010/10 - Tribunal dos Conflitos

Conflito nº: 10/10 Relator - Fonseca Ramos. Ex.mos Adjuntos - Conselheiros Dr.ª. Maria Angelina Domingues, Dr. Mário de Sousa Cruz, Dr. Luís Pais Borges, Dr. Raul Eduardo do Vale Raposo Borges e Dr. Jorge Manuel Lopes de Sousa. Acordam no Tribunal dos Conflitos A…, e mulher, B..., intentaram, em 2009, pelo Tribunal Judicial da Comarca de Viana do Castelo - 2° Juízo Cível - acção declarativa de condenação com processo ordinário, contra. C…, S.A., Pedindo: 1. A condenação da ré a reconhecer o direito de propriedade dos autores sobre o prédio rústico identificado no supra artigo 1º; 2. Condenação da ré a restituir aos autores a área de 4.132m2, que faz parte do prédio rústico aludido no número precedente, que ocuparam com a construção do reservatório de água, completamente livre, limpa e desembaraçada de quaisquer construções; 3. Condenar-se a ré no pagamento do valor de € 500,00, a título de indemnização pecuniária compulsória, por cada mês de atraso na restituição da parcela de terreno com a área de 4.132m2, completamente livre, limpa desembaraçada de quaisquer construções; 4. Subsidiariamente, condenar-se a ré na celebração do contrato-promessa de compra e venda da área de terreno de 4.132m2, que integra o prédio referido no artigo 1°, e no pagamento do justo valor à razão de € 7,00/m2, o que perfaz o valor de € 30.674,00 (trinta mil seiscentos setenta e quatro euros), acrescido de juros à taxa legal desde 4.Nov.2004, até efectivo e integral. Em resumo alegou: - o artigo matricial rústico n°182, da freguesia de Vila Nova de Anha, concelho de Viana do Castelo, corresponde ao seguinte imóvel: prédio rústico, composto de pinhal, no lugar de Alto do Faro, freguesia de Vila Nova de Anha, concelho de Viana do Castelo, com a área de 22.680m2, a confrontar do norte, sul e poente com caminho e de nascente com D…; - tal prédio está compreendido na descrição n° 1898/2004125, da Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo e definitivamente registado a favor dos autores pela ap. 11 de 2004.11.25; - a ré, em 30.08.2004, notificou os autores em cumprimento do preceituado no n° 5, artigo 10º e n° 2, artigo 11º, do Código de Expropriações - Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, da Resolução de requerer a declaração de utilidade pública urgente da expropriação (tomada em reunião de conselho de administração de 09.07.2004) da parcela de terreno situada no lugar de Alto do Faro, freguesia de Vila Nova de Anha, que faz parte integrante do prédio descrito no artigo 1º - cf. doc. N° 4, para Execução do Subsistema de Abastecimento de Água de S. Jorge - Parte 2 - Reservatórios, Implantação do Reservatório de Água de Faro de Anha. Autores e ré, em 04.11.2004, subscreveram uma “Declaração de Compromisso de Realização de Contrato-Promessa de Compra e Venda e de Autorização para Início de Trabalhos P1R Faro D’Anha”, conforme doc. N° 5, que se junta, que corresponde aos preliminares do acordo de aquisição por via do direito privado, em conformidade com o art. 11º, n° 1, C.E, nos termos da qual a ré se disponibiliza “para a realizado de contrato-promessa de compra e venda no sentido de adquirir a parcela onde se pretende levar a efeito a construção do reservatório ... após a verificação da área necessária ..., comprometendo-se a pagar a € 7,00m2 e avaliar as benfeitorias existentes, realizando, posteriormente, contrato-promessa de compra existentes, realizando, posteriormente, contrato-promessa de compra e venda” - cf. Nessa mesma declaração o autor marido declarou que “autorizo a entrada no terreno, do qual sou legítimo proprietário para que sejam realizadas as obras necessárias”. Ré procedeu, então, com início do mês de Novembro 2004, a construção do “reservatório de água de Faro de Anha (R Faro de Anha) ocupando parte do prédio dos autores, mais concretamente uma parcela com a área de 4.132m2. Porém, jamais se disponibilizou para a formalização do auto de expropriação amigável, ou qualquer outro instrumento jurídico translativo do direito de propriedade sobre a parcela de terreno, nomeadamente o contrato-promessa de compra e venda e a consequente escritura de compra e venda. Assim como para proceder ao pagamento do valor acordado de € Desconhecem os autores se a ré promoveu declaração de utilidade pública da expropriação. A ré ocupou com a construção do reservatório de água uma parcela de terreno com a área de 4.132m2, que integra o seu prédio identificado no artigo 1° deste articulado. A Ré contestou e deduziu o incidente de intervenção de oposição provocada de D… e mulher, E… . Na contestação e por excepção invocou a incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria considerando competente a jurisdição administrativa aduzindo: - Réu é uma sociedade anónima de capitais públicos, constituída pelo Decreto-Lei 158/2000 de 25 de Julho e tem por objecto social exclusivo a exploração e gestão do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Minho-Lima para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Arcos de Valdevez, Caminha, Melgaço, Monção, Paredes de Coura, Ponte de Lima, Valença, Viana do Castelo e Vila Nova de Cerveira. A actividade da Réu foi objecto de um contrato de concessão, celebrado com o Estado Português, em 18 de Setembro de 2000, pelo qual se tomou concessionária do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Minho e Lima, nos termos e com o âmbito aí descritos, conforme cópia do contrato que aqui se junta e cujo conteúdo se dá para os legais e devidos efeitos por integralmente reproduzido (Doc. 1). Réu, no âmbito do objecto da concessão, está habilitada a recorrer ao regime legal da expropriação, nos termos do artigo 13.