria totalmente distinta, que: «não pode o Tribunal reconhecer que a aposentação da A. não traria prejuízo para o serviço, já que, tal juízo depende de uma valoração própria da função administrativa (…) no caso vertente, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço”, cabe-lhe sindicar tão-só os atos pela mesmo proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade atrás enumerados, aferindo da existência, mormente, de erro grosseiro ou manifesto que na situação “sub judice” não se descortina ocorrer». Assim, é verdade que o Acórdão indicado como fundamento, do TCAN, também ponderou a autonomia discricionária da Administração, mas fê-lo por referência ao poder judicial, e não face a normas legais impositivas; e fê-lo, no caso específico, perante situação concreta distinta: relativa à discricionariedade da Administração na invocação da “inconveniência” ou “prejuízo para o serviço” como fundamento obstativo de pretendida aposentação. Destarte, não pode considerar-se que ambos os Acórdãos – recorrido e indicado como fundamento – decidiram a mesma questão fundamental de direito, pois que a abordagem neles efetuada sobre a autonomia discricionária da Administração assentou em pressupostos bem distintos quer de direito quer de facto. É que, não só as situações fácticas são totalmente dissemelhantes – num caso, a de um militar chefe de missão militar, para efeitos do direito a abono de representação nos valores fixados para chefe de missão diplomática; noutro caso, a da pretensão de aposentação de um funcionário, sujeito à ponderação da Administração quanto ao “prejuízo para o serviço” resultante dessa aposentação –, como, decorrentemente, são totalmente diversos os quadros normativos aplicáveis nos dois casos. Como bem se notou no parecer do MºPº, «poderá, eventualmente, descortinar-se em cada um dos acórdãos, a utilização de argumentos jurídicos que respeitem à densificação de conceitos aplicáveis [nomeadamente, quanto à autonomia discricionária da Administração, em cada uma das duas distintas situações], mas daí não resulta manifestamente qualquer identidade das questões decididas, que se debruçaram sobre situações de facto totalmente diferentes». E como o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste STA tem repetido (cfr., v.g., Acórdão de 1/7/2021, proc. 0132/20.9BALSB): «é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos – recorrido e fundamento – respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica». Por isso, também quanto ao presente recurso podemos concluir, tal como neste citado aresto do Pleno, que: «(…) atento o que supra se deixou exposto, é patente que os acórdãos, recorrido e fundamento, se fundam em quadros factuais e jurídico/normativos diferentes, não se tendo pronunciado sobre a mesma questão fundamental de direito. (…) Resulta do exposto a patente diferença entre os pressupostos fácticos e quadro normativo existente entre ambos os acórdãos, pelo que, sem necessidade de mais considerandos, impõe-se concluir que não se verificam os pressupostos do nº 1 do art. 152º do CPTA, motivo pelo qual este recurso para uniformização de jurisprudência não deve ser admitido». III – DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em declarar não verificada a alegada contradição de julgamentos e, consequentemente, em não tomar conhecimento do presente recurso para uniformização de jurisprudência. Custas a cargo do Recorrente. DN – sem que haja lugar, no caso, ao cumprimento do nº 4, “in fine”, do artigo 152º do CPTA. Lisboa, 24 de março de 2022 - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva – Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. O “Ministério da Defesa Nacional (MDN)”, vem interpor recurso para uniformização de jurisprudência para o Pleno desta Secção do STA nos termos do artigo 152º do CPTA. Alega, para o efeito, que o Acórdão de que ora recorre, proferido pelo TCAS em 8/4/2021, já transitado, está em contradição com o Acórdão proferido pelo TCAN em 1/10/2010, também já transitado em julgado – consubstanciando este último o Acórdão fundamento.

2. O TAC de Lisboa, por sentença de 29/5/2020 (cfr. fls. 189 e segs. SITAF, proc.104/11), condenou o ora Recorrente, Réu, a pagar ao Autor A………….., relativamente à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação devido no período de 1/1/2008 a 27/12/2009, a quantia de 42.590,94€, acrescendo juros de mora, à taxa legal, desde a data do vencimento de cada um dos abonos até efetivo e integral pagamento.

3. O ora Recorrente apelou desta sentença condenatória para o TCAS, o qual, por Acórdão de 8/4/2021 (cfr. fls. 495 e segs. SITAF, proc. 104/11) – aresto aqui posto em crise, como acórdão recorrido -, o qual confirmou decisão sumária da Relatora negando provimento ao recurso e confirmando a sentença recorrida.

4. O ora Recorrente, permanecendo insatisfeito, interpôs então recurso de revista para este STA, o qual não foi admitido por Acórdão de 4/11/2021 da formação para apreciação preliminar a que se refere o art. 150º nº 6 do CPTA (cfr. fls. 609 e 610 SITAF, proc. 104/11).

Esta não admissão de revista do julgamento, aliás uniforme, das instâncias, foi justificado, neste acórdão de apreciação preliminar, pela seguinte forma:

«(…) 3. O recurso de revista vem interposto de acórdão, proferido pelo tribunal de apelação, confirmativo de decisão sumária da respectiva Relatora, e confirmativo, por via disso, da sentença de 1ª instância que condenara o demandado - ora recorrente – MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL na prática do acto legalmente devido, julgando assim procedente o pedido que o autor havia formulado.

A «questão» que o tribunal de 1ª instância conheceu foi a de saber se assistia ao autor o direito ao pagamento da componente base e da componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação, no valor previsto no despacho - sem número e sem data - que entrou em vigor em 01.01.1995 - e foi dado a conhecer às embaixadas pela Circular nº3/95, P°210.10.01, para o Chefe de Missão - relativamente ao período temporal entre 01.01.2008 e 27.12.2009. E respondeu-lhe positivamente, procedendo, para tal, à interpretação do regime jurídico convocado, e lançando mão para o efeito de acórdão tirado neste STA em Maio de 1992 — AC STA de 05.05.1992, R°24117/118/119.

O tribunal de recurso, conhecendo da «apelação» do MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL, manteve — primeiro por «decisão sumária» e depois por acórdão — o decidido pela 1ª instância, tendo julgado improcedentes, para tanto, os alegados erros de julgamento quanto ao regime jurídico decorrente dos artigos 8°, do DL n°56/81, de 31.03, e 7°, do DL n°233/81, de 01.08, e quanto à equivalência estabelecida pelo Despacho n°27676/2007, de 08.11, entre postos e funções militares com base no mesmo critério em uso para o pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Novamente o demandado MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL discorda, e pede revista do decidido, argumentando de modo substancialmente idêntico ao da apelação.

