0758/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Uma subdivisão dos espaços existentes numa fracção de um Centro Comercial para lojas de pequena dimensão que não vão implicar modificações na estrutura resistente do edifício, não está sujeita a licenciamento municipal nos termos do artº 3º, nº 4, do regime de licenciamento municipal de obras particulares aprovado pelo DL 445/91 (redacção dada pelo DL 250/94), desde que obedeça aos condicionalismos legais exigíveis.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. Relatório

A Câmara Municipal de Cascais recorre da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (actual TAFL) que julgou procedente o recurso contencioso ali interposto por A…, S.A., ora recorrida, e em que pedia a anulação dos despachos do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, datados de 12.1.99, 19.5.99 e 3.8.99, que indeferiram a pretensão da Recorrente de obter licença para realizar obras de remodelação no centro comercial.

A alegação de recurso terminou com as seguintes CONCLUSÕES:

“A. A douta sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao considerar que as obras efectuadas não se encontram sujeitas a licenciamento Municipal;

B. As obras para cuja execução foi requerida a dispensa de licenciamento, embora identificadas como obras de remodelação a realizar no interior da fracção, consistiram na subdivisão dos espaços existentes (uma loja) em várias lojas de pequena dimensão;

C. Encontram[-se] isentas de licenciamento municipal, as obras no interior de edifícios não classificados ou de fracção autónoma, quando não impliquem modificações da estrutura resistente das edificações, da fachada, da forma dos telhados, das cérceas, do número de pisos, ou o aumento do número de fogos;

D. Que a lei se refere ao aumento do número de fogos, e que fogos de acordo com o RGEU são os edifícios ou fracções destinadas à habitação. Mas a verdade é que não poderemos fazer uma interpretação literal da aludida disposição legal;

E. As razões que justificam a sujeição a licenciamento de obras que impliquem o aumento do número de fogos, são precisamente as mesmas que justificam a sujeição a licenciamento das obras que originem o aumento do número de outras ocupações;

F. A execução de obras que originem o aumento do número de ocupações, quer as mesmas se destinem à habitação ou a qualquer outro fim, estão sujeitas a licenciamento municipal nos termos do artigo 3° nº 4 do Decreto-Lei n° 445/91, na redacção que lhe foi introduzida pela Lei n° 250/94;

G. Pelo que ao decidir como decidiu a douta sentença recorrida violou precisamente esta disposição legal”.

A recorrida contra-alegou formulando as seguintes CONCLUSÕES:

“1ª A sentença recorrida não merece qualquer censura, não enfermando de qualquer irregularidade ou vício, improcedendo todas as conclusões da alegação do Município recorrente.

2ª Como muito bem decidiu a sentença recorrida, as obras de compartimentação no interior de fracção autónoma das quais resulte o aumento do número de espaços comerciais, estão incluídas no disposto no art.° 3.°, n° 4 do Decreto-Lei n.° 445/91 de 20 de Novembro, não integrando o conceito de “aumento de número de fogos” — isto é, unidades destinadas a habitação — aí excepcionado.

3ª Um “fogo” é, no sentido comum e na linguagem técnica e científica (no Direito, na Arquitectura, na Engenharia, na Construção civil, etc.), um conjunto organizado de “compartimentos de habitação” — salas, quartos, cozinha, instalações sanitárias, arrumos, vestíbulos, etc. — formando uma unidade destinada à habitação.

3ª O aumento do número de compartimentos de um espaço comercial, é uma realidade distinta do aumento do número de “fogos”, impondo o princípio da igualdade que tais realidades, sendo distintas, mereçam tratamento desigual, sendo certo que, a tratarem-se de situações que reclamam igual solução, essa solução seria a isenção de licenciamento para ambos os casos.

4ª As razões de segurança e de salubridade invocadas pela recorrente para justificar a necessidade de licenciamento nas obras em discussão nos autos, estão salvaguardadas pela intervenção (imposta) de técnicos com qualificações profissionais para o efeito e pelo controlo fiscalizador que a posteriori é também feito pelo Município, sendo certo que a dispensa de licenciamento não exime do respeito pelas normas legais e regulamentares aplicáveis, quer do ponto de vista urbanístico quer do ponto de vista técnico-construtivo.

5ª A solução legal prevista no art.° 3.°, n° 4 do Decreto-Lei n.° 445/91 de 20 de Novembro, consagrada pela redacção dada pelo DL 250/94, de 15 de Out., visou desburocratizar e simplificar o procedimento de licenciamento de obras particulares tendo em vista “uma clara diminuição do peso da Administração Pública, com o correspondente aumento da responsabilização de todos os intervenientes no procedimento” (v. preâmbulo do DL 250/94, de 15 de Out.), tendência que prosseguiu com a legislação que sucedeu aquele diploma legal (v. D.L. n° 555/99, de 16 de Dez.).