°, n.° 2 do Decreto-Lei 379/93 de 5 de Novembro e da cláusula 21ª do referido contrato de concessão. Assim, e nesse âmbito, para levar a cabo a construção do Reservatório de Faro de Anha, parte integrante da “Empreitada de Execução do Subsistema de Abastecimento de Água de S. Jorge - Parte 2 - Reservatórios”, a Réu, em 9 de Julho de 2004, deliberou requerer a Declaração de Utilidade Pública Urgente da Expropriação, bem como a autorização para a tomada de posse administrativa, de duas parcelas de terreno (Parcela n.° 1 e Parcela n.° 2), nos termos dos artigos 8.° e 10 do Código das Expropriações. A Parcela n.° 1, com 3370 m2, a destacar de um terreno com 22,680 m2, inscrito sob o artigo matricial rústico 182.°, propriedade dos aqui AA; e a Parcela n.° 2, com uma área a expropriar de 4.310 m2, a destacar de um prédio de 11.340 m2, inscrito na matriz predial rústica n° 181.°, propriedade de D… e mulher. Atendendo à natureza jurídica da Réu e à actividade que exerce, enquanto concessionária exclusiva do referido Sistema Multimunicipal, sendo o contrato de concessão em referência um contrato administrativo, nos termos do artigo 278.° e seguintes do Código dos Contratos Públicos, são aplicáveis as disposições previstas no artigo 4.°, n.° 1, a), d), f) e i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Refira-se ainda que, os alegados factos lesivos praticados pela R, que não se concedem nem aceitam, tal como descritos na PI, enquadram-se no âmbito das atribuições próprias da R ao abrigo desse contrato de concessão e para prossecução do interesse público. A Réu no âmbito do alegado pelos AA. actuou “transvestida” de poder público e exercendo actos de gestão pública. Pelo que, está a presente lide subtraída à competência deste Tribunal, estando, antes, submetida à jurisdição administrativa. No mais impugnou a versão dos factos trazida pelos AA. Concluiu pedindo pela procedência da excepção dilatória arguida e, em consequência, pela sua absolvição da Instância. Sem prescindir, e para o caso de tal não ser entendido requereu que se julgasse a acção totalmente improcedente por não provada e em consequência absolver a Ré da totalidade dos pedidos. Sem prescindir, requereu a intervenção por OPOSIÇÃO PROVOCADA de D…, e mulher, E…, nos termos e com os efeitos previstos no artigo 347.° do Código de Processo Civil. *** Por despacho de 29.5.2009 - fls. 158 a 160 - O Ex.mo Juiz do 2° Juízo do Tribunal Judicial de Viana do Castelo - julgou procedente a excepção dilatória, declarando o Tribunal de Viana do Castelo incompetente em razão de matéria para apreciação da acção, absolvendo da instância a Ré “C…, S.A.” Nesse despacho, além do mais, pode ler-se: “São da competência dos Tribunais Administrativos as causas que tenham por objecto questão que caiba no elenco das discriminadas sob o art. 4º do ETAF — Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro -, na redacção actualmente vigente. Reportando-nos ao pedido formulado na presente acção, importa recordar que depois da entrada em vigor da actual versão do ETAF, ficou definitivamente assente, por força do teor das alíneas g) e i) do art.4°, que a acção de indemnização dirigida contra qualquer organismo da administração pública, pessoa colectiva de direito público, ou sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado com fundamento em responsabilidade civil extracontratual terá, necessariamente que ser proposta no foro administrativo. Efectivamente, a alteração introduzida neste domínio com o novo ETAF visou eliminar o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão gerador do pedido, causador de alguma incerteza na determinação do tribunal competente. No caso vertente, está em causa a reivindicação da propriedade de prédio alegadamente pertencente aos AA. Em consequência de actuação levada a cabo por outra pessoa de direito privado com capitais exclusivamente públicos, que prossegue interesse colectivo, à qual se aplicam as normas das empresas públicas - “C…, S.A.” (cfr. artigos 1°, 2° e 3° do DL. n°s 186/2000 de 11 de Agosto publicado no DR 1 Série, nº 185, pág. 3937). Trata-se de uma pessoa colectiva à qual é aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e cuja actuação se enquadra no exercício da concessão que detém do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Minho e Lima. Termos em que a presente acção se enquadra na previsão legal do art. 4°, n°1, al. i) do ETAF.”