00221/04.07BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Na providência cautelar de suspensão de eficácia a causa de pedir é formada pelos requisitos enunciados no art. 120º do CPTA.

II. A decisão que nega a pretensão de suspensão dos efeitos do acto contenciosamente impugnado ou a impugnar, apreciando o mérito ou o fundo da acção cautelar, tem por fundamento a não verificação dos requisitos de que alei faz depender aquela pretensão.

III. Daí que, após decisão judicial que negou ao requerente pretensão suspensiva da eficácia do acto que determinou a posse administrativa do anexo para efeitos de demolição proferida no âmbito da LPTA, não pode o requerente vir deduzir nova providência cautelar suspensiva no domínio do actual CPTA porquanto ocorre caso julgado material.

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:

1. …. e filho …, residentes na Rua Bartolomeu Dias, nº …, …, Valongo, interpõem recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel de 16 de Julho de 2004 que, com fundamento na excepção de caso julgado, rejeitou a providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Valongo de 18 de Julho de 2001 que determinou a posse administrativa do anexo construído no logradouro afecto à fracção autónoma de que proprietários e que constitui a sua habitação.

Apresentaram alegações, onde concluíram o seguinte:

a) A Meritíssima Juiz "a quo”, na douta sentença recorrida, indeferiu o pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo ajuizado, por entender verificar-se a existência da excepção dilatória do caso julgado (art. 494º, al. i) do C. P. Civil), nos termos do art.º 493°, n.° 2 do C. P. Civil indefere a providência da suspensão de eficácia requerida, absolvendo, em consequência, a requerida da instância;

b) Os recorrentes interpuseram a petição inicial onde expõem os fundamentos que preenchem os requisitos cumulativos previstos no artigo 76° da L_P.T.A. com vista à suspensão da eficácia do acto administrativo que no caso "subjudice” se materializa na suspensão da eficácia do administrativo que determinou a tomada de posse administrativa da garagem construída no logradouro do prédio sito na rua Bartolomeu Dias, nº … da freguesia e concelho de Valongo;

c) Entendem os requerentes que o recurso à suspensão da eficácia do acto administrativo em questão é o único meio legal e eficaz que pode prevenir e garantir a prevenção de eleitos lesivos na sua esfera jurídica e patrimonial de acordo com o principio consagrado nos n.°s 4 e 5 do Constituição da República, pela redacção dada na 4ª Revisão Constitucional levada a efeito pela L.C 1/97 de 20 de Setembro:

d) A execução do acto administrativo impugnado no "caso sub judice", gera efeitos jurídicos lesivos na esfera patrimonial, com os prejuízos de difícil reparação para os requerentes e para os interesses que estes defendem em juízo, no sentido da preservação de um património que é propriedade da família há mais de 20 anos e ainda com os prejuízos pecuniários provenientes da demolição do imóvel:

e) Está patente nos presentes autos a diligência dos recorrentes ao não querer ferir a acção de qualquer tipo de excepção, alegando e peticionando os factos necessários para que nesta providência se encontrem preenchidos os requisitos exigidos pelo art. 76° da LPTA, nomeadamente o vertido na al. a) do n.° 1 desse preceito;

f) Releva ainda que, no entendimento dos recorrentes não se verifica no caso "sub judice" a excepção dilatória do caso julgado, em virtude de não se estar perante a mesma causa de pedir, e por via desse facto o Tribunal não se colocar na alternativa de contradizer ou de reproduzir uma decisão anterior. Art. 497° n.° 2 do C. P. Civil, de acordo com Jurisprudência perfilhada pelo STJ (cfr. Ac do STJ de 13 de Maio de 2004, processo n° 0413948, Ac. do STJ de 9 de Janeiro de 1993 processo n.° 087504, Ac. do STJ de 28 de Junho de 1994 processo n.° 085304, Ac do TRP de 30 de Setembro de 1997, processo n ° 9270323, todos em www.dgsi.pt);

g) Em sede de recurso no Processo 735/2003 o Tribunal Central Administrativo não se pronunciou sobre os factos novos alegados pelos Recorrentes nesta acção, nomeadamente os prejuízos resultantes da execução do acto administrativo suspendendo;

h) De acordo com a Jurisprudência corrente do STJ "A sentença só constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga" Ac. do TRP de 24 de Outubro de 1994, processo n° 9420398, em www.dgsi.pt; “não se configura a excepção de caso julgado, por falta de identidade de causa de pedir, entre uma acção que se invocou apenas afigura da usucapião e outra em que se alegaram os diversos factos concretos integrantes dessa figura "Ac do TRP de 31 de Janeiro de 1994, processo n° 9350797, em www.dgsi.pt,);

i) A douta decisão objecto do presente recurso não apreciou devidamente o requisito enunciado no nº 4 do artigo 498° do C. P. Civil.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