Defende que o entendimento adoptado no acórdão ora recorrido está errado, uma vez que o autor apenas teria direito - no período temporal em causa - aos valores fixados para a categoria de ministro plenipotenciário, à qual se equipara o posto de vice-almirante por ele detido, pois será isso que resulta, segundo alega, do regime jurídico decorrente dos «artigos 8°, do DL n°56/81, de 31.03, e 7°, do DL n°233/81, de 01.08, e do Despacho n°27676/2007, de 08.11».

Compulsado devidamente o conteúdo das decisões, unânimes, das instâncias, e bem assim o conteúdo jurídico das alegações da presente revista, resulta que a «questão», ainda litigada, já se mostra abordada e decidida de forma juridicamente aceitável, pois que baseada em discurso jurídico lógico, e consistente, numa interpretação e aplicação das pertinentes normas perfeitamente razoável. De modo que o recurso de revista, não obstante o respeito que nos merece a tese do seu autor, não se revela «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito», mas antes perfeitamente conforme com jurisprudência recente deste STA - ver Ac STA de 10.09.2020, in R°0459/05.OBESNT 0251/18.

Ademais, não vem densificada pelo recorrente a importância fundamental da questão, em termos da sua relevância jurídica e social.

Importa, pois, manter a regra da excepcionalidade dos recursos de revista, e recusar a admissão do aqui interposto pelo MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL».

5. Permanecendo, ainda, insatisfeito, vem o Réu/Recorrente interpor, agora, ao abrigo do art. 152º do CPTA, recurso para uniformização de jurisprudência alegando contradição sobre a mesma “questão fundamental de direito” entre o Acórdão proferido, nos autos, pelo TCAS (confirmativo da sentença de 1ª instância) – acórdão recorrido – e um acórdão proferido, em 1/10/2010, pelo TCAN (proc. 00514/08) – indicado como acórdão fundamento.

Termina as suas alegações deste recurso formulando as seguintes conclusões (cfr. fls. 1 e segs. SITAF):

“Do Recurso para Uniformização de Jurisprudência

A. O presente recurso é interposto por existir entre a jurisprudência dos Tribunais Centrais Administrativos pelo menos um Acórdão cuja decisão se reporta à mesma questão fundamental de direito que está em causa no Acórdão recorrido, mas em que se decide de forma oposta.

B. Assim, pretende-se que o Supremo Tribunal Administrativo decida uniformizar a jurisprudência quanto a uma questão essencial em que está em causa o princípio constitucional da separação de poderes e as garantias da livre atuação da Administração no exercício da sua atividade e em prol do interesse público.

C. Para tanto, em abono do cumprimento da Constituição, pugna-se pela resolução da contradição de decisões judiciais entre o Acórdão proferido nos presentes autos a 8 de abril de 2021 e o Acórdão proferido a 1 de outubro de 2010, no processo n.° 00514/08.4BEPNF do TCA Norte, cuja cópia se junta e se encontra disponível em www.dgsi.pt

D. A questão jurídica a uniformizar consiste em saber se a ordem dos Tribunais Administrativos pode - ou não - decidir não aplicar, ou aplicar de uma certa forma, uma norma criada pelo poder Legislativo e administrativo, se a norma não apresenta vícios no seu processo de criação, ou seja, do ponto de vista da legalidade.

E. Pretende-se fixar o entendimento segundo o qual está vedado aos tribunais a apreciação do mérito de uma regra normativa (ainda que formalmente seja um regulamento administrativo), é inconstitucional um tribunal apreciar o mérito (não a legalidade ou constitucionalidade), de norma emanada pelo poder administrativo e legislativo, por violação também do artigo 112.° da Constituição.

F. Esta é uma questão de suma importância, uma vez que está em causa o (des)respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, ínsito nos artigos 2.° e 111.°, n.° 1, da Constituição, concretizado pelo n.° 1 do artigo 3.° do CPTA.

G. Trata-se de um tema da maior relevância jurídica, dada a probabilidade, e até previsibilidade, que tais questões de Direito venham a colocar-se futuramente, oferecendo alguma dificuldade de resolução.

H. A fundamentação do Acórdão que aqui se indica como Fundamento incide sobre "...quais os poderes do tribunal no controlo jurisdicional do acto...” por referência à situação concreta cuja questão controvertida se reportava a saber se o pedido de aposentação da A. deveria ser deferido por se mostrar preenchido o requisito da inexistência de inconveniente para o serviço enunciado,

I. Entendeu-se nesse Acórdão que "...a Administração Pública está subordinada à lei nos termos precisos que emanam do princípio da legalidade, impendendo sobre a mesma um dever de decisão (...) mas que, porém, "...a lei não regula sempre do mesmo modo os actos a praticar pela Administração, pois umas vezes a regulamentação legal ê precisa (vinculação) e noutras é imprecisa (discricionariedade)."

J. "...no caso vertente não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço" cabe-lhe sindicar tão-só os actos pela mesma proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade..."

K. Ou seja, nesta decisão, o TCA Norte teve claramente em consideração o princípio constitucional da separação de poderes e das várias funções do Estado e concretamente dos limites da função jurisdicional.

L. E, pode ler-se no Acórdão “Reitera-se e reafirma-se aqui o princípio da separação e interdependência de poderes, que já se mostrava enunciado nos arts. 2.º e 111.° da CRP, constituindo e enunciando-se o mesmo como referência e limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito (cfr. arts. 202. n.° 2 e 203. ° da CRP) (...) O princípio da divisão ou da separação de poderes não implica hoje uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração. ” Mas implica uma "...uma proibição funcional do juiz afectar a essência do sistema de administração executiva, ou seja, não pode ofender a autonomia do poder administrativo [o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida peta lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração...."

M. Pelo contrário, o Acórdão ora impugnado manda desaplicar uma norma regulamentar em vigor, regularmente constituída e aplicável à situação do autor, em clara imiscuição na esfera do mérito, conveniência e oportunidade da atuação administrativa.

N. O Despacho n.°27676/2007, de 8 de novembro, configura um conjunto de normas produzidas pela Administração Pública no exercício do poder regulamentar e não um conjunto de normas emanadas do poder legislativo.

O. O regulamento, enquanto uma das formas de exercício da atividade administrativa, encontra o seu fundamento direto no princípio da legalidade.

P. Nestes termos, tal como resulta do artigo 266.° e do n.° 7 do artigo 112.°, ambos da Constituição, a emissão de um regulamento há de ter por base, pelo menos, uma lei que defina a respetiva competência objetiva e subjetiva.

Q. A extrapolação efetuada pelas instâncias, no sentido de extrair do Despacho n.°27676/2007, de 8 de novembro, uma equiparação entre chefe de missão militar e chefe de missão diplomática, que dele não consta, configura, nada menos, do que uma transposição da linha de fronteira entre julgar e administrar.

