11442/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

1 – A utilidade da lide é uma utilidade jurídica que se mantém sempre que da anulação do acto, puder resultar uma qualquer vantagem juridicamente relevante para o lesado, o que ocorrerá sempre que seja abstractamente configurável uma possibilidade de reparação, em sucedâneo pecuniário, de prejuízos decorrentes do acto ilegal. 2 – Não tendo um concorrente feito prova da habilitação legal mínima exigida para o lugar, não restava outro caminho à Administração que não fosse eliminar da ordem jurídica o acto que admitiu a concorrente ao concurso, e consequentemente, declarar a nulidade do contrato de provimento. 3 – Um acto nulo não é susceptível de consolidação na ordem jurídica, podendo a sua nulidade ser declarada a todo o tempo.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 1º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL RELATÓRIO ANDREIA ... interpôs recurso contencioso de anulação dos actos de indeferimento tácito do MINISTRO DA EDUCAÇÃO , que se formaram sobre os seus requerimentos datados de 15 e 25-05-2001 para interposição de recursos hierárquicos, respectivamente: Do despacho da Presidente da Escola Básica dos 2ºe 3º Ciclos de Urgeses, Guimarães, que declarou nulo o contrato de provimento celebrado com a Recorrente para a categoria de Assistente de Administração Escolar, assinado em 19-03-2001, com fundamento em que não possui o 11º ano; Do despacho que, também com esse fundamento, a excluiu do concurso, aberto ao abrigo do DL 344/98 e DL 427/89 , para admissão, em regime de contrato de provimento, para a categoria de Assistente de Administração Educativa. Pede a anulação dos dois actos de indeferimento tácito por violação do art. 87º , nº 2 do CPA , dos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade consagrados nos arts 13º e 266º , nº 2 da CRP, 5, 6º e 6º-A do CPA , 41º do DL 204/98 , de 11-07, e 4º, nº 3 do DL 427/89 , de 7-12. Na resposta, a Autoridade Recorrida, relativamente ao indeferimento do despacho que declarou o contrato nulo , suscitou a questão prévia da incompetência deste Tribunal por, em conformidade com a al. g) do nº 1 do art. 51º do ETAF, competir aos tribunais administrativos de círculo conhecerem as acções sobre contratos administrativos e, relativamente ao indeferimento do despacho que excluiu a Recorrente do concurso , invocou a inutilidade superveniente da lide, alegando que esse concurso foi aberto ao abrigo do DL 344/99 , de 26-08, que previa um regime excepcional cuja vigência cessou em 1-09-1999, pelo que, mesmo que assistisse razão à Recorrente, já não seria possível reconstituir-lhe a situação actual hipotética que existiria se uma eventual ilegalidade não tivesse sido cometida. A não ser assim entendido, defende que os actos hierarquicamente recorridos não enfermam de qualquer ilegalidade por não poder considerar-se que a Recorrente possui a habilitação académica exigida pelo concurso, em virtude de ter obtido 9 valores na disciplina de matemática do 11º ano. Notificada a Recorrente nos termos e para os efeitos do nº 1 do art. 54º da LPTA, veio pugnar: pela improcedência da questão da incompetência deste Tribunal com fundamento no disposto nos arts 40º, al. b) e 104º do ETAF; e pela não verificação do alegado fundamento de inutilidade superveniente da lide, por esta ter de ser aferida à data da prática do acto ilegal e, por isso, dentro do prazo de validade do regime excepcional do DL 344/99 . A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu, ao abrigo do citado nº 1 do art. 54º da LPTA, parecer a concordar com a argumentação da Recorrente e, consequentemente, a entender que devem improceder as questões prévia e prejudicial suscitadas pela Autoridade Recorrida. Relegado o conhecimento daquelas questões para final, foi cumprido o disposto no art. 67º do RSTA. A Recorrente e a Autoridade Recorrida apresentaram respectivamente alegações e contra-alegações em que, em tese geral, mantiveram as posições assumidas nos primitivos articulados. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido do improvimento do recurso, que se dá aqui por integralmente transcrito, e de que destaca o seguinte: Relativamente à invalidade de declaração de nulidade do contrato de provimento por falta da habilitação legal exigida, a Administração pode declará-la a todo o tempo face ao disposto no art. 134º , nº 2 do CPA e, mesmo que entendesse que o acto era meramente anulável, não lhe estaria vedada a sua revogação nos termos do art. 141º do mesmo diploma (no prazo de interposição de recurso pelo Mº Pº), não tendo, por isso, sido violados os regimes de nulidade ou de revogabilidade de actos inválidos; Quanto à questão de saber se, face ao ofício-circular nº 213/99, a equivalência ao 11º ano deveria ter sido reconhecida à Recorrente, é de entender que, uma vez que não obteve nota positiva na disciplina de matemática, tal não era possível, pelo que não possuía a habilitação legalmente exigida para a admissão e provimento no lugar. