156/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 156/92 [1] Processo: n.º 221/90. 1ª Secção Relator: Conselheiro Tavares da Costa. Acordam, em secção, no Tribunal Constitucional: I 1 — A., opositora ao concurso para preenchimento de vagas na categoria de 1.º oficial do quadro único dos órgãos e serviços centrais e regionais do Ministério da Educação, requereu, para instruir recurso hierárquico necessário a interpor da decisão do júri desse concurso, certidão do curriculum vitae e da ficha de avaliação curricular do candidato ao mesmo concurso, B., graduado em 49.º lugar da respectiva lista provisória. A sua pretensão foi indeferida pela Secretaria-Geral daquele Ministério, com base no disposto no artigo 9.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro. Requereu, então, ao Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, a intimação dessa entidade para a passagem das certidões requeridas, o que foi deferido por sentença de 7 de Junho de 1990. 2 — O Senhor Juiz recusou, para o efeito, aplicar o disposto no n.º 4 do citado artigo 9.º por entender violar o mesmo a norma do artigo 268.º da Constituição da República (CR). Ponderou, designadamente: Pretendeu o legislador com os n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88 obstar a que cada concorrente tivesse acesso aos elementos do processo de concurso referentes aos outros concorrentes salvaguardando a reserva da intimidade da vida privada destes concorrentes. Não existe fundamento material para tal constrangimento do direito à informação ou de acesso aos arquivos e registos administrativos e contenciosos. Sacrificou o legislador ordinário desproporcionadamente estes em benefício do direito à reserva de intimidade da vida privada. A harmonia destes direitos, constitucionalmente tutelados, podia ser alcançada submetendo os concorrentes ao dever de sigilo profissional não lhes sendo permitida a divulgação dos dados constantes do processo burocrático para qualquer outro fim diverso do da instrução dos meios administrativos ou contenciosos. Não podem, em face do exposto, qualificar-se os elementos do curriculum vitae e da ficha de avaliação como matéria secreta ou confidencial nos termos do artigo 82.º da LPTA. Assim nos termos do artigo 207.º e por violação do artigo 268.º da CRP há que recusar a aplicação do artigo 9.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro. 3 — Do assim decidido foi interposto recurso obrigatório pelo respectivo Procurador da República, de acordo com as disposições conjugadas dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.º 3, e 75.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Recebido o recurso neste Tribunal, apresentou alegações o Senhor Procurador-Geral Adjunto, deste modo as concluindo: 1.º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do n.º 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringe o direito de acesso dos candidatos ao concurso de provimento à parte das actas em que são definidos os critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e àquele em que são directamente apreciados, por ofensa da garantia constitucional do direito à informação — artigos 18.º e 268.º, n.º 1, da Constituição. 2.º Termos em que deve ser confirmada, na parte impugnada, a decisão recorrida. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. II 1.1 — O objecto do recurso respeita à questão da constitucionalidade da norma do n.º 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro. Este diploma veio estabelecer novo regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública, consagrando o concurso como o processo de recrutamento e selecção normal e obrigatório para o pessoal abrangido pela sua aplicação — sob a epígrafe «Processo de concurso comum», secção I — «Do Júri» — e disciplina o funcionamento do júri do concurso. Retenha-se o seu n.º 3: As actas são confidenciais, devendo ser presentes, em caso de recurso, à entidade que sobre ele tenha de decidir. Por sua vez, dispõe o n.º 4, em apreço: Os interessados terão acesso, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquele em que são directamente apreciados. 1.2 — Entende o recorrente que uma disposição deste teor viola a norma do artigo 268.º da CR, concernente aos direitos e garantias dos administrados, nomeadamente o seu n.º 1, ao prescrever terem os cidadãos o direito a serem informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que estejam directamente interessados, bem como o direito de conhecerem as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. E, bem assim, que se ofende o disposto no artigo 18.º da CR na medida em que a garantia constitucional do direito à informação compreende o regime material previsto nesta norma, com a consequente aplicabilidade directa e a possibilidade de restrição apenas nos casos previstos na Lei Fundamental, através de lei geral e abstracta. 2 — É evidente, como sublinha o magistrado do Ministério Público nas suas alegações, que os candidatos ao concurso têm um interesse directo no respectivo processo. Por sua vez, de harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA), o acesso ao processo administrativo gracioso obtém-se mediante informação, oral ou escrita, consulta do processo e certidões, podendo a Administração recusar a informação com fundamento no dever de sigilo, circunscrito a documentos de carácter secreto ou confidencial ou passíveis de comprometer ou prejudicar um interesse público especialmente relevante, como a segurança nacional, a política externa ou os direitos fundamentais dos cidadãos (cfr., por todos, os acórdãos do STA, 1.