184/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 184/92 [1] Processo: n.º 363/91. 2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1 — À empresa A., SARL, foi expro­priada, com vista à construção do porto de Portimão, uma parcela de terreno, a destacar do prédio rústico, sito na freguesia de Ferragudo, concelho de Lagoa, inscrito na respectiva matriz predial, sob o n.º 915, e descrito na Conservatória do Registo Predial, sob o n.º 1816, a fls. 103 v. do Livro B-14. A respectiva expropriação (urgente e por utilidade pública) foi declarada por despacho ministerial, de 16 de Março de 1976, que autorizou a posse administrativa imediata. À parcela de terreno expropriada foi fixado o valor de 5 368 000$00, por decisão arbitral de 4 de Janeiro de 1989. 2 — A expropriada interpôs, então, recurso para o Tribunal da Comarca de Portimão, defendendo que o montante indemnizatório a pagar fosse fixado em 323 142 000$00. A Junta Autónoma dos Portos do Barlavento do Algarve, representada pelo Ministério Público, essa defendeu, na resposta que então apresentou, a manutenção da decisão arbitral. Feita a avaliação, os peritos do tribunal e o da expropriante acharam o valor de 41 775 000$00, correspondendo 16 775 000$00 ao valor do terreno (500 000$00 por hectare) e os restantes 25 000 000$00, a título de sobrevalorização (500$00/m2 numa faixa de 50 000 m2 contígua à EN n.º 125 e à estrada municipal de Ferragudo), «pela sua potencialidade para adaptação a terreno de construção». O perito da expropriada encontrou o valor por ela pedido, ou seja, 314 200 000$00. O juiz, por sentença de 6 de Abril de 1990, fixou em 41 775 000$00 o valor da indemnização a pagar à expropriada. 3 — Desta sentença apelaram o Ministério Público, em representação da expropriante, e bem assim a expropriada. O Ministério Público sustentou, entre o mais, que é indefensável a sobrevalização de 25 000 000$00, pois que a eventualidade de construção na faixa de terreno sobrevalorizada está afastada pelo Decreto-Lei n.º 32 842, de 11 de Junho de 1943. A expropriada insistiu em que a indemnização deve ser fixada em 314 200 000$00, em vista da inconstitucionalidade — por violação dos artigos 62.º e 13.º da Constituição — «de todos os normativos constantes de qualquer lei ordinária que estabeleçam limitações ao desiderato constitucional da justa indemnização das expropriações», maxime dos artigos 8.º a 12.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro. A Relação de Évora, por acórdão de 19 de Março de 1991, negou provimento ao recurso da expropriada, mas concedeu-o ao do Ministério Público; e, em consequência, fixou em 16 775 000$00 o valor da indemnização a pagar à empresa Pescarias Reunidas — Pesca Sul, SARL, pela Junta Autónoma dos Portos do Barlavento do Algarve. Para assim concluir, a Relação aplicou ao caso o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro — diploma legal este que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 56/75, de 13 de Fevereiro —, por ser o vigente à data da declaração de utilidade pública da expropriação. 4 — É deste acórdão da Relação que vem o presente recurso, interposto pela expropriada, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, com vista à apreciação da inconstitucionalidade do artigo 9.º do citado Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, que, em seu entender, viola os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade. Neste Tribunal, a expropriada concluiu assim as suas alegações: O princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos postula que a expropriada-recorrente seja reconstituída em termos de valor à posição que detinha antes da ablação forçada; A imposição constitucional do pagamento da justa indemnização visa ressarcir o prejuízo que para a expropriada advém da expro­priação; Este prejuízo mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados, ou seja, aquele que a expropriada obteria se o imóvel fosse vendido em mercado livre; O não pagamento da justa indemnização conduz ao confisco que é também inconstitucional pois viola os princípios da «igualdade jurídica» e os da «não discriminação» e da «proibição do arbítrio»; É entendimento pacífico na doutrina e na jurisprudência a aplicação da lei expropriativa vigente à data da declaração de utilidade pública; A d.u.p. é de 16 de Março 1976, data em que vigorava, relativamente ao complexo legislativo da expropriação, o Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, e o Decreto-Lei n.º 71/76, de 27 de Janeiro; O douto acórdão recorrido aplicou o disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70 ao caso em apreço; O artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70 está eivado de vício da inconstitucionalidade material, dado que colide frontalmente com o n.º 2 do artigo 62.º e n.º 1 do artigo 13.º, ambos da Constituição; Na verdade, A similitude da redacção do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70 com a do n.º 1 do artigo 30.