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. OS FACTOS Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso, apura-se que: a)- A Recorrente candidatou-se ao concurso, aberto ao abrigo do DL 344/98 e DL 427/89 , para admissão, em regime de contrato de provimento, para a categoria de Assistente de Administração Educativa na Escola Básica dos 2º e 3º Ciclos de Urgeses, Guimarães, sendo admitida, ficando graduada em 1º lugar e tendo celebrado, em 19-03-2001, o respectivo contrato de provimento por 1 ano renovável até ao máximo de 5 anos; b)- Para a candidatura a esse concurso, a Recorrente apresentou uma certidão de habilitações que não certificava que possuísse o 11º ano ou habilitação equivalente e em que constava: ter obtido, no 11º ano, a nota de 9 valores na disciplina de matemática e notas iguais ou superiores a 10 valores em todas as demais disciplinas; e ter obtido, no 12º ano, nas disciplinas que frequentou, classificações finais iguais ou superiores a 10 valores, com excepção da disciplina de matemática em que não obteve qualquer classificação final (cfr. fls 11); c)- A habilitação literária mínima exigida para admissão ao referido concurso, era o 11º ano de escolaridade do ensino secundário ou equivalente; d)- Em 18-05-2001, a Recorrente foi informada oralmente pela Presidente do Conselho Directivo da Escola de que, no seu certificado de habilitações literárias, faltava a menção expressa de que possuía equivalência ao 11º ano, pelo que teria de instruir o seu processo com um certificado de que constasse a referida equivalência; e)- A Recorrente solicitou o documento à Escola Secundária da Veiga, em que fora aluna, mas a referida certificação da equivalência foi-lhe recusada com fundamento em que a Direcção Regional de Educação do Norte tinha uma interpretação do seu ofício-circular nº 213/99, de 1-10-1999, que não permitia certificar aquela equivalência, por a Recorrente não ter transitado para o 12º ano em todas as disciplinas; f)- Em 4-05-2001, a Recorrente foi notificada do despacho da Presidente do Conselho Executivo de que “ o contrato administrativo de provimento para a categoria de Assistente Administrativa de Educação assinado em 19 de Março de 2001 é nulo em virtude de não possuir as habilitações literárias exigidas por lei” ; g)- Em 15-05-2001, a Recorrente interpôs recurso hierárquico para a Ministra da Educação, que não foi objecto de decisão até à instauração do presente recurso; h)- Em 16-05-2001, a Recorrente tomou conhecimento de que, em 15 desse mês, tinha sido excluída do concurso referido em a) “ por não possuir habilitação académica mínima igual ou equivalente ao 11º ano de escolaridade do ensino básico ”; i)- Em 25-05-2001, interpôs recurso hierárquico para a Ministra da Educação, o qual também não foi objecto de decisão até à instauração do presente recurso; j)- Dá-se aqui por transcrita a circular 213/99, de 1-10-1999, junta a fls 12, da qual se destaca o seguinte: « Atendendo ao anteriormente exposto, importa estabelecer critérios de actuação (...). Assim: As escolas passarão a certificar, com base num referencial anual, os alunos dos cursos criados pelo Decreto-Lei 286/89 , de 29 de Agosto, com (...) Equivalência ao 11ºano (sem classificação), se tiver transitado para o 12º ano em todas as disciplinas » . O DIREITO Nos presentes autos estão impugnados os actos de indeferimento tácito formados sobre os requerimentos, datados de 15 e 25-05-2001, de interposição de recurso hierárquico dos dois despachos referidos nas alíneas f) e h) do ponto II, o primeiro que declarou nulo o contrato de provimento celebrado com a Recorrente para a categoria de Assistente de Administração Escolar, assinado em 19-03-2001, com fundamento em que não possuía o 11º ano ou equivalente, e o segundo que, também com esse fundamento, a excluiu do concurso referido na alínea a) do ponto II, pedindo a anulação de ambos por violação do art. 87º , nº 2 do CPA , dos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade consagrados nos arts 13º e 266º , nº 2 da CRP, 5, 6º e 6º-A do CPA , 41º do DL 204/98 , de 11-07, e 4º, nº 3 do DL 427/89 , de 7-12. 