6ª As obras no interior de fracção autónoma que originem um aumento do número de divisões comerciais não estão sujeitas a licenciamento administrativo nos termos do art.° 3º número 4 do Decreto-Lei n.° 445/91, conforme bem decidiu a douta sentença recorrida.

7ª A solução interpretativa pela qual pugna a recorrente - no sentido da lei (o art. 3º/4 do DL no 445/91, de 20 de Nov.) sujeitar a licenciamento municipal as obras de compartimentação interior de espaços comerciais - não encontra acolhimento no espírito da lei, nem apresenta na sua letra o mínimo de correspondência verbal, devendo ser rejeitada, como muito bem decidiu o Tribunal a quo.

O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Publico neste STA emitiu o parecer de fls. 228 a 229vº, em que, e em consonância com os fundamentos da sentença, pugna pela improcedência do recurso.

Foram colhidos os vistos da lei.

II. Fundamentação: (fls.177-180)

II.1. De Facto:

A sentença registou a seguinte factualidade:

A) – A Recorrente é proprietária do Centro Comercial denominado …, encontrando-se a respectiva fracção “F” descrita na 2ª Conservatória do Registo Predial de Cascais como “Loja destinada a comércio, situada no rés-do-chão, primeiro, segundo e terceiro andares.”.

B) – Em 22/10/1998, a Recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais (CMC) a “dispensa” de licenciamento para obras de remodelação a realizar no interior da antiga loja …, fracção “F”, no Centro Comercial denominado …, que consistiam na “subdivisão dos espaços existentes para lojas de pequena dimensão de acordo com a Memória Descritiva e desenhos anexos, que não vão implicar modificações na estrutura do edifício, nas suas fachadas, nem na forma do telhado, ou na sua cércea, nem do número de pisos, e que respeitarão as normas legais e regulamentares aplicáveis, (...)“, nos termos e com os fundamentos constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

C) – Em 10/11/1998, o Departamento de Urbanismo e Infraestruturas da CMC emitiu parecer, segundo o qual “as alterações propostas não podem ser consideradas ao abrigo de uma dispensa de licenciamento uma vez, que alteram o título constitutivo da propriedade horizontal e respectivas fracções autónomas” e “igualmente as alterações pretendidas carecem de projecto de segurança contra incêndios e de obtenção do parecer vinculativo do SNB”.

D) – Em 14/12/98 a Recorrente foi notificada para se pronunciar sobre o projecto de decisão de indeferimento do pedido apresentado pela Recorrente identificado em B) e nos termos do parecer referido em C).

E) – Em 23/12/1998, a Recorrente apresentou a resposta à proposta de indeferimento, nos termos e com os fundamentos constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos.

F) – Em 7/01/1999, o Departamento de Urbanismo e Infraestruturas da CMC emitiu parecer nos seguintes termos “não poder reconsiderar o teor negativo emitido em 98.11.10, uma vez que, para além dos aspectos mencionados há uma clara alteração do tipo de uso proposto para o anterior espaço comercial existente, com a criação de uma série de novas unidades comerciais independentes”.

G) – Em 12/01/1999, a Autoridade Recorrida proferiu despacho a indeferir a pretensão da Recorrente, com base nos pareceres técnicos emitidos pelo Departamento de Urbanismo e Infraestruturas da CMC.

H) – Em 11/02/1999, a Recorrente interpôs recurso hierárquico do despacho enunciado em (G) para a Autoridade Recorrida, peticionando a sua anulação ou substituição por outro que admita a dispensa de licenciamento municipal das obras de remodelação.

I) Em 19/05/1999, o Departamento dos Assuntos Jurídicos emitiu informação no sentido do indeferimento, designadamente, por não caber da decisão recurso hierárquico necessário e as obras efectuadas carecerem de licenciamento municipal, na qual foram formuladas as seguintes conclusões:

“1. O Presidente da Câmara ao exarar o despacho de 99.01.12, indeferindo o pedido feito no requerimento n.° 13414/98, actuou no exercício de uma competência própria, sendo, tal decisão um acto administrativo definitivo e executório.

2. Daquele acto cabia recurso nos termos gerais e recurso hierárquico facultativo nos termos do n.° 1 do artigo 167.° do CPA.

3. O recurso hierárquico apresentado por A…, S.A. através do requerimento n.° U-2017/99 deve ser indeferido em virtude de ao caso não caber a forma de recurso hierárquico necessário.

4. As obras efectuadas careciam de licenciamento municipal nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 445/91 na redacção e face ao expendido em II-11 a 19 supra, inclusive.