º do actual Código das Expropriações (Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro) faz com que lhe seja oponível a mesma crítica de fundo que culminou na declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral da norma do n.º 1 do artigo 30.º do vigente Código das Expropriações (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 131/88, cuja fundamentação, com a devida vénia, se dá aqui por reproduzida); e, O que vai dito para o n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70 vale para o n.º 2 do mesmo inciso legal: o paralelismo deste n.º 2 (até mais gravoso) com idêntico número do artigo 30.º do actual Código das Expropriações fulmina-o de inconstitucionalidade de acordo com a orientação expressa — e também com força obrigatória geral — do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 52/90; O exposto nas duas alíneas imediatamente precedentes arrasta a inconstitucionalidade das normas dos n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70; Aliás, a disciplina do n.º 4 do artigo 9.º é a prova provada da artificialidade do critério seguido pelo legislador ordinário; A consagração do princípio da justa indemnização não é mais do que a entronização de um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias e, nessa medida, sujeito apenas às restrições previstas na Constituição — cfr. artigo 17.º da Lei Fundamental; Daí, ser o preceito do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição da República directamente aplicável ao caso sub judice, por força do artigo 18.º da Lei Fundamental; O valor da justa indemnização é o indicado pelo Sr. perito da expropriada, montante este a corrigir pela inflação que entretanto ocorra até à decisão final; Decidindo de forma diversa o douto acórdão recorrido, violou, entre outros, os artigos 13.º, n.º 1, 17.º, 18.º, 62.º, n.º 2, e 207.º, todos da Constituição da República Portuguesa. O Procurador-Geral Adjunto, de sua parte, formulou as conclusões seguintes: 1.º São inconstitucionais, por violação dos artigos 62.º, n.º 2, e 13.º, n.º 1, da Constituição, as normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, enquanto estabelecem limites à fixação da indemnização por expropriação; 2.º Deve, assim, conceder-se provimento ao recurso, determinando-se a reformulação da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de inconstitucionalidade. 5 — Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, é ou não inconstitucional. Fundamentos 6 — O artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, dispõe como segue: 1 — O valor dos terrenos não considerados para construção será calculado em função do rendimento possível dos mesmos, atendendo exclusivamente ao seu destino como prédios rústicos e ao seu estado no momento da expropriação, devendo tomar-se em conta, porém, a natureza do terreno e do subsolo, a configuração do imóvel e as suas condições de acesso, o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas, susceptíveis de influir no seu valor, desde que respeitem àquele destino. 2 — O valor dos terrenos não considerados para construção que, pelas suas condições, sejam insusceptíveis de rendimento como prédios rústicos não poderá exceder o valor correspondente aos terrenos de mais baixo rendimento da mesma zona ou região. 3 — O disposto nos números anteriores abrange os prédios situados nos concelhos em que vigorar o regime do cadastro geométrico da propriedade rústica. 4 — No caso de expropriação não sistemática, destinada a obras de urbanização ou abertura de grandes vias de comunicação, ao valor real do prédio serão adicionados 20 por cento de mais-valia quando das obras a realizar resulte a transformação das faixas adjacentes ou de outros prédios da mesma área em terrenos para construção, de acordo com o respectivo plano ou projecto. Como salienta o Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações, só os n.os 1 e 2 do artigo acabado de transcrever eram susceptíveis de aplicação no caso concreto. Mas, a mais do que isso, só o n.º 1 desse artigo 9.º foi realmente aplicado, pois o acórdão recorrido não impôs qualquer limite ao valor da indemnização por imposição do disposto no dito n.º 2, ou seja, por virtude de a indemnização não poder exceder, ex vi do que aí se preceitua, «o valor correspondente aos terrenos de mais baixo rendimento da mesma zona ou região». Para a determinação do valor do terreno — e, assim, do montante da indemnização —, o acórdão fez, antes, apelo à «sua excelente localização pela proximidade das povoações de Parchal, Ferragudo e Portimão». É, pois, a (in)constitucionalidade do n.º 1 do artigo 9.º que, então, há que apreciar. 7 — No contexto do Decreto-Lei n.º 576/70, terreno para construção é apenas aquele que, sendo apto para esse fim, se situa numa povoação e que, sendo marginado por via pública urbana pavimentada, dispõe de rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, e bem assim das restantes infra-estruturas urbanísticas correspondentes às do respectivo aglomerado ou às da zona diferenciada em que o terreno se integra. O citado artigo 7.