2. Dos autos dão-se por assente os seguintes factos:

a) Os requerentes são herdeiros únicos de D…, anterior proprietário do imóvel em causa (cfr. fls. 12 a 28);

b) Há mais de 23 anos que D… construiu no logradouro afecto à sua fracção uma garagem, que se encontra implantada no alinhamento das restantes garagens existentes nas traseiras do prédio;

c) Sobre a referida garagem decorre um processo de demolição- Proc. N.° 7/ 200, por falta de licenciamento;

d) Em 16/02/01 e em 14/05/01 a Câmara Municipal de Valongo notificou D… para proceder à legalização da referida garagem;

e) Em 2/10/2001, os requerentes solicitaram à Câmara Municipal a legalização da obra;

f) Em 18 de Julho de 2001, a Câmara Municipal de Valongo, na sequência da informação técnica n.° 11 09/STEU/2001 de 29/06/01, onde se informa que a “exposição apresentada em 14/5/01 em resposta ao ofício de 4/5/01 não apresenta uma vontade explícita de iniciar a legalização da construção clandestina” e se propõe que “a Câmara Municipal delibere tomar posse administrativa da construção em causa para efeitos de demolição e reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da edificação em questão, nos termos do art.° 58° do D.L. n.° 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo D. L. n.° 250/94 de 15 de Outubro, em conjunção com o art.° 6° e 7° do D. L. n.0 92192 de 9 de Maio", deliberou, por maioria, tomar posse administrativa do anexo construído ilegalmente, para efeitos de demolição e reposição do terreno nas condições em que anteriormente se encontrava, nos termos do art.° 58° do D.L. 445/91, com as alterações introduzidas pelo D.L. 250/94, em conjugação com os art°s. 6° e 7° do D. L. 92/95 de 9 de Maio;

g) Em 22 de Fevereiro de 2002, os requerentes são notificados do teor da informação técnica nº 4227SGU/2001, propondo o indeferimento da requerida legalização.

h) Em 12 de Março de 2002, os requerentes interpõem na Câmara Municipal pedido de revisão da decisão de indeferimento do pedido de legalização de construção da garagem;

i) Em 25 de Julho de 2002 são os Requerentes notificados do indeferimento do pedido de revisão, devido ao "não enquadramento da solução apresentada no disposto no art.° 14° do PDM, face à criação de uma empena junto ao limite extremo Sul do terreno em que se implanta e que confronta com um caminho de servidão aí existente;

j) Em 30 de Setembro de 2002, os Requerentes solicitam a apreciação do requerimento de legalização pelo Gabinete Jurídico da Câmara Municipal;

k) Em 2 de Julho de 2003 são os Requerentes notificados do Mandado de Notificação que, além do mais, tem o seguinte conteúdo: “(...), que no dia 16 de Julho de 2003, pelas 10 horas, terá lugar a tomada de posse administrativa da garagem, construída clandestinamente no logradouro do prédio, sito na Rua Bartolomeu Dias, n.º …, na freguesia de Valongo, a fim de ser dado início às obras de demolição da mesma, a qual foi adjudicada pelo valor de 8.000, 00 Euros, mais IVA. ( ... ). Fique ainda notificada de que até ao dia 15 de Julho de 2003, deverá proceder à retirada de todo o material que existir no interior da citada garagem, a fim de que os trabalhos de demolição possam decorrer dentro da normalidade ";

l) Em 11 de Julho de 2003, os requerentes interpuseram no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, a providência cautelar de suspensão de eficácia, registada nº 735/2003, sobre a “tomada der posse administrativa da garagem construída no logradouro do prédio sito na rua Bartolomeu nº …, freguesia e concelho de Valongo, e consequente demolição”, pedindo a “notificação do Presidente da Câmara Municipal de Valongo, para não proceder à tomada da posse administrativa da garagem, nem dar início aos trabalhos de demolição para as 10 h do dia 16 de Julho de 2003” (cfr. doc. de fls. 56 a 63 dos autos);

m) Por sentença de 17 de Fevereiro de 2004, confirmada pelo acórdão do TCAN de 6 de Maio de 2004, a providência cautelar foi indeferida pela não demonstração do requisito “prejuízo de difícil reparação” (cfr. doc. de fls. 64 a 76 dos autos).

3. A única questão que vem em julgamento consiste em saber se existe caso julgado material sobre a pretensão deduzida em juízo.