. *** Remetidos os autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga - art. 105, n°2, do Código de Processo Civil foi aí proferido, em 19.11.2009, o despacho que constitui fls. 162 a 168 declarando esse Tribunal incompetente em razão da matéria para apreciar o litígio. Considerando que a pedra angular da decisão acerca da competência material radicava na questão de saber se estão em causa “relações jurídico-administrativas” depois de digressão doutrinal e jurisprudencial, escreveu-se: “No caso sub judice, o que está em causa é a “reivindicação” de um terreno pertencente aos AA. e que a Ré ocupou na sequência de compromisso assumido com os AA. de que com eles celebraria contrato promessa de compra e venda (aquisição via direito privado). Conforme é delimitado na decisão do Tribunal de Viana do Castelo, o objecto da presente acção, inteligível dos pedidos formulados e respectiva causa de pedir, é que propriedade da parcela de terreno em causa e que a mesma seja restituída à posse dos AA. Os AA. em lado algum da sua p.i. configuram a acção como sendo de responsabilidade civil... Nada aponta para normas de direito público (ou exercício de uma função pública para fins de direito ou interesse público) que atribuem poderes de autoridade para tal escopo, (cf. v.g., o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20 de Junho de 2007 - P.° 3/07).” *** Pelo Ex.mo Magistrado do Ministério Publico, em 26.3.2010, foi pedida a resolução do conflito negativo de jurisdição, assim configurado pelas antagónicas decisões do Tribunal da causa, Tribunal Comum, e do Tribunal considerado competente pertencente à Jurisdição Administrativa. As partes foram ouvidas nada dizendo. A Ex.ma Magistrada do Ministério Público, emitiu o douto Parecer de fls. 178 a 180, no sentido de que sendo a questão de direito privado a competência deve ser atribuída ao Tribunal Judicial de Viana do Castelo. *** Dispensados os vistos legais cumpre decidir. A questão que importa dirimir consiste em saber se, para apreciação da acção de onde o conflito promana, é competente a jurisdição comum ou a administrativa. A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do STJ, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários. Estabelece o art. 66° do Código de Processo Civil que - “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1°- 88, acerca do critério aferidor da competência material, ensina: “São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei). Constam das várias normas que provêem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção - seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes). A competência do tribunal - ensina Redenti (vol. 1, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor. E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”. Aferindo-se a competência material pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), como defende Manuel de Andrade, a questão da competência material e logo da jurisdição competente, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão dos AA. A causa de pedir, “é o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” - Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2°, 375. No caso em apreço os AA. invocam como causa de pedir o direito de propriedade sobre um prédio rústico alegando tê-lo adquirido quer por aquisição originária. Inquestionavelmente, que, atenta a causa de pedir e os pedidos formulados, mormente, os constantes de 1) e 2) do petitório, estamos diante de acção de reivindicação - art. 1311° do Código Civil. Com efeito, os Autores pedem, pedido principal, que se condene a Ré a reconhecer que são donos do prédio referido no art. 1° da petição inicial, e se condene a Ré a restituir-lhes a área de 4.132m2, que faz parte daquele prédio rústico que ocuparam com a construção de um reservatório de água, completamente livre, limpa e desembaraçada de quaisquer construções; para lá da indemnização e condenação no pagamento de indemnização. “São dois os pedidos que integram e caracterizam a reivindicação o reconhecimento do direito de propriedade (pronuntiatio), por um lado, e a restituição da coisa (condemnatio), por outro. Só através destas duas finalidades, previstas no n°1, se preenche o esquema da acção de reivindicação” - “Código Civil Anotado”, de Pires de Lima e Antunes Varela, III, pág. 113. Os Autores alegaram, como forma de aquisição do direito em disputa, a usucapião, fundada em actos de posse - aquisição originária - aquisição derivada pela via sucessória, além da presunção resultante do registo - art. 7º do C.R.Predial. O art. 212°, n°3, da Constituição da República estatui: “Compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”. Em anotação a este preceito (então art. 214°), afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira - “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª ed. pág. 815 - que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal. (sublinhámos). Decorre do preceito constitucional citado, que a competência dos tribunais da ordem judicial é residual, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional - arts. 66° do Código de Processo Civil e 18°, n°1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n°3/99, de 13 de Janeiro - LOFTJ. No que respeita à competência dos tribunais administrativos e fiscais importa ter em atenção os preceitos aplicáveis do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro (com as alterações das Leis 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro). O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no art. 1°, n°1: “Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”. J. C. Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, pág. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”. No art. 4º do ETAF, enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido art. l°, outras em desconformidade com ela. Aquele normativo define no âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além de outras, a competência para apreciação de litígios que tenham por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, vol. 1, págs. 26 e 27, observam: “É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado. E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de adminístratividade para o seio de outras jurisdições”. O actual ETAF eliminou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido. O critério material de distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público - cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª edição, 103, e Margarida Cortez, “Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma”, 258. Tal entendimento encontrou acolhimento no Ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 12.02.07, in www.dsi.pt em cujo sumário se pode ler: “I - O âmbito da jurisdição administrativa abrange todas as questões de responsabilidade civil envolventes de pessoas colectivas de direito público, independentemente de as mesmas serem regidas pelo direito público ou pelo direito privado; II) - Os conceitos de actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos já não relevam para determinação da competência jurisdicional para a apreciação de questões relativas à responsabilidade civil extracontratual desses entes por tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa”. Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, 2007, págs. 117/118, sustenta: “Por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjectiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem. Por outro lado as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (quanto às características de uma relação jurídica deste tipo, Gomes Canotilho, “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo”, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n°1, Junho 1994, págs. 55 e ss.)”. No caso sub judice, pese embora, a Ré ser uma sociedade anónima de capitais públicos e ser concessionária do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Agua e de Saneamento do Minho e Lima, por via de contrato de concessão celebrado com o Estado, não estamos perante uma relação jurídico-administrativa a regular pelas regras de direito público, mas antes perante um conflito de natureza privada, fundado em responsabilidade civil extracontratual consistente na reivindicação de um prédio pertencente a particulares, alegadamente ocupado pela Ré. Ao contrário daquilo que a Ré afirma o facto de deter poderes, no âmbito da concessão - que lhe conferem o direito de expropriar, no âmbito da actividade objecto da concessão, a causa de pedir invocada pelos AA. não se reporta à relação expropriativa, mas antes ao alegado incumprimento de acordos estabelecidos amigavelmente e visando a aquisição do prédio em causa pela via do direito privado, daí a celebração de Contrato-Promessa de Compra e Venda e Autorização para o Início dos trabalhos a cargo da Ré”, sendo que os AA. alegam que a Ré não se disponibiliza para celebrar tal contrato, nem a indemnizar pela aquisição da área reivindicada que ocupa, alegadamente, desde Novembro de 2004. Não tendo havido expropriação, nem indemnização, o que os AA. questionam é a legitimidade da actuação da Ré - que não deixa de ser uma entidade de direito privado mesmo apesar da concessão - alegadamente violadora do direito de propriedade. Assim sendo, não está em causa uma relação jurídico-administrativa mas antes um litígio a dirimir segundo as regras do direito privado. Neste entendimento a competência radica na jurisdição comum. Decisão: Termos em que se resolve o conflito de jurisdição, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição comum para o conhecimento da acção. Sem custas. Lisboa, Tribunal de Conflitos, 28 de Setembro de 2010. - António José Pinto da Fonseca Ramos (Relator) - Maria Angelina Domingues - Mário de Sousa Cruz - Fernanda Martins Xavier e Nunes - Raul Eduardo do Vale Raposo Borges - Jorge Manuel Lopes de Sousa.