R. Em claro desrespeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, ínsito nos artigos 2.° e 111.º n.° 1, da Constituição, concretizado pelo n.° 1 do artigo 3.° do CPTA.

S. Deste modo, enquanto no Acórdão Recorrido, ao dar razão à pretensão do Autor, se decide pela não aplicação de uma norma regulamentar legal e regularmente em vigor em atropelo pelo poder administrativo de onde essa norma emana, por se apreciar o mérito da mesma.

T. No Acórdão fundamento o entendimento foi oposto, citando o ensinamento de M. Aroso de Almeida ". sobre os tribunais administrativos, enquanto órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, recai o sagrado dever de fazer cumprir a lei e o Direito, em toda a extensão em que a conduta da Administração se deva pautar por regras e princípios jurídicos. Os tribunais administrativos não julgam, portanto, da conveniência ou oportunidade da actuação administrativa (artigo 3.°, n.° 1 do CPTA). Mas não podem deixar de exercer, em plenitude, a função (judicial) de que estão incumbidos, em toda a extensão em que o exija a aplicação das normas jurídicas que obrigam a Administração Pública ..." (em “Considerações sobre o novo regime do contencioso administrativo”, in: "A Reforma da Justiça Administrativa”, BFDC, 2005, pág. 18).”

U. E assim do exposto resulta inequívoca a necessidade de admissão do presente recurso, para que a partir do mesmo seja emitida uma decisão uniforme que decida a presente questão de direito, aqui se salientando mais uma vez a importância da mesma para a estabilidade do ordenamento jurídico e afirmação da constitucionalidade da atuação do poder judicial.

Do erro de julgamento do Acórdão Recorrido e da Interpretação defendida

V. O Acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, reiterado pelo acórdão do STA proferido a 4 de novembro, ao ter confirmado o mesmo entendimento seguido na sentença proferida em primeira instância.

W. Claro e notório erro de julgamento incorre o acórdão recorrido, ao ter adotado o entendimento segundo o qual o Autor tinha direito à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação, nos valores fixados para o chefe de missão diplomática, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 27 de dezembro de 2009, em que desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e da União Europeia (UE).

X. E não de acordo com a equiparação entre o posto de Vice-Almirante, que o Autor detinha, e a categoria de Ministro Plenipotenciário, estabelecida pelo Despacho n.°27676/2007, de 8 de novembro, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.°237, de 10 de dezembro de 2007.

Y. O Recorrente discorda, em absoluto, do entendimento vertido no acórdão de que ora se recorre, ao sufragar a colagem da decisão de primeira instância ao mencionado acórdão do STA de 5 de maio de 1992, ao referir que "as normas dos artigos 8. °, n.º 1, do Decreto-lei n.° 56/81, de 31 de Março, e 7.°, n.° 1, do Decreto-lei n.º 233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros”.

Z. Outro não poderia ter sido o entendimento da entidade que processou os abonos do Autor, ao atribuir-lhe os valores correspondentes à categoria de ministro plenipotenciário, de acordo com a mencionada equiparação, visto que, à data do seu desempenho de funções no estrangeiro, o Autor detinha o posto de vice-almirante.

AA. Precisamente porque foi por via do Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, que se operou a equivalência entre os postos e funções militares com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE e não como decorrência obrigatória e necessária do disposto no artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março.

BB. Ao ter remetido para despacho conjunto a fixação dos abonos e suplementos a que o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro tem direito, o Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, conferiu aos membros do Governo competentes uma margem de discricionariedade, pelo que não pode pura e simplesmente aplicar-se o critério em uso para o pessoal equiparável do MNE.

CC. Pelo que não determina, assim, o artigo 8.° do citado diploma legal uma equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE. Norma esta que não é exequível por si mesma ou autoexequível.

DD. O que a letra da lei nos diz, inequivocamente, é que tal equiparação é concretizada mediante a emissão de despacho conjunto, o que veio a suceder em 8 de novembro de 2007, por despacho do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 237, de 10 de dezembro de 2007, sob o n.° 27676/2007, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2008.

EE. Se assim não fosse, o legislador teria mandado aplicar automaticamente ao pessoal militar a remuneração atribuída ao pessoal diplomático e não fazê-la depender de ato regulamentar expresso e pontual, norma esta que, na verdade, é a que vai ter execução nas missões militares.

FF. É com o sentido apontado pela entidade demandada, ora Recorrente, que deve ser entendida a extensão do regime de remunerações adicionais previsto no artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, regulamentado pelo Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, ao pessoal militar que integra as missões militares portuguesas na OTAN e na UE.

GG. «[a]os funcionários diplomáticos compete a execução da política externa do Estado, a defesa dos seus interesses no plano internacional e a protecção, no estrangeiro, dos direitos dos cidadãos portugueses», nos termos do n.° 1 do artigo 4.° do estatuto da carreira diplomática, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 40-A/98, de 27 de fevereiro, na sua atual redação.

HH. Enquanto ao desempenho de cargos internacionais por parte de militares das Forças Armadas, nos quais se incluem os cargos desempenhados na missão militar junto da OTAN e da UE, correspondem funções de carácter técnico e especializado, a que alude o n.° 2 do artigo 4.° do estatuto da carreira diplomática.

II. Importa, nesta sede, convocar o entendimento que o Tribunal Constitucional, em situação paralela, verteu no Acórdão n.° 379/2017, de 12 de julho, proferido no âmbito do processo n.° 906/15 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

JJ. Forçoso é concluir que a Missão Militar junto da OTAN e da UE não é uma missão diplomática no estrangeiro.

KK. Ao Autor, enquanto no desempenho do cargo de chefe daquela missão militar junto da OTAN e da UE, era-lhe aplicável, como foi, tão só o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE, considerando a equiparação do respetivo posto militar a uma determinada categoria da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros, tal como decorre do anexo ao Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro.

LL. E, sendo assim, com o posto de vice-almirante, tendo desempenhado, no período em causa nos autos, o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da OTAN e da UE, atento o Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, teria direito aos abonos em vigor para os funcionários diplomáticos com a categoria de ministro plenipotenciário em funções nas missões diplomáticas e postos consulares.

MM. E não aos abonos destinados aos chefes de missão diplomática, pela simples razão de que a Missão Militar junto da OTAN e da UE não é uma missão diplomática no estrangeiro.

NN. Entendimento diverso do agora exposto pelo Recorrente desrespeitaria o disposto no n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de março, e no n.° 1 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 233/81, de 1 de agosto, na medida em que permitiria que os chefes das missões militares com o posto de vice-almirante, equiparado à categoria de ministro plenipotenciário, auferissem um abono mensal de representação superior àquele a que têm, efetivamente direito.

OO. Precisamente porque a equivalência entre os postos e funções militares com base «no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros» foi, apenas, estabelecida pelo referido Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, em execução da norma do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-lei n.° 56/81, de 31 de março, não resultando diretamente desta.