O problema coloca-se porque sobre o mesmo “litígio” correu termos a providência cautelar registada sob o nº 735/2003 que foi indeferida antes de esta ser proposta. Enquanto na decisão impugnada se entendeu que, para além da identidade de sujeitos e de pedido, existe identidade da causa de pedir, requisitos suficientes para a procedência da excepção peremptória de caso julgado, a ora recorrente defende que não existe identidade de causa de pedir, uma vez que, contrariamente ao que se verificou na primeira acção e foi determinante no indeferimento da providência, nesta outra especifica os factos concretos que permitem o juízo de probabilidade de prejuízos de difícil reparação em consequência da execução imediata do acto suspendendo.

Mas é evidente que a recorrente não tem razão.

A seguir-se a sua tese, seria sempre possível repetir uma acção com a simples alegação de que na primeira se “esqueceu” de invocar factos instrumentais ou argumentos jurídicos que dariam razão à sua pretensão, o que seria totalmente contrário à necessidade de certeza e segurança jurídica que fundamenta o caso julgado. Por fundamental exigência de segurança, a lei atribui força vinculante à sentença transitada em julgado, que não pode ser modificada por decisão ulterior, sob pena de ser criar instabilidade na relação jurídica nela definida (cfr. arts. 205º nº 2 da CRP e 671º e 675 do CPC). Assim aconteceria se o facto jurídico que esteve na base da pretensão formulada na acção servisse de base a nova acção em que se invocasse a mesma pretensão.

Os limites objectivos do caso julgado material definem-se por referência ao objecto do processo. E o objecto do processo define-se por referência à pretensão do autor, a qual se identifica pelo tipo de providência solicitada ao tribunal (pedido imediato) e pela posição jurídica material a tutelar por esse meio (pedido mediato), posição esta que se individualiza em função da causa de pedir. A causa de pedir desempenha, pois, um papel secundário ou instrumental na definição do objecto do processo, pois é sobre a pretensão do autor, à luz do facto invocado como seu fundamento, que a sentença e o caso julgado se projectam. A causa de pedir não representa aquilo sobre o que o tribunal deve decidir, mas apenas o que ele deve conhecer para decidir sobre se deve ou não conhecer a providência solicitada pelo autor. Disso mesmo nos dá conta Anselmo de Castro quando se interroga se o caso julgado se forma sempre sobre a causa de pedir: “não se entende, porém que a causa de pedir seja em si mesmo objecto da acção – é-o apenas para o efeito do pedido, ou seja, nos limites da pretensão deduzida em juízo” (cfr. Direito Processual Civil Declaratório, Vol. I pág. 211). Por isso, a verificação da existência da causa de pedir não constitui objecto de decisão com valor de caso julgado material, pois outras pretensões poderão ser deduzidas com base na mesma causa de pedir, sem que a isso se possa opor o decido em acção anterior. Mas a mesma causa de pedir já é imprestável para a repetição da mesma pretensão, porque isso poria em causa a autoridade do caso julgado.

Na perspectiva da teoria da substanciação, consagrada no nº 4 do artigo 498 do CPC, “a causa de pedir em qualquer acção não é o facto jurídico abstracto, mas o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe declarar”. Temos assim que, para efeito de caso julgado, a causa de pedir está sempre referida ao acontecimento concreto que está na base do direito peticionado. Haverá caso julgado se o facto constitutivo do direito invocado for o mesmo; a acção será diferente, se diferente for o facto gerador do direito.

Mas, em qualquer acção, não pode deixar de se distinguir factos constitutivos do direito, aqueles cuja representação pelo juiz como verdadeiros ou aceitáveis como tais condicionam directamente a decisão, de factos secundários ou instrumentais, cuja demonstração em juízo permite concluir pela verificação ou não verificação, verdade ou falsidade, dos factos principais. Ora, o âmbito do caso julgado definido pelo pedido e pela causa de pedir concreta estende-se também aos factos instrumentais, no sentido de que fica precludida a possibilidade de o autor invocar em nova acção outros factos instrumentais não produzidos no processo anterior e que demonstrem a viabilidade da pretensão. Do mesmo modo, está precludida a possibilidade de invocar razões jurídicas não invocados ou consideradas oficiosamente na acção anterior (cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, pág. 323 e 324).