ª Secção, de 22 de Janeiro de 1981, publicado nos Acórdãos Doutrinais, n.º 232, pp. 457 e segs., e na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 114.º, pp. 303 e segs., e de 10 de Janeiro de 1989, in Acórdãos Doutrinais n.º 342, pp. 744 e segs.). Não se duvidará, a esta luz, constituírem as informações constantes das actas dos júris, que apreciem e valorem candidatos opositores a um mesmo concurso, elementos essenciais de aferição da legalidade da actuação desses mesmos júris, bem como da conformidade legal do acto final do concurso, como também aquele Supremo entende (cfr. acórdão de 6 de Novembro de 1990, proc. n.º 28 623, sumariado, in Actualidade Jurídica, n.os 13/14, p. 36). Questão é determinar se, na sequência do transcrito n.º 3 do artigo 9.º, a restrição acolhida no n.º 4 se mostra, ou não, e em que medida, no caso afirmativo, necessária à salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, preservando simultaneamente o conteúdo do direito fundamental de informação. 3 — Na verdade, se, em termos genéricos, o acesso à informação — nas suas vestes de algum modo corolário do direito constitucionalmente firmado de informar, de se informar e de ser informado (CR, artigo 37.º, n.º 1) — deve ser garantido pelo aparelho administrativo do Estado, nem por isso há que o entender irrestritamente, de modo a negar-se protecção a outros valores constitucionalmente tutelados. Assim é que, em comentário ao referenciado acórdão do STA de 22 de Janeiro de 1981, ponderou Afonso Queiró não se dever considerar o direito à informação como um direito absoluto ou ilimitado, pois necessariamente comporta excepções ou restrições. E observou, a propósito: «Ao interesse da transparência ou da publicidade dos processos administrativos, que alimenta o direito fundamental à informação, deverão sobrepor-se, como restrições de interesse comum, as exigências de segurança nacional e da política exterior do País, além de outros direitos fundamentais, preponderantes, como o direito ao respeito pela vida privada dos cidadãos. Estas excepções, deduzidas por interpretação restritiva, não reduzem ou diminuem o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais respeitantes ao direito fundamental em questão, conteúdo essencial de que se fala no artigo 18.º, n.º 3, da Constituição». E a rematar: «Assim, portanto, a passagem de certidões dos processos arquivados ou em curso só pode ser recusada se se verificar alguma das referidas excepções» ( Revista, cit., p. 309). Não se trata, aliás, de posicionamento isolado. Para J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, o direito à informação exclui qualquer «direito ao segredo» por parte da Administração, «a não ser quando esse segredo reveste o carácter de ‘dever funcional’ legalmente previsto (segredo de justiça, segredo de telecomunicações, etc.)»; por seu turno, o direito à transparência documental, exercido através do acesso e consulta aos documentos detidos pela Administração e constantes dos processos em que, por qualquer forma, o seu titular esteja directamente interessado, salvaguarda «os documentos considerados ‘secretos’ e os documentos de trabalho de carácter interno (projectos de decisão, notas de serviço, apontamentos)» — cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1985, p. 429. Ou seja, os cidadãos necessitam frequentemente, para defesa e prova dos seus direitos, de fazer uso do conteúdo de documentos e processos existentes em arquivos e repartições públicas, não podendo recusar-se-lhes o direito — constitucionalmente avalizado, e até porque decorre dos princípios gerais que o reconhecimento de um direito por lei proporciona os meios indispensáveis para o seu exercício — de obterem esse conhecimento, nomeadamente pela emissão de certidões de tais documentos ou processos. Torna-se, no entanto, necessário congregar dois requisitos para viabilizar o pretendido acesso: um, subjectivo, consistente em fundado interesse legítimo ou direito do particular em causa; outro, objectivo, consubstanciado no reconhecimento pela Administração da inexistência de qualquer inconve­niente (constitucionalmente modelado) para os respectivos interesses, ou de terceiros, confiados à sua guarda. No fundo, os obstáculos à livre informação — decorrentes de valores constitucionalmente protegidos — implicam uma valoração prévia do binómio informação-interesse e subsequente opção. Como já se frisou na perspectiva do segredo administrativo, «o interesse à liberdade de circulação das informações representa a ‘plataforma’ comum sobre a qual se hão-de colocar as várias figuras jurídicas de segredo para as confrontar entre si ou melhor para confrontar entre elas os interesses tutelados mediante tais segredos» (cfr. Gregorio Arena, Il Segreto Amministrativo, Padova, 1984, p. 78). Tudo considerado, sem nos situarmos necessariamente na problemática área dos limites nem no radicalismo paritário dos interesses da Administração e dos administrados [cfr., quanto a este último aspecto, Rui Machete, «O Processo Administrativo Gracioso perante a Constituição Portuguesa», in Democracia e Liberdade, n.