PP. E, sobretudo, significaria um completo esvaziamento do sentido do princípio da unidade e especificidade da carreira diplomática, bem como do conteúdo funcional dos funcionários diplomáticos, tal como decorre do respetivo estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 40-A/98, de 27 de fevereiro, na sua atual redação.

QQ. Pelo exposto, forçoso é concluir que não assistia ao Autor, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 27 de dezembro de 2009, o direito à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação no montante previsto, no mencionado despacho conjunto dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, para chefe de missão diplomática.

RR. Bem ao invés, no mencionado período em que desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da OTAN e da UE, o Autor teria direito a receber, como recebeu, a componente de base e a componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação no valor fixado pelo referido despacho para os restantes funcionários diplomáticos, conforme resulta, inequivocamente, do Despacho n.° 27676/2007, de 8 de novembro, ao estabelecer a equiparação entre o posto de vice- almirante, que o Autor detinha, e a categoria de ministro plenipotenciário.

SS. O douto tribunal na decisão constante do Acórdão recorrido tencionou substituir-se à Administração na regulação de situações remuneratória e de gestão de recursos humanos, extravasando claramente os limites do poder judicial.

TT. Ao decidir desta forma incorrem, pois, os tribunais em violação da Constituição da República Portuguesa, concretamente quanto ao princípio da separação de poderes previsto no n.° 1 do artigo 111.°, n.° 1, nos termos do qual os "...órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição.”

UU. Princípio este refletido e concretizado pelo artigo 3.° do CPTA, segundo o qual no "...respeito pelo principio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação."

W. Por tudo o que vem dito, não pode deixar de se repudiar a decisão proferida no Acórdão Recorrido, antes sendo de adotar a posição sustentada no Acórdão Fundamento, no sentido de que o controle do poder judicial face à Administração é apenas um controle de legalidade e não de mérito ou oportunidade.

Nestes termos e nos mais de Direito, invocando-se o douto suprimento de Vossas Excelências, deve

a) Ser admitido o presente recurso para Uniformização de Jurisprudência,

b) Reconhecer-se a existência de contradição de julgados entre os acórdãos recorrido e fundamento quanto à questão fundamental de direito indicada.

c) Ser julgado procedente o presente recurso, determinando-se como correta a orientação adotada pelo acórdão fundamento, o que determinará a consequente anulação do acórdão recorrido, pelas razões aduzidas e assim

1. Em cumprimento do disposto do artigo 152º, nº 6 do CPTA deve ser uniformizada a jurisprudência no sentido da decisão do acórdão fundamento,

2. ficando assim decidida a questão fundamental de direito objeto da pretendida Uniformização, em consonância com os princípios constitucionais previstos nos artigos 111.º e 112° da Constituição da República Portuguesa».

6. Por seu lado, o Autor/Recorrido apresentou contra-alegações que rematou com as seguintes conclusões (cfr. fls. 65 e segs. SITAF):

«A. A Administração (MDN) não goza de poderes discricionários no estabelecimento das remunerações adicionais a que se refere o artigo 8º, do Dec-Lei nº 56/81, de 31 de Março.

B. Não deve ser admitido o recurso para uniformização de jurisprudência quando no Acórdão Fundamento, está em causa o exercício por, parte da administração, de poderes discricionários de “saber se o pedido de aposentação do A., no mesmo processo deveria ser deferido por se mostrar preenchido o requisito da existência de inconveniente para o serviço”, enquanto no Acórdão Impugnado estão em causa as remunerações adicionais do chefe de missão militar de Portugal no estrangeiro e não existe qualquer similitude de facto ou de direito entre as duas questões, as quais se encontram submetidas a regimes legais diferentes.

C. O Acórdão Impugnado é tirado segundo a jurisprudência pacífica e reiterada do STA, pelo que atendo o disposto no nº 3, do artigo 152º, do CPTA, o recurso não deve ser admitido.

D. Podendo a chefia da missão, quando desempenhada por pessoal pertencente aos quadros do MNE ser exercida por embaixador ou por ministro plenipotenciário, tendo em ambas as situações os funcionários direito às remunerações adicionais de chefe de missão a que se referem os Pontos 3.1.1., 3.2.7., e 3.3.1., do Despacho Conjunto, de 20 de dezembro de 1994, do MNE e do MF divulgado pela circular 3/95 e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, não faria sentido que o chefe de missão, quando militar, fosse pago somente pela categoria de ministro plenipotenciário, por este entendimento violar o artigo 8º, nº 1, do DL 56/81, de 31 de Março.

Termos em que atentos os fundamentos expostos não deve ser admitido o presente recurso e, em caso de admissão, deve ser mantido o Acórdão Recorrido, conforme é da mais elementar justiça».

7. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer (cfr. fls. 110 e segs. SITAF) no sentido da inadmissibilidade do presente recurso para uniformização de jurisprudência, e do não conhecimento do mesmo, por inexistência de contradição de julgados.

Ponderou, designadamente, que:

«(…) 4 - Ora, analisando os acórdãos em causa, é manifesto que, ao contrário do que defende o recorrente, não se verifica contradição de decisões, uma vez que inexiste qualquer identidade das questões de direito decididas em cada um deles.

(…) Trata-se, naturalmente, de questões absolutamente distintas, que não convocam a apreciação da mesma legislação, nem versam sobre situações de facto semelhantes.

(…) poderá, eventualmente, descortinar-se em cada um dos acórdãos, a utilização de argumentos jurídicos que respeitem à densificação de conceitos aplicáveis, mas daí não resulta manifestamente qualquer identidade das questões decididas, que se debruçaram sobre situações de facto totalmente diferentes.

Aliás, a questão jurídica que o recorrente identificou na conclusão D) do recurso como questão a uniformizar não foi questão apreciada nem decidida em nenhum dos acórdãos.

Assim, verifica-se que a alegação do recorrente não contém a demonstração dos “aspetos de identidade que determinam a contradição alegada”, como se exige no artº 152º nº 2 do CPTA – dado que tal contradição não existe, por também não existir identidade das questões de direito decididas».