º, n.º 1, preceitua, com efeito: Considera-se terreno para construção aquele que, podendo ser utilizado para esse fim no estado actual e em face dos regulamentos em vigor, pertença a aglomerado urbano e seja marginado por via pública urbana pavimentada servida por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto e que disponha ainda das restantes infra-estruturas urbanísticas correspondentes às que sirvam o aglomerado, ou, quando este apresente zonas diferenciadas, às que sirvam a zona em que as construções irão integrar-se. De sua parte o artigo 6.º prescreve: Para efeito de expropriação, os terrenos classificam-se em terrenos para construção e terrenos para outros fins. Assim sendo, a expressão terrenos não considerados para construção, utilizada pelo n.º 1 do artigo 9.º aqui sub iudicio, é equivalente à de terrenos situados fora dos aglomerados urbanos, constante do n.º 1 do artigo 30.º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro. A norma do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, é assim — como sublinham Menezes Cordeiro e Miguel Teixeira de Sousa — «substancialmente idêntica» à do artigo 30.º, n.º 1, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro [cfr. Parecer publicado na Colectânea de Jurisprudência, ano XV (1990), tomo V, pp. 23 e segs.]. E impõe — tal como o referido n.º 1 do artigo 30.º — que o valor dos terrenos não considerados para construção seja sempre calculado em função do seu destino como prédios rústicos, ainda quando, por exemplo, eles sejam aptos para neles se vir a construir. O valor de tais imóveis há-de, com efeito, calcular-se em função do seu rendimento possível como prédio rústico, atendendo ao estado em que eles se encontrarem no momento da expropriação e a outras circunstâncias objectivas dos terrenos, susceptíveis de influir nesse valor, que respeitem a esse destino de prédio rústico — circunstâncias que são a natureza do solo e do subsolo, a configuração do terreno e suas condições de acesso, o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias igualmente objectivas. O artigo 9.º, n.º 1 — à semelhança do que acontecia com o n.º 1 do dito artigo 30.º —, impede, pois, que, na determinação do valor dos terrenos não considerados para construção, se atenda a factores que não os rústicos. E, desse modo, afasta a possibilidade de se tomarem em consideração outros factores susceptíveis de induzir um acréscimo de valor dos prédios — factores em que se destaca o da «potencial aptidão de edificabilidade» dos terrenos expropriados. Ora, é certo que a Constituição não tutela expressamente o direito a edificar como um direito que se inclua, necessária e naturalmente, no direito de propriedade. Apesar disso, porém — sublinhou-se no Acórdão n.º 341/86, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Março de 1987, e repetiu-se no Acórdão n.º 131/88, publicado no Diário da República, I Série, de 29 de Junho de 1988 —, parece que, «mesmo naqueles casos em que a Administração impõe aos particulares certos vínculos que, sem subtraírem o bem objecto do vínculo, lhes diminuem, contudo, a utilitas rei, se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pressupostos». E mais: o ius aedificandi «deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa» (cfr. citado Acórdão n.º 131/88). O artigo 9.º, n.º 1, aqui sub iudicio não permite, porém, repete-se, que, na determinação do valor dos bens expropriados, se atenda à sua aptidão para neles se vir a construir. Tal norma contém, pois, um critério demasiado restritivo, já que nem sempre permite que a expropriação por utilidade pública se faça «mediante o pagamento de justa indemnização», como impõe o n.º 2 do artigo 62.º da Constituição. Dispõe-se aí, com efeito: 2 — A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização. A indemnização só é justa se, realmente, conseguir ressarcir o expro­priado do prejuízo que, efectivamente, ele sofreu. Não pode, por isso, ser de montante tão reduzido que a torne irrisória ou meramente simbólica, mas também não pode ser deproporcionada à perda do bem expropriado. Não deve, assim, atender a factores especulativos ou outros que distorçam, para mais ou para menos, a proporção que deve existir entre o prejuízo imposto pela expropria­ção e a compensação a pagar por ela (cfr., sobre isto, Fernando Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1990, p. 533). Há, pois, que observar aqui um princípio de igualdade e de proporcionalidade — um princípio de justiça, em suma. Sublinhou-se no Acórdão n.º 381/89, publicado no Diário da República, II Série, de 8 de Setembro de 1989, e repetiu-se no Acórdão n.