º 13 (1980), pp. 21 e segs.], resulta que, no «ciclo de formação da decisão administrativa», os interessados devem ter acesso às informações oficiais de modo a ficarem, como defende Jorge Miranda, «O Direito de Informação dos Administrados», in O Direito, ano 120, n.os III-IV, pp. 457 e segs. — «em posição de defender os seus pontos de vista, podendo moldar, afinal, o conteúdo da decisão [administrativa] que os vai afectar». Deseja-se uma Administração disciplinada na sua actuacão pelo princípio da legalidade, tal que se invertam os termos da tradicional proposição dicotómica «o segredo como regra — a informação como excepção». Por isso se escreveu já: «abrir os arquivos a quem justifique interesse em os consultar, facilitar o acesso aos ‘dossiers’, constitui um dos meios de tornar a Administração menos longínqua e alheia à população que serve», sendo a publicidade, aliás, meio indispensável de realizar o princípio constitucional de igualdade perante a lei, consagrado no artigo 13.º da CR (cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, «O princípio da legalidade administrativa na Constituição de 1976», in Democracia e Liberdade, n.º 13, já citado, p. 31). Pois, a abertura do arquivo — diz-nos outra fonte — «dá aos cidadãos a possibilidade de nele catarem as informações que desejem, pondo a ‘memória’ administrativa, tradicionalmente protegida pelo segredo de Estado, à mercê da curiosidade cívica a fim de alargar a participação do povo na vida administrativa» (António Barbosa de Melo, «As garantias administrativas na Dinamarca e o princípio do arquivo aberto», in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. lvii, 1981, p. 269). O livre acesso justifica-se e fundamenta-se predominantemente, por conseguinte, na protecção de determinados interesses. Mas é tão impressionante o ritmo do desenvolvimento técnico dos meios de acesso que, se frequentemente, a razão de ser de um dado «segredo» caduca rapidamente, provocando as mais das vezes a obsolescência das «fugas» de informação (cfr., a propósito, Jean Laveissiére, «Le pouvoir, ses archives et ses secrets», in Recueil Dalloz Sirey , Chroniques, 1984, pp. 63 e segs.), por outro lado, evidencia a necessidade de conciliar eficácia administrativa e tutela constitucional de certos direitos e valores. Assim nos colocamos, inexoravelmente, no domínio das «excepções inelutáveis» — ou, pelo menos, na necessidade de o afrontar — o que se traduz numa precipitação casuística. Pode dizer-se, então, que, em cada caso, se averiguará «se a esfera normativa do preceito em causa inclui ou não uma certa situação ou modo de exercício, isto é, até onde vai o domínio de proteccão (a hipótese) da norma», como observou Vieira de Andrade, para logo acrescentar: Se num caso concreto se põe em causa o conteúdo essencial de outro direito, se se atingem intoleravelmente a moral social ou valores e princípios fundamentais da ordem constitucional, deverá resultar para o intérprete a convicção de que a protecção constitucional do direito não quer ir tão longe. E, então, o direito tem de respeitar os direitos dos outros, os princípios fundamentais ou as leis, porque não restringem o seu âmbito, tal como é constitucionalmente protegido (cfr. Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 219). O acolhimento dos princípios da proibição do excesso e da salvaguarda do núcleo essencial (n.os 2 e 3 do artigo 18.º da CR) leva a reconhecer a admissibilidade de limites no contexto sistemático da Constituição (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5.ª ed., Coimbra, 1991, pp. 616 e 628 e segs.). Observa este autor que as normas dos direitos fundamentais — entendidas como exigências ou imperativos de optimização — devem ser realizadas, na melhor medida possível, de acordo com o contexto jurídico e respectiva situação fáctica, não existindo, porém, um padrão ou critério de soluções de conflitos de direitos válido em termos gerais e abstractos, tornando-se uma necessidade ineliminável a «ponderação» e/ou harmonização no caso concreto ( ob. cit., p. 661). É, aliás, tese que decorre do «conceito dinâmico de bem jurídico» aludido por Costa Andrade, citando Welzel, susceptível, em caso de conflito de direitos fundamentais, de ser levado à ponderação e, sendo caso disso, ser sacrificado à preservação de valores superiores, na estreita observância da proporcionalidade (cfr. «Sobre a valoração, como meio de prova e processo penal, das gravações produzidas por particulares», trabalho publicado in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Eduardo Correia, I, Coimbra, 1984, p. 560). 4 — Curiosamente, de resto — e até um pouco paradoxalmente — as exigências de transparência e legalidade comportamentais, inerentes ao Estado de Direito, não têm feito diminuir o elenco das «excepções inelutáveis» que consubstanciam os segredos vários — administrativo lato sensu, de justiça, processual, fiscal, estatístico, militar, profissional, bancário, etc. orientados à protecção de valores maximalizados. Basta atentar em alguns dos grandes textos internacionais sobre direitos civis e políticos, caso do artigo 19.