5. Igualmente de parecer do Serviço Nacional de Bombeiros.

6. Nos termos do n.° 1 do artigo 58.° do mesmo diploma legal, deve ser constituído o competente processo de demolição.

7. Deve ainda, atento o disposto na alínea a) do n.° 1 e n.° 2 do artigo 54.° ser elaborada participação para ser constituído o processo por contra-ordenação.

8. Será ainda de promover nova notificação do despacho de 99.01.12 do Sr. Presidente da Câmara, atento o referido em II - 22 a 24 supra .”.

J) – Em 19/05/1999, a autoridade Recorrida proferiu despacho, aposto na informação do Departamento dos Assuntos Jurídicos, com o seguinte teor:

“Concordo. Promovam-se as medidas propostas nas conclusões”.

K) – Em 03/08/1999, a Autoridade Recorrida indeferiu o recurso hierárquico apresentado, nos moldes constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

L) – Em 22/11/1999, a Recorrente requereu à Autoridade recorrida, no Processo U 17304/99 - Alteração ou Ampliação, a intervenção na fracção F do Centro Comercial denominado …, concretamente, a divisão do espaço em 21 lojas, nos termos constantes do processo administrativo, que aqui se consideram reproduzidos.

M) – Em 18/02/2000, o Presidente da CMC aprovou o pedido enunciado em L), de acordo com a Informação dos Serviços de 15/02/2000, condicionando o licenciamento à apresentação de um termo de responsabilidade referente à estabilidade e segurança da obra executada, à apresentação dos projectos de especialidades das alíneas b) e d) do n.° 3 da Portaria n.° 115-B/94, de 15 de Dezembro.

N) – Em 25/2/2000, pelo ofício n.° 10704, a Recorrente foi notificada da decisão referida na alínea antecedente e para, no prazo de 180 dias, apresentar o projecto de alimentação e distribuição da energia eléctrica, projecto de instalação de gás e projectos de instalação telefónica e de telecomunicações e o termo de responsabilidade referente à estabilidade e segurança da obra.

O) – Em 18/04/2000, foi proferido despacho a aprovar os projectos das especialidades.

P) – Em 1/06/2000, foi emitido o alvará de licença de construção n.° 723, legalização da obra.

Q- Em 19/02/2001 foi requerida a aprovação das telas finais do projecto de arquitectura.

II.2. Do Direito.

A sentença, apreciando os actos administrativos acima referidos que indeferiram a pretensão da Recorrente contenciosa de obter licença para realizar obras de remodelação no centro comercial, e depois de julgar improcedentes várias questões suscitadas, acolheu a pretensão substantiva da interessada no sentido de que aquelas obras não carecia de licenciamento.

Fê-lo com apelo à fundamentação que a seguir se transcreve na parte que interessa:

“…, esta compartimentação da fracção “F”, da qual resultou a construção de novas lojas, também não significa o aumento do número de fogos, pois, o que efectivamente se pretendia era a criação de diversos espaços comerciais, que não podem ser equiparados a fogos, não obstante a criação de espaços fisicamente diversos, mas que na economia do preceito, estas lojas ou espaços comerciais não se nos afiguram equiparáveis a fogos, ou seja, a unidades destinadas a habitação, isto é uma casa, ou fracção destinadas a habitação.

Veja-se para nos auxiliar a melhor entender o conceito de fogos os artigos 66.° e 67.° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU), a propósito de edificações destinadas a habitação, em que se define o número de compartimentos de habitação exigidos, assim como, as respectivas dimensões para efeitos de classificação do tipo de fogo, que é definido pelo número de quartos de dormir.

É, pois, neste sentido de unidade destinada a habitação que, em nosso entender, o legislador utilizou a expressão fogos, no artigo 3º, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 445/91, não se enquadrando, nesta previsão a situação dos autos”.

Ou seja, foi concedido provimento ao recurso contencioso por se haver entendido que na aludida conduta da Câmara – indeferimento da solicitada dispensa de licenciamento para a realização de obras – se havia interpretado incorrectamente o artigo 3º, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 445/91.

O Município ora recorrente pretende nesta sede fazer triunfar o entendimento que levou ao indeferimento da pretensão da interessada em sede graciosa com a mesma ordem de argumentos.

Andam elas à volta da seguinte ordem de considerações:

- embora identificadas como obras de remodelação a realizar no interior da fracção, as obras em causa consistem na subdivisão dos espaços existentes – uma loja – em várias lojas de pequena dimensão;

Ora,

- quando a lei se refere ao aumento do número de fogos, não pode fazer-se uma interpretação literal da disposição legal em causa – artº 3º, nº 4 do DL 445/91, pois que as razões que justificam a sujeição a licenciamento de obras que impliquem o aumento do número de fogos, são precisamente as mesmas que justificam a sujeição a licenciamento das obras que originem o aumento do número de outras ocupações.