º 52/90, publicado no Diário da República, I Série, de 30 de Março de 1990, que a indemnização, «se não pode estar sujeita ou condicionada por factores especulativos, por muitas vezes, artificialmente criados, sempre deverá representar e traduzir uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado». A Constituição, impondo que a indemnização a pagar ao expropriado seja justa, exige que o legislador ordinário defina um critério de determinação do quantum indemnizatório capaz de realizar o princípio da igualdade dos expropriados entre si e destes com os não expropriados. Este desiderato de justiça alcança-se, seguramente, quando o legislador opta pelo critério do valor do mercado do bem expropriado. Num tal caso, com efeito, como sublinha Fernando Alves Correia, «a indemnização […] está em melhores condições de compensar integralmente o sacrifício patrimonial do expropriado e de garantir que este, em comparação com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual e injusto» (cfr. O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, cit., p. 546). Outros critérios (para além do valor do mercado) são, no entanto, possíveis. Questão é que eles realizem os princípio de justiça, de igualdade e de proporcionalidade que a indemnização tem que cumprir. O artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro — na medida, pois, em que não permite que, na fixação do valor dos bens expropriados, se atenda, por exemplo, à sua potencialidade edificativa —, não satisfaz a exigência da justa indemnização, feita pelo n.º 2 do artigo 62.º da Constituição, como condição da expropriação. 8 — A expropriação por utilidade pública — que é imposta ao parti­cular em vista da satisfação de um determinado interesse público — coloca o particular que a sofre numa situação de desigualdade em confronto com os demais cidadãos. Num Estado de Direito, tem, porém, que haver igualdade de tratamento, designadamente perante os encargos públicos. Por isso, a desigualdade, que vai implicada na expropriação, tem que ser compensada com o pagamento de uma indemnização que — repete-se — assegure «uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado». Só assim se restabelecerá o equilíbrio que a igualdade postula. Escreve, a propósito, Fernando Alves Correia ( O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, cit., p. 534): Uma indemnização justa — na perspectiva do expropriado — será aquela que, repondo a observância do princípio da igualdade violado com a expropriação, compense plenamente o sacrifício especial suportado pelo expropriado, de tal modo que a perda patrimonial que lhe foi imposta seja equitativamente repartida entre todos os cidadãos. A igualdade, por outro lado, proíbe que se dê tratamento jurídico desigual aos expropriados colocados na mesma situação. Só podem, na verdade, estabelecer-se distinções de tratamento, quando exista fundamento material para tanto. Escreve, a propósito, Fernando Alves Correia ( O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, cit., p. 535): O princípio da igualdade não permite que particulares colocados numa situação idêntica recebam indemnizações quantitativamente diversas ou que sejam fixados critérios distintos de indemnização que tratem alguns expropriados mais favoravelmente do que outros grupos de expropriados. E mais adiante: O princípio da igualdade cria, assim, em relação ao legislador uma obrigação de ser consequente (Konsequenzgebot): se ele tiver optado por um determinado critério de cômputo da indemnização deve aplicar o mesmo critério a todas as expropriações, sejam quais forem os respectivos fins, objectos ou procedimentos administrativos. Este Tribunal, no Acórdão n.º 109/88, publicado no Diário da República, II Série, de 1 de Setembro de 1988, também já teve ocasião de sublinhar que não há razão capaz de justificar que «em regra, se atenda ao valor real e corrente dos prédios expropriados e que nas situações particulares dos n.os 1 e 2 do artigo 30.º do Código das Expropriações se considere, em muitos casos, um valor abaixo do real e corrente». E no Acórdão n.º 131/88, já citado, acentuou-se que o dito artigo 30.º, n.º 1, acaba por impor aos expropriados «uma onerosidade forçada e acrescida sem a tutela do princípio da igualdade, por inexistência de justificação material para a diferença de tratamento dessas situações». O mencionado artigo 9.º, n.º 1 — na medida em que não permite que, para o efeito de determinar o valor a indemnizar, se atenda, designadamente, à potencialidade edificativa do prédio expropriado —, viola, pois, o artigo 13.º da Constituição. 9 — Pergunta-se, então: o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro — que, recorda-se, foi a norma aplicada no caso para a determinação do valor (a indemnizar) da parcela de terreno expropriada —, tê-lo-á sido nesta sua dimensão inconstitucional? Poderia ser-se tentado a responder que não. Poderia, de facto, argumentar-se que o acórdão recorrido não valorizou a «potencialidade para adaptação a terreno de construção» da faixa de 50 000 m2, contígua à estrada nacional n.º 125 e à estrada municipal de Ferragudo, simplesmente porque o imóvel já não tinha qualquer potencialidade edificativa, uma vez que esta lhe tinha sido retirada pelo artigo 1.