8. Sem vistos, mas mediante envio prévio do projeto aos Senhores Conselheiros adjuntos, vêm os autos à conferência para decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

De facto:

9. A matéria de facto tida como provada no acórdão recorrido foi a seguinte:

“a) Entre .......... e .........., o autor desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte e da União Europeia

b) Naquele período, o autor detinha o posto de Vice-almirante.

c) Durante o desempenho do cargo referido em a), nos anos de 2008 e 2009, o autor foi abonado mensalmente de 3.300USD de Abono Base e de 400,00USD de Abono Eventual de Cônjuge.

d) Em 03/07/2010, o autor requereu ao General Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas que ordenasse aos serviços administrativos responsáveis pelo processamento dos abonos de representação auferidos pelo pessoal militar destacado no estrangeiro que procedessem à revisão dos valores atribuídos relativos às componentes de “base” e de “eventual de cônjuge” a partir do dia 01/01/2008.

e) No Despacho Conjunto, sem número e sem data, do Ministro dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, que entrou em vigor em 01/01/1995 e foi dado a conhecer às embaixadas pela Circular n.º 3/95 Pº 210.10.01, consta, designadamente, o seguinte:

“(…) Ao abrigo do artº 59º do Decreto-Lei nº 79/92, de 6 de Maio (adiante referido por Estatuto), determina-se o seguinte:

1. No conceito administrativo de "Abono mensal de representação", referido no artº 6º nº 1 do Estatuto, devem distinguir-se as seguintes componentes:

- de base (Arb)

- de representação específica (Arr)

- eventual de cônjuge (Arc)

- eventual para descendentes (Ard)

- eventual de zona de risco (Arzr)

(…)

2. As categorias do serviço diplomático, como previstas no respectivo Estatuto, são as seguintes:

a) Embaixador

b) Ministro Plenipotenciário

c) Conselheiro de Embaixada

d) Secretário de Embaixada

e) Adido de Embaixada

(…)

3. As componentes constituintes do abono mensal de representação, referidas no ponto 1, têm os valores indicados no presente despacho, expressos em dólares norte-americanos (USD) e obedecem aos termos a seguir estipulados:

3.1. Componente de base (Arb)

3.1.1. A componente de base é a componente principal do abono mensal de representação e consiste nos seguintes montantes fixos, para as funções de chefe de missão e para os restantes funcionários diplomáticos colocados no serviço externo:

a) Chefe de Missão 4.700 USD

b) Restantes funcionários diplomáticos 3.300 USD

(...)

3.3. Componente eventual de Cônjuge (Arc)

3.3.1. É um abono complementar, estabelecido em função da situação familiar dos funcionários, que tem os seguintes valores: para Chefe de Missão, 1.050 USD nos países do grupo I, e 600 USD nos países dos grupos II, III e IV; para os outros funcionários diplomáticos, 750 USD, nos países de grupo I, e 400 USD nos países dos grupos II, III e IV. O abono será liquidado sempre que o funcionário seja casado ou tenha a seu cargo ascendentes e/ou descendentes que com ele vivam, em economia comum, e ainda nas situações previstas no artº 2020º do Código Civil.

f) O Despacho Conjunto do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças de 12/12/2001 estabelece, designadamente, o seguinte:

“(…)

Artigo 1º

1. Os montantes finais de todos os abonos, subsídios ou remunerações, pagos a qualquer título, ao pessoal diplomático, pessoal especializado, pessoal dos serviços externos do MNE e qualquer outro pessoal colocado no estrangeiro passarão a ser pagos em EURO.

2. Exceptua-se do disposto no número anterior o pessoal já contratado até à data (Quadro Único de Contratação do pessoal dos serviços externos e contratos a termo certo), que receberá as respectivas remunerações de acordo com o estipulado contratualmente.

3. No entanto e sempre que tal prática seja permitida pela legislação local, os novos contratos e as renovações de contratos relativos ao pessoal referido no número anterior passarão a ser expressos e pagos em EURO.

Artigo 2°

Em todos os casos em que se verifique fixação de qualquer dos montantes previstos no n.°1 do art. 1° em dólares norte-americanos (USD), deverá utilizar-se enquanto taxa de conversão a taxa de câmbio média EURO/USD, divulgada pelo Banco de Portugal em 14 de Dezembro de 2001.

Artigo 3°

Consideram-se automaticamente alteradas, as disposições de quaisquer Despachos Conjuntos, Determinações ou outros actos de natureza similar que prevejam o pagamento de montantes finais das remunerações e abonos referidos no n°1 do art. 1° em moeda diversa do EURO”.

g) Por despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional de 08/11/2007, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.°237, de 10/12/2007, foi determinado o seguinte:

1- Aos oficiais das Forças Armadas providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da OTAN, é aplicável o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares, de acordo com as equiparações constantes do anexo ao presente despacho do qual faz parte integrante, sem prejuízo da revisão dos suplementos remuneratórios, no âmbito da reforma dos regimes de vinculação, carreira e remunerações que está em curso.

2- Os sargentos e praças providos em cargos internacionais ou que integrem os gabinetes das missões militares a que se refere o número anterior, têm direito ao abono de remuneração correspondente a 75% e 55%, respectivamente, do montante atribuído à categoria de adido de embaixada.

3- Nos casos em que, da aplicação do presente despacho, resulte para os militares actualmente em comissões de serviço, uma redução dos montantes dos abonos percebidos, a estes continuará a ser aplicado, até ao termo das respectivas comissões, o regime que vigorava no momento em que iniciaram funções.

4- São revogados os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de Novembro, e A-19/87-X, de 18 de Fevereiro, e os Despachos Conjuntos do CEMGFA e do Ministro das Finanças e do Plano de 11 de Maio de 1982 e de 12 de Novembro de 1982.

5- O presente despacho produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2008.

h) O Anexo do despacho referido em g) tem o seguinte teor:

ANEXO

(Equiparação entre os postos militares e as categorias da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros)

Almirante/GeneralEmbaixador

Contra-almirante/Major-general

Vice-Almirante/Tenente-general

Comodoro/Brigadeiro-generalMinistro plenipotenciário

Capitão-de-mar-e-guerra/Coronel

Capitão-de-fragata/Tenente-coronel

Capitão-tenente/MajorConselheiro de embaixada

Primeiro-tenente/CapitãoSecretário de embaixada

Segundo-tenente/Tenente

Subtenente/Guarda marinha/AlferesAdido de embaixada

i) O Despacho n.º006/CEMGFA/07

Em 21/12/2007, do Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas proferiu o Despacho n.º006/CEMGFA/07, com o seguinte teor:

“O Despacho n.º 27676/2007, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional, de 08 de Novembro de 2007, manda aplicar aos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros em funções nas missões diplomáticas, de acordo com as equiparações constantes do seu Anexo.

O regime desses abonos é regulado no Despacho Conjunto n.º A-220/86-X, de 16 de Setembro de 1986, no Despacho Conjunto sem número e sem data, em vigor desde 01 de Janeiro de 1995 e no Despacho Conjunto de 12 de Dezembro de 2001 dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças.

Assim, determino aos Serviços deste Estado-Maior-General a aplicação das normas referidas no parágrafo anterior aos militares nas mencionadas condições e na minha dependência, a partir da data fixada no Despacho n.º27676/2007.”

j) A taxa de câmbio de referência do Banco Central Europeu, no dia 14/12/2001, era de 0.9016 dólares dos EUA para 1 euro.