3.1- A Autoridade Recorrida suscitou a questão da incompetência deste Tribunal para apreciar o acto de declaração de nulidade do contrato de provimento assinado em 19-03-2001 com fundamento em que, em conformidade com a al. g) do nº 1 do art. 51º do ETAF, compete aos tribunais administrativos de círculo conhecerem as acções sobre contratos administrativos. Não tem, porém, razão. Na verdade, não se mostra proposta uma qualquer acção sobre contratos, antes vem impugnado contenciosamente o acto administrativo de indeferimento tácito que se formou sobre o acto que declarou a nulidade do contrato de provimento que fora celebrado com a Recorrente na sequência daquele concurso. Portanto, atendendo à categoria do Autor do acto impugnado e à natureza da matéria sobre que este versa (respeitante a uma relação de emprego público), este Tribunal é hierárquica e materialmente o competente para apreciar o acto administrativo impugnado, em conformidade com as disposições conjugadas dos arts 7º, 40º, al. b) e 104º do ETAF. Improcede, assim, a questão de incompetência suscitada pela Autoridade Recorrida . 3.2- Pela mesma entidade vem ainda invocada a inutilidade superveniente da lide relativamente ao recurso do acto de indeferimento tácito que se formou sobre o despacho de 15-05-2001, que excluíra a Recorrente do concurso, com fundamento em que, mesmo que esse acto fosse anulado, já não seria possível a reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido praticado, em virtude do concurso em causa ter sido realizado ao abrigo do DL 344/99 , de 26-08, que previa um regime excepcional cuja vigência cessou em 1-09-1999. Esta argumentação da autoridade Recorrida enfileira em uma das correntes que foi seguida por uma parte significativa da jurisprudência do STA, que entendia que o critério de aferição da utilidade da lide era apenas o dos “ efeitos directos típicos da sentença anulatória” , não sendo de considerar, nessa aferição, os efeitos laterais, indirectos ou reflexos, em que se incluem, por exemplo, os indemnizatórios. Assim, se a execução específica do julgado deixasse de ser possível, designadamente pela reconstituição da situação actual hipotética em execução de sentença, a lide já não teria utilidade e, portanto, impunha-se julgar a instância extinta por inutilidade superveniente da lide (por ex, acórdãos do Pleno de 14-01-1999, proc. nº 28 669, de 10-02-1999, proc. nº 33 183, de 27-04-1999, proc nº 35 283, e de 14-10-1999, proc. nº 35 748). Mesmo nesta orientação, a Autoridade Recorrida não teria razão, pois o obstáculo que invoca para considerar a impossibilidade de reconstituição da situação actual hipotética no caso de procedência do recurso, pelo menos em princípio não se verifica, já que tal reconstituição sempre teria de ser feita de acordo com o direito vigente à data da prática do acto ilegal. Todavia, o STA, há já algum tempo, reviu aquela posição e, partindo agora da consideração de que a utilidade da lide é uma utilidade jurídica, entende que esta se mantém enquanto, da anulação do acto, puder resultar uma qualquer vantagem juridicamente relevante para o Recorrente, o que ocorrerá sempre que seja abstractamente configurável uma possibilidade de reparação, em sucedâneo pecuniário, de prejuízos decorrentes do acto ilegal. A argumentação desta corrente vem sumariada, entre outros, no acórdão de 15-01-2002, proc. nº 48 343, nos seguintes termos (no que aqui importa): « III – A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide são a impossibilidade ou a inutilidade jurídicas as quais, em recurso contencioso de anulação, não estão em relação necessária nem directa, com o objecto ou coisa que se pede ou em virtude dos quais se litiga. IV- O recurso contencioso de anulação tem como objectivo a eliminação da ordem jurídica do acto administrativo que sofre de vícios que o tornam inválido, de modo a destruí-lo juridicamente – art. 6º do ETAF- de modo que a inutilidade não está em relação directa exclusiva com a execução específica, mas com toda a execução, que mesmo através de um substitutivo possa ainda recompor a esfera jurídica do lesado. V – O recurso contencioso de anulação visa ainda a reposição da legalidade e essencialmente, dada a subjectivização crescente que o regime constitucional e legal lhe vêm emprestando, a satisfação de interesses concretos e imediatos do cidadão cujos direitos são afectados pelo acto administrativo. VI – A anulação de acto (…) permite atingir ainda plenamente o fim objectivo do recurso, repondo a ordem jurídica violada e também pode trazer evidente e imediato benefício para os interesses que o particular recorrente defende no recurso, permitindo-lhe em execução, no caso de impossibilidade de execução específica, o