Na providência cautelar de suspensão de eficácia, que é uma providência de natureza conservatória, a causa petendi é formada pelos requisitos enunciados no artigo 120º do CPAC, ou seja, pela “manifesta ilegalidade” do acto suspendendo, pelo “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado“ ou pela “produção de prejuízo de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. A providência só será concedida se o juiz concluir pela existência de um vício particularmente grave que torne evidente que a pretensão formulado no processo principal é procedente ou, não tendo chegado a tal conclusão, entender que a execução imediata do acto cria uma situação de facto consumado, que a eventual anulação não conseguirá reverter, ou que gera danos para o requerente que a reconstituição da situação actual hipotética consequente da anulação dificilmente conseguirá reparar.

Ora, o periculum in mora, caracterizado pela ameaça danos irreversíveis ou de difícil reparação, exige uma valoração operada em termos de certeza ou de grande probabilidade sobre a produção de danos ou prejuízos que posam resultar da duração do processo e da não adopção da medida cautelar. Mas essa valoração e juízo de prognose tem que ser efectuada em face dos factos concretos, objectivos e minimamente concretizáveis, dos quais se possa concluir com certo grau de verosimilhança e probabilidade, ainda que auxiliado com o recurso às regras de experiência comum, que da execução do acto resultam prejuízos de difícil reparação. Segundo jurisprudência corrente, cabe ao requerente especificar os prejuízos e alegar factos que permitam concluir pela sua irreparabilidade ou difícil reparação. Por isso, os factos concretos integradores desse prejuízo formam a causa de pedir da suspensão e como tal não podem deixar de estar cobertos pela autoridade do caso julgado.

A decisão que nega a pretensão de suspensão dos efeitos do acto contenciosamente impugnado ou a impugnar, apreciando o mérito ou o fundo da acção cautelar, tem por fundamento a não verificação dos requisitos (os factos constitutivos) de que a lei faz depender aquela pretensão. O alcance dessa decisão é de que não existe ou não se demonstram motivos para suspender a eficácia do acto e de que o mesmo pode ser executado imediatamente. A situação jurídica definida por sentença que negue a eficácia suspensiva ao acto impugnado não pode mais repetir-se em novo processo, porque tal pode levar a decisões contraditórias concretamente incompatíveis: uma a permitir a execução imediata do acto e outra a suspender a sua eficácia. Nenhuma delas podia ser executada senão em detrimento da outra, pelo que a nova decisão, caso existisse, seria sempre ineficaz (cfr. art. 675º do CPC).

O argumento do recorrente de que os “factos concretos” que invocam na nova acção para demonstrar o prejuízo de difícil reparação preenchem uma nova causa de pedir. Mas isso não é verdade porque a causa de pedir do tipo de providência solicitada é a mesma que a alegada na primeira acção: prejuízo de difícil reparação causado pela execução imediata. É que os factos concretos demonstrativos da probabilidade da ocorrência dos danos podiam ter sido alegados desde o início e por conseguinte fazem parte da causa de pedir que sustentou a primeira providência. Tendo a sentença reconhecido que não há razões para a suspensão de eficácia, ficou precludida a possibilidade de se invocar em nova providência cautelar elementos de facto demonstrativos da irreparabilidade ou de difícil reparação dos danos, pois vale aqui a máxima segundo a qual o caso julgado “cobre o deduzido e o dedutível” ou «tantum judicatum quantum disputatum vel disputari debebat» (cfr. Manuel de Andrade, ob. cit. pág. 323).

Concluiu-se que, após a decisão judicial que negou a pretensão suspensiva da eficácia do acto que determinou a posse administrativa do anexo para efeitos de demolição está precludida a possibilidade de, em nova providência, invocar outros factos ou outras razões que justifiquem a mesma pretensão. A mutabilidade do caso julgado neste tipo de providência só ocorre por “alteração das circunstâncias inicialmente existentes” através de um pedido de alteração da decisão que recusou a providência cautelar (art. 124º do CPTA).

Curiosamente, os “factos concretos” invocados na nova providência, e que já existiam à data da primeira, nada trazem de novo para o juízo de prognose sobre a previsibilidade da execução imediata causar prejuízos económicos que a execução da sentença anulatória do acto suspendendo não consegue reparar. O que de novo se traz é a quantificação dos danos, o que desde logo contribui para a possibilidade de serem facilmente reparados. Os danos morais, o tal “vexame social” que e demolição causará, como se havia decido no acórdão que manteve a primeira decisão, não “atinge um grau de intensidade e objectividade que mereça a tutela do direito”, de acordo com a doutrina que se extrai do art. 496º do Código Civil.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes, em partes iguais, com taxa de justiça reduzida a metade (nº 1, al. a) do art. 73º - E do CCJ).

Porto, 21-10-2004

Lino José B. R. Ribeiro

Ana Paula Portela

Carlos Carvalho