10. A matéria de facto tida como provada no acórdão indicado como fundamento foi a seguinte:

«I) Em 02.09.2003, a A. solicitou a sua aposentação “ao abrigo do DL n.º 116/85, de 19/04”;

II) Em 13.02.2007, na Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos da DGCI foi elaborada a Informação n.º 30/07, com o seguinte teor (por excertos):

“…5. Em 08.02.07 … foi remetida a esta Direcção de Serviços a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel para que se procedesse à execução do Acórdão que ordena ao Departamento onde a funcionária prestava serviço que informe o processo de aposentação, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço sem aplicação dos critérios e requisitos do Despacho n.º 867/03/MEF, submetendo-o depois a despacho do membro do Governo competente.

6. O DL n.º 116/85, de 19/04, estabelecia que os funcionários e agentes, independentemente da carreira em que estavam integrados, podiam aposentar-se com direito à pensão completa, sem necessidade de apresentação à Junta Médica e desde que não houvesse prejuízo para o serviço, qualquer que fosse a sua idade, quando reunissem 36 anos de serviço.

7. No âmbito de aplicação deste diploma, a possibilidade de aposentação antecipada sempre esteve condicionada à prévia verificação de inexistência de prejuízo para o serviço, o que implicava que a análise de cada pedido fosse feita tendo em conta não só o funcionário em si, mas também a globalidade dos funcionários da DGCI.

8. Neste preciso âmbito tem-se registado uma grave carência de recursos humanos nesta Direcção-Geral, situação que todos os Balanços Sociais têm reiteradamente evidenciado, sendo premente o reforço de meios humanos, com maior incidência na área técnica.

A evolução do número de efectivos da DGCI, no período compreendido entre os anos de 2000 e 2006 reflecte um acentuado decréscimo conforme se demonstra pelos seguintes elementos relativos às saídas por aposentações:

2006- 11.219 (…)

2005- 11.469

2004- 11.560

2003- 12.398

2002- 13.238

2001- 13.702

2000- 15.403

9. Assim, e independentemente da situação concreta dos recursos humanos do Serviço de Finanças de Santo Tirso - 1, à data do pedido da funcionária ou na actualidade impõe-se sempre aferir da existência ou não do prejuízo para o serviço numa perspectiva mais abrangente, da Direcção-Geral como um todo.

E, em face dos elementos acima referidos, não pode deixar de se considerar que a saída de pessoal técnico tributário especializado compromete, de forma inequívoca, a prossecução dos objectivos cometidos à DGCI.

10. Pelo exposto, considera-se haver prejuízo para a DGCI na saída da funcionária, pelo que se propõe o indeferimento do respectivo pedido de aposentação ao abrigo do DL n.º 116/85, de 19/04 …”;

III) Sobre a Informação atrás referida, a Chefe de Divisão de Gestão de Pessoal prestou a seguinte informação (por excertos):

“… Eventuais saídas de funcionários da DGCI, ainda mais se tratar de pessoal ligado à área tributária (como é o caso da funcionária em apreço), não podem deixar de ter consequências claramente negativas, atenta a forte carência de recursos humanos que se tem vindo a registar de forma cada vez mais acentuada.

Consta do plano de actividades da DGCI para o ano de 2006 que os níveis de eficácia e eficiência desta Direcção-Geral serão significativamente melhorados com a concretização dos procedimentos tendentes ao reforço dos meios humanos a afectar às áreas da inspecção e da justiça tributária e aos serviços locais de finanças (…).

Seria totalmente contraditório com esta orientação … considerar que não há prejuízo para a DGCI na saída de qualquer funcionário.

Neste contexto e no âmbito do disposto no Decreto-Lei n.º 116/85, de 19/04, considera-se que há prejuízo para a DGCI na saída da funcionária …”;

IV) À ora A. foi dada a audiência prévia sobre o projecto de despacho de indeferimento do seu pedido de aposentação, tendo sido elaborada em 10.04.2008 na Divisão de Gestão de Pessoal da DGCI a Informação n.º 66/08, com o seguinte teor (por excertos):

“… O referido Tribunal proferiu sentença de que o Departamento onde a funcionária prestava serviço deveria informar quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, sem aplicação dos critérios e requisitos do Despacho n.º 867/03/MEF, submetendo depois a despacho do membro do Governo competente.

Tendo em conta que o pedido de aposentação foi novamente apreciado e, considerando continuar a haver prejuízo para a DGCI na saída da funcionária … o pedido foi indeferido, prosseguindo-se nos termos do art. 100.º e seguintes do CPA.

Face ao exposto … julga-se que será de manter a decisão de indeferimento …”;

V) Sobre a Informação supra, o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu em 28.04.2008 o seguinte despacho: “Concordo. Profiro despacho final de indeferimento …” - ACTO IMPUGNADO».

De direito:

11. Nos presentes autos, o Recorrente “MDN” alega que sobre a mesma questão fundamental de direito existe contradição entre o Acórdão recorrido – proferido em 8/4/2021, pelo TCAS, nos presentes autos - e o Acórdão que indica como fundamento – proferido em 1/10/2010, pelo TCAN, no proc. 00514/08.4BEPNF.

E, segundo expressa na conclusão D) das suas alegações, a questão fundamental de direito que terá sido alvo de pronúncias contraditórias,

«consiste em saber se a ordem dos Tribunais Administrativos pode – ou não – decidir não aplicar, ou aplicar de uma certa forma, uma norma criada pelo poder legislativo e administrativo, se a norma não apresenta vícios no seu processo de criação ou seja do ponto de vista da legalidade» (sic).

E, como também expressa na conclusão E) das suas alegações, entende que, em face da invocada contradição de julgados, deve ser fixada jurisprudência no sentido de que:

«está vedado aos tribunais a apreciação de mérito de uma regra normativa (ainda que formalmente seja um regulamento administrativo), é inconstitucional um tribunal apreciar o mérito (não a legalidade ou constitucionalidade) de norma emanada pelo poder administrativo e legislativo, por violação também do artigo 112º da Constituição» (sic).

12. Foram os seguintes os julgamentos efetuados pelos dois acórdãos em causa:

- O acórdão recorrido (do TCAS, de 8/4/2021), confirmando a decisão proferida em 1ª instância, apreciou e decidiu a questão que lhe foi colocada no sentido de que «as normas dos artigos 8.º, n.º1, do Decreto-lei n.º 56/81, de 31 de Março, e 7.º, n.º1, do Decreto-lei n.º233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros».