Vejamos

Como já se viu, tudo se prende essencialmente em saber se o caso dos autos cabe na dispensa de licenciamento municipal prevista no citado artº 3º, nº 4, do regime de licenciamento municipal de obras particulares aprovado pelo DL 445/91 (redacção dada pelo DL 250/94), quando ali se prescreve não estarem sujeitas a licenciamento municipal “as obras no interior de edifícios não classificados ou de fracção autónoma quando não impliquem modificações da estrutura resistente das edificações, das fachadas, da forma dos telhados, das cérceas, do número de pisos, ou o aumento do número de fogos”.

De relevante a tal respeito apenas encontramos a afirmação dos serviços, em abono da posição que veio a ser consagrada pela Administração, que haveria, com o deferimento do pedido “uma clara alteração do tipo de uso proposto para o anterior espaço comercial existente, com a criação de uma série de novas unidades comerciais independentes”.

O fulcro da questão reside na interpretação a dar ao aumento do número de fogos que a lei elege como obstáculo normativo à dispensa de licenciamento de obras no interior de edifícios.

A etimologia do vocábulo fogo com o sentido de moradia, casa, habitação, residência, partiu do conceito de chama ou lume com todas as utilidades dele derivadas, concretamente com referência à cozinha que era o centro da habitação, o que originou a que o vocábulo fogo viesse a sobrepor-se aos de moradia, casa, habitação, residência In http//:ciberdúvidas da língua portuguesa

Com esse sentido de habitação foi o termo fogo transposto para a lei, podendo assim ver-se, v.g., consagrado no RGEU que o “tipo de fogo é definido pelo número de quartos de dormir, e para a sua identificação utiliza-se o símbolo Tx, em que x representa o número de quartos de dormir” (art. 66º), especificando por seu lado o artº 67º os valores mínimos das áreas brutas dos fogos.

Ora, no DL 445/91, não se vislumbra qualquer apoio a um possível sentido diferente da expressão fogo, nem com o apoio a qualquer interpretação actualista da lei, no sentido de que o intérprete deve considerar relevantes as condições específicas do tempo em que a norma é aplicada (artigo 9.º do Cód. Civ.).

Donde, o poder dizer-se que o sentido normativo de fogo coincide com o etimológico.

Não se nos afiguram impeditivas da interpretação para que se propende as razões aduzidas pela Câmara recorrente.

Concretamente, que são as mesmas as razões que justificam a sujeição a licenciamento de obras que impliquem o aumento do número de fogos, relativamente às que justificam a sujeição a licenciamento das obras que originem o aumento do número de outras ocupações, pois que se torna necessário que as entidades para o efeito competentes, verifiquem se as infra-estruturas existentes suportam o aumento do número de ocupações.

E, ainda que se torna necessário verificar se as lojas a criar respeitam as normas legais e regulamentares referentes à segurança e salubridade, o que implicaria que os projectos das novas lojas teria que ser submetido a parecer da Autoridade de Saúde e do Serviço Nacional de Bombeiros.

Na verdade, a tal ordem de preocupações dão resposta não só o próprio nº 4 do artº 3º quando exige que as obras [no interior não sujeitas a licenciamento] não devem implicar “modificações da estrutura resistente das edificações” e que devem verificar-se os condicionalismos especificadas no nº 5 do mesmo normativo quando ali se prescreve que:

“A realização das obras previstas no número anterior deve obedecer às normas legais e regulamentares em vigor, designadamente ao Regulamento Geral das Edificações Urbanas e às disposições legais a que alude o artigo 66.º do presente diploma, não podendo as mesmas justificar alterações ao uso fixado”.

Em resumo:

Tal como decidido, para o deferimento de um pedido de “dispensa” de licenciamento para obras de remodelação a realizar no interior da antiga loja …, fracção “F”, no Centro Comercial…, que consistiam na subdivisão dos espaços existentes para lojas de pequena dimensão de acordo com a Memória Descritiva e desenhos anexos, que não vão implicar modificações na estrutura resistente do edifício, nas suas fachadas, nem na forma do telhado, ou na sua cércea, nem do número de pisos, e que respeitarão as normas legais e regulamentares aplicáveis, não constitui obstáculo legal a previsão do artº 3º, nº 4, do regime de licenciamento municipal de obras particulares aprovado pelo DL 445/91 (redacção dada pelo DL 250/94).

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam os juízes que compõem este Supremo Tribunal em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas por delas estar isenta a Autoridade recorrente.

Lisboa, 12 de Novembro de 2009. - João Manuel Belchior (relator) - António Bento São Pedro - Edmundo António Vasco Moscoso.