substitutivo que é a fixação de indemnização. VII – A eliminação jurídica do acto, com os respectivos efeitos, (…) não é actividade inútil, antes representa situação mais favorável e o meio processual directo e imediato para a satisfação dos interesses do recorrente que a lei protege de tal modo que elevou a nível constitucional a garantia da tutela judicial efectiva no artigo 268º nº 4. VIII – A tutela judicial efectiva exige uma interpretação a favor da accionabilidade e da realização da justiça em tempo útil, isto é, não restritiva como é a que denega um meio processual, remetendo o cidadão para outro posterior e hipotético a instaurar, com fundamento em que através dele ainda poderá conseguir satisfação e que o prosseguimento do meio presente ainda permitiria uma melhoria na posição do demandante, sem lhe assegurar o objectivo final». Nesta orientação, que também acolhemos, ainda que o argumento da Autoridade Recorrida fosse verdadeiro (e já vimos que não é), tal não conduziria à inutilidade superveniente da lide porque, a não ser possível a execução específica da decisão judicial que viesse a anular o acto de indeferimento tácito que excluiu a Recorrente do concurso, sempre a mesma poderia colher vantagem dessa decisão anulatória numa eventual acção de responsabilidade destinada a compensá-la de danos decorrentes do acto ilegal. E, para isso, não tinha de ter alegado, no presente recurso, quaisquer prejuízos, porque o objecto deste meio processual é tão só a declaração de nulidade ou inexistência do acto ou a sua anulação. Por todo o exposto, improcede também a invocada inutilidade superveniente da lide . 3.3- Sobre o mérito do recurso dos dois actos de indeferimento, a questão fulcral a decidir é a de saber se a Recorrente possuía ou não habilitação literária equivalente ao 11º ano do ensino básico, que constituía requisito legal para admissão da Recorrente ao concurso. Em bom rigor, no caso, não seria sequer necessário tomar posição sobre esta questão, uma vez que, não tendo a Recorrente apresentado certificado de habilitações literárias do 11º ano, sempre teria de ter apresentado documento a certificar que possuía habilitação equivalente, o que não fez quando apresentou a sua candidatura ao concurso, que teria sido o momento próprio, nem mesmo quando, posteriormente, foi intimada a fazê-lo. Portanto, à Escola Básica dos 2º e 3º Ciclos de Urgeses, não restava outro caminho que não fosse o que tomou: eliminar da ordem jurídica o acto que admitiu a Recorrente ao concurso por falta da habilitação legal mínima exigida para o lugar (ou falta de prova documental) e, consequentemente, declarar a nulidade do contrato de provimento. E não venha a Recorrente dizer que aquele acto se tinha consolidado na ordem jurídica, porque tal não é juridicamente acertado. Com efeito, tratando-se, de acto nulo, como entendemos que é, não é susceptível de consolidação na ordem jurídica e a Administração pode declarar a respectiva nulidade a todo o tempo (cfr. art. 134º , nº 2 do CPA ). Mas mesmo que se entendesse ser apenas um acto anulável, a Administração eliminou-o da ordem jurídica muito antes de se esgotar o prazo em que podia fazê-lo, ou seja, fê-lo dentro do prazo máximo do respectivo recurso contencioso, que é, em conformidade com os nºs 1 e 2 do art. 141º do CPA , o previsto na al. c) do nº 1 do art. 28º da LPTA. Todavia, não deixaremos de dizer aqui, que entendemos que a Recorrente, em face do ofício-circular nº213/99, de 1-10-1999, não possuía habilitação académica equivalente ao 11º ano do ensino secundário. Dessa circular consta que « As escolas passarão a certificar, com base num referencial anual, os alunos dos cursos criados pelo Decreto-Lei 286/89 , de 29 de Agosto, com (...) Equivalência ao 11ºano (sem classificação), se tiver transitado para o 12º ano em todas as disciplinas » . Resultando da factualidade transcrita na alínea c) do Ponto II, que a Recorrente obteve a matemática, no 11º ano, classificação inferior à classificação positiva mínima, que corresponde a 10 valores, é de concluir que não transitou para o 12º ano em todas as disciplinas e, portanto, que, em face daquela circular, não possuía habilitação académica equivalente ao 11º ano do ensino secundário. Por todo o exposto, acordam negar provimento ao recurso . Custas pela Recorrente (que, em conformidade com o documento de fls 48, do seu pagamento está dispensada), fixando-se a taxa de justiça e procuradoria respectivamente em 180 (cento e oitenta) e cem (cem) euros. Lisboa, 16 de Novembro de 2006 Relator (Elsa P. Esteves) 1º Adjunto (Coelho da cunha) 2º Adjunto (Cristina Santos)