- O acórdão indicado como fundamento (do TCAN, de 1/10/2010, proc. 00514/08.4BEPNF), confirmando também decisão da 1ª instância, apreciou a questão aí decidida, que dizia respeito à aferição do requisito da inexistência de prejuízo/inconveniente para o serviço em decorrência de aposentação requerida ao abrigo do DL nº 116/85, de 19/4, com a conclusão de que «não pode o Tribunal reconhecer que a aposentação da A. não traria prejuízo para o serviço, já que, tal juízo depende de uma valoração própria da função administrativa», conclusão que o TCAN reiterou, referindo que «no caso vertente, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço”, cabe-lhe sindicar tão-só os atos pela mesmo proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade atrás enumerados, aferindo da existência, mormente, de erro grosseiro ou manifesto que na situação “sub judice” não se descortina ocorrer».

13. Antes de prosseguir na apreciação, recordemos que, de acordo com o disposto no artigo 152º do CPTA, os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência, cuja apreciação é vinculada, são os seguintes: a) que exista contradição entre Acórdão do TCA e outro Acórdão anterior, do TCA ou do STA, ou entre Acórdãos do STA; b) que essa contradição recaia sobre a mesma questão fundamental de direito; c) que se tenha verificado o trânsito em julgado quer do Acórdão recorrido quer do Acórdão fundamento; d) que não exista, no sentido da orientação perfilhada no Acórdão recorrido, jurisprudência mais recentemente consolidada no STA.

Estes requisitos são de verificação cumulativa, pelo que o não preenchimento de um deles constitui condição suficiente para não admitir o recurso de uniformização de jurisprudência.

Além destes requisitos legais, a jurisprudência, baseando-se na lógica deste tipo de recurso, formulou, logo no âmbito da LPTA, alguns princípios com ele relacionados cuja observância também se justifica no âmbito do CPTA, quais sejam: a) para cada questão em oposição deve o Recorrente eleger um, e só um, Acórdão fundamento; b) só é de admitir-se a existência de oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos; c) é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos – recorrido e fundamento – respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica; d) só releva a oposição entre decisões e não entre meros argumentos (ver Acórdão do Pleno do C.A. do STA de 20/5/2010, proc. 0248/10).

14. Apreciemos, agora, a admissibilidade do recurso interposto começando por analisar os pressupostos legais enunciados em a) e c). Assim, e desde já, a alegada contradição de julgados envolve dois Acórdãos, ambos dos TCAs, sendo o Acórdão fundamento anterior ao Acórdão recorrido, estando, deste modo, preenchido o disposto na al. a) do nº 1 do art. 152º; e ambos transitaram já em julgado. Cumpre, então, analisar se, no caso sub judice, ocorre a identidade da questão fundamental de direito resolvida, em sentidos opostos, nos dois Acórdãos em confronto.

15. O Acórdão do Pleno de 16/12/2015 (proc. 01011/15), que se debruçou sobre a questão do que seja a “identidade da questão fundamental de direito”, delimitou-a do seguinte modo:

«XI. Este requisito implica que o conflito jurisprudencial expresso na contradição das soluções firmadas nos arestos terá de (i) corresponder a interpretações divergentes de um mesmo regime normativo; (ii) ter na sua base situações materiais litigiosas que, de um ponto de vista jurídico-normativo, sejam análogas ou equiparáveis; (iii) a alegada divergência assumir um carácter essencial ou fundamental para a solução do caso, ou seja, haja integrado a verdadeira ratio essendi».

16. O Acórdão do TCAS recorrido delimitou o objeto da apelação do seguinte modo:

«As questões a decidir residem em aferir do erro de julgamento de direito:

- quanto ao regime jurídico que resulta do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 56/81, de 31 de Março, e do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 233/81, de 1 de Agosto;

- sobre qual a equivalência estabelecida pelo referido Despacho n.° 27676/2007, de 8 de Novembro os postos e funções militares com base “no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros”».

Neste Acórdão, como vimos acima, considerou-se o seguinte no tocante à questão aí controvertida:

«as normas dos artigos 8.º, n.º1, do Decreto-lei n.º 56/81, de 31 de Março, e 7.º, n.º1, do Decreto-lei n.º233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros».

Por seu lado, o Acórdão do TCAN, indicado como fundamento, delimitou o objeto da apelação do seguinte modo:

«As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se, na situação vertente, a decisão judicial recorrida ao julgar totalmente improcedente a acção administrativa especial o fez com incorreta interpretação e aplicação do art. 01.º, n.º 1 do DL n.º 116/85, de 19.04, 266.º, n.º 2 da CRP, 03.º e 04.º do CPA e 09.º do CC».

E, neste Acórdão fundamento, como também já acima vimos, concluiu-se o seguinte no tocante à questão aí controvertida:

«não pode o Tribunal reconhecer que a aposentação da A. não traria prejuízo para o serviço, já que, tal juízo depende de uma valoração própria da função administrativa», conclusão que o TCAN reiterou, referindo que «no caso vertente, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço”, cabe-lhe sindicar tão-só os atos pela mesmo proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade atrás enumerados, aferindo da existência, mormente, de erro grosseiro ou manifesto que na situação “sub judice” não se descortina ocorrer».

17. Do exposto resulta que os Acórdãos em causa trataram de questões de direito totalmente diversas entre si, ancorados em situações de facto também absolutamente distintas entre si.

Efetivamente, enquanto o Acórdão do TCAS recorrido tratou da questão do direito das remunerações devidas a um militar (Autor) como chefe de missão militar por referência às remunerações adicionais estabelecidas para os chefes das missões diplomáticas, o Acórdão do TCAN indicado como fundamento tratou da questão do direito (da Autora) à aposentação e da possibilidade de oposição da Administração fundamentada numa ponderação de “inconveniência/prejuízo para o serviço”.

Como é óbvio, trata-se de questões jurídicas diferentes, congregando normas jurídicas também distintas na sua regulamentação, pelo que não se divisa, pelo menos de imediato, o necessário tratamento de uma questão jurídica fundamental comum a ambas as decisões, e, em consequência, a necessária contradição de julgados.

18. O Recorrido, nas suas contra-alegações defende que o presente recurso para uniformização de jurisprudência não deve ser admitido, por falha dos necessários pressupostos, entre os quais sinaliza que, desde logo, «o Acórdão impugnado é tirado segundo a jurisprudência pacífica e reiterada do STA, pelo que atendo o disposto no nº 3 do art. 152º do CPTA, o recurso não deve ser admitido».

Não cremos, porém, que a eventual não admissão do presente recurso se possa fundamentar nesta alegação.

É verdade que o Acórdão do TCAS recorrido solucionou a questão em causa – do direito das remunerações dos militares em missões diplomáticas - segundo a jurisprudência do STA. Por esta razão, aliás, não foi oportunamente admitido o recurso de revista interposto, nos termos do art. 150º do CPTA, pelo ora Recorrente deste Acórdão recorrido (cfr. ponto 4. supra). E, portanto, se fosse esta a questão invocada como “questão fundamental de direito” em oposição nos dois Acórdãos, o Recorrido teria razão.