º do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, situado na linha do artigo 19.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, e do n.º 2 do artigo 10.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Essas excepções ao princípio de livre acesso foram, de resto, compen­diadas, já há muito, ao nível do Conselho da Europa: a defesa nacional e a segurança do Estado; as relações exteriores e as relações com as organizações internacionais; os segredos comerciais, financeiros ou fiscais; os segredos judiciários; o procedimento penal e a prevenção da criminalidade; os «dossiers» pessoais ou médicos e os elementos de informação diversos cuja comunicação (e consequente publicitação) possa constituir um atentado à vida privada, sem prejuízo do acesso dos cidadãos às informações que lhes respeitam pessoalmente [vejam-se, por todos, dado o seu significativo teor, a Recomendação 854 (1979), adoptada pela Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, de 1 de Fevereiro de 1979, e a Recomendação n.º R (81) 19, do Comité do Ministro deste Conselho, de 25 de Novembro de 1981]. 5 — Ou seja, e é aqui que pretendemos chegar, não basta ao intérprete, operador de normas jurídicas, «catar» uma que se ajuste como figurino ao caso concreto e logo proclamar a sua não conformação com o modelo constitucional. A «exemplaridade» da hermenêutica jurídica, observa José Lamego, reside em que aí se põe em evidência que o sentido do «texto» está constitutivamente ligado à particularidade da situação, ao caso concreto a julgar (cfr. Hermenêutica Jurídica, Lisboa, 1990, p. 182). É necessário, pois, que as demais vertentes em causa não sejam intoleravelmente afectadas pela protecção concedida ao direito à informação. O que vale dizer, por outras palavras, que na área em que nos movimentamos — a da fiscalização concreta da constitucionalidade — assume peculiar relevo uma apreciação ponderada dos interesses em causa. Não é, por conseguinte, de seguir um tipo de argumentação genérico e dogmatizante como o que, no caso, foi acolhido pela Administração, no posicionamento veiculado através da Secretaria-Geral do Ministério da Educação: a qualquer interessado assiste, só, o acesso à «definição da fórmula de avaliação dos concorrentes (de todos os concorrentes) e a aplicação da referida fórmula ao concorrente-recorrente. Nada mais». A questão de constitucionalidade parte, nesta perspectiva, de certas premissas que, se não são unidireccionais, subvalorizam, pelo menos, os direitos fundamentais em jogo: a norma em apreço constitui, por si só, derrogação ao princípio da confidencialidade das actas dos júris; o direito de acesso dos candidatos a um concurso de provimento é restrito à parte das actas em que se definem os critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e àquele em que são directamente aplicados; logo, a extensão desse direito à parte das actas em que se definem os factores e critérios de apreciação aplicados aos outros candidatos colidiria com a moldura constitucional. Ora, supondo o direito de interposição de recurso do acto da Administração a possibilidade de conhecer todos os elementos indispensáveis ao seu exercício e ao modo de o exercer, coarctar o acesso irrestrito nos termos fixados pelo n.º 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88 só será razoável e legítimo se necessário à vivência de uma sociedade democrática. Para utilizar as palavras do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, acerca dos Projectos de lei n.º 467/V (Direito dos cidadãos à informação) e n.º 468/V (Liberdade de acesso aos documentos administrativos), a aplicação do direito à informação do público só poderá estar sujeita às limitações e restrições necessárias à protecção de interesses públicos legítimos (tais como a segurança nacional, a segurança pública, a ordem pública, o interesse económico do país, a prevenção da criminalidade, a não divulgação de informações confidenciais) e à protecção da vida privada e de outros interesses legítimos privados (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 23, de 7 de Março de 1990, p. 903). A balança da ponderação ditará, por consequência, a amplitude do acesso. A esta luz pode afirmar-se ser a norma aprecianda inconstitucional, por ofensa ao n.º 1 do artigo 268.º da CR, em conjugação com o n.º 2 do mesmo preceito, na medida em que restringe o acesso dos interessados às actas das reuniões do júri — sem prejuízo da legítima exclusão desse acesso aos dados protegidos por valores constitucionalmente resguardados de publicidade, valores respeitantes a matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, para utilizar o elenco da formulação constitucional, reproduzido pelo novo Código do Procedimento Administrativo — aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro — ao cuidar do princípio da administração aberta, no seu artigo 65.º, n.º 1 (cfr., também, o artigo 62.º, n.º 2). III Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se, na parte impugnada, a decisão recorrida, se bem que por fundamentação parcialmente diferente. Lisboa, 23 de Abril de 1992. Alberto Tavares da Costa Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz António Vitorino Maria da Assunção Esteves Vítor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Setembro de 1992, pp. 8162 e segs.