Porém, o certo é que não é esta, claramente, a questão erigida pelo Recorrente como “questão fundamental de direito” em oposição. Se o fosse, o recurso seria de rejeitar liminarmente pois que, conforme o próprio Recorrente não discordará, o Acórdão indicado como fundamento, do TCAN, não tratou dessa questão (de remunerações adicionais de militares), mas sim de direito à aposentação, pelo que nunca poderia existir, quanto a ela, contradição de julgados.

19. A questão que o Recorrente erige como fundamental, dita como contraditoriamente julgada nos dois arestos é, segundo as suas próprias palavras, e como já reproduzido em 11. supra:

«se a ordem dos Tribunais Administrativos pode – ou não – decidir não aplicar, ou aplicar de uma certa forma, uma norma criada pelo poder legislativo e administrativo, se a norma não apresenta vícios no seu processo de criação ou seja do ponto de vista da legalidade» (sic), pugnando-se por fixação de jurisprudência no sentido de que:

Ora, não sem necessidade – diga-se - de se recorrer a algum esforço interpretativo destas alegações do Recorrente, julgamos que este pretende colocar em destaque uma eventual contradição entre os dois arestos quanto à questão da autonomia discricionária da Administração, seja em prática de atos administrativos seja em prática de regulamentos administrativos, face à intervenção dos tribunais (concretamente, dos tribunais administrativos), através do exercício do poder judicial, por forma a não ser violado – segundo defende - o disposto nos arts. 2º, 111º nº 1 e 112º da CRP e 3º nº 1 do CPTA.

20. Sucede, porém, que, tomando esta questão como sendo a invocada “questão fundamental de direito” relevante, não se pode concluir que a mesma tenha sido tratada de forma contraditória entre ambos os Acórdãos referenciados.

Na verdade, ainda que se possa admitir que, em ambos os Acórdãos, foi ponderada, ou esteve pressuposta, a questão da autonomia da Administração, designadamente no exercício por esta de poderes discricionários, não pode concluir-se ter havido relevante contradição entre os julgados em face da diversidade das situações, e de normas jurídicas aplicáveis, que estavam em causa nos dois casos.

Efetivamente, no Acórdão recorrido, do TCAS, como se viu, julgou-se que:

Assim, é verdade que o Acórdão ponderou “a margem de discricionariedade da Administração” - no caso através de regulamento administrativo -, mas fê-lo por reporte ao poder legislativo e não por reporte ao poder judicial; e fê-lo, especificamente, perante uma situação concreta: ponderando a autonomia discricionária da Administração face ao disposto impositivamente nas normas dos arts. 8º nº 1 do DL nº 56/81, de 31/3, e 7º nº 1 do DL nº 233/81, de 1/8:

«A este objetivo de equiparação não obsta a circunstância das citadas remunerações acessórias e abonos deverem ser fixados em despacho conjunto do MDN e das Finanças, pois isso decorre apenas da administração desse pessoal depender da autoridade militar e de os respetivos encargos financeiros serem suportados por verbas adequadas a inscrever no orçamento do respetivo departamento militar, conforme o artigo 9º do mesmo diploma.

(…) Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida, mas permitir-lhe, apenas, a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmnente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos».

Já no Acórdão indicado como fundamento, do TCAN, julgou-se, por seu turno, em matéria totalmente distinta, que:

«não pode o Tribunal reconhecer que a aposentação da A. não traria prejuízo para o serviço, já que, tal juízo depende de uma valoração própria da função administrativa (…) no caso vertente, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço”, cabe-lhe sindicar tão-só os atos pela mesmo proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade atrás enumerados, aferindo da existência, mormente, de erro grosseiro ou manifesto que na situação “sub judice” não se descortina ocorrer».

Assim, é verdade que o Acórdão indicado como fundamento, do TCAN, também ponderou a autonomia discricionária da Administração, mas fê-lo por referência ao poder judicial, e não face a normas legais impositivas; e fê-lo, no caso específico, perante situação concreta distinta: relativa à discricionariedade da Administração na invocação da “inconveniência” ou “prejuízo para o serviço” como fundamento obstativo de pretendida aposentação.

Destarte, não pode considerar-se que ambos os Acórdãos – recorrido e indicado como fundamento – decidiram a mesma questão fundamental de direito, pois que a abordagem neles efetuada sobre a autonomia discricionária da Administração assentou em pressupostos bem distintos quer de direito quer de facto. É que, não só as situações fácticas são totalmente dissemelhantes – num caso, a de um militar chefe de missão militar, para efeitos do direito a abono de representação nos valores fixados para chefe de missão diplomática; noutro caso, a da pretensão de aposentação de um funcionário, sujeito à ponderação da Administração quanto ao “prejuízo para o serviço” resultante dessa aposentação –, como, decorrentemente, são totalmente diversos os quadros normativos aplicáveis nos dois casos.

Como bem se notou no parecer do MºPº, «poderá, eventualmente, descortinar-se em cada um dos acórdãos, a utilização de argumentos jurídicos que respeitem à densificação de conceitos aplicáveis [nomeadamente, quanto à autonomia discricionária da Administração, em cada uma das duas distintas situações], mas daí não resulta manifestamente qualquer identidade das questões decididas, que se debruçaram sobre situações de facto totalmente diferentes».

E como o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste STA tem repetido (cfr., v.g., Acórdão de 1/7/2021, proc. 0132/20.9BALSB):

«é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos – recorrido e fundamento – respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica».

Por isso, também quanto ao presente recurso podemos concluir, tal como neste citado aresto do Pleno, que:

«(…) atento o que supra se deixou exposto, é patente que os acórdãos, recorrido e fundamento, se fundam em quadros factuais e jurídico/normativos diferentes, não se tendo pronunciado sobre a mesma questão fundamental de direito. (…) Resulta do exposto a patente diferença entre os pressupostos fácticos e quadro normativo existente entre ambos os acórdãos, pelo que, sem necessidade de mais considerandos, impõe-se concluir que não se verificam os pressupostos do nº 1 do art. 152º do CPTA, motivo pelo qual este recurso para uniformização de jurisprudência não deve ser admitido».

III- DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em declarar não verificada a alegada contradição de julgamentos e, consequentemente, em não tomar conhecimento do presente recurso para uniformização de jurisprudência.

Custas a cargo do Recorrente.

DN- sem que haja lugar, no caso, ao cumprimento do nº 4, “in fine”, do artigo 152º do CPTA.

Lisboa, 24 de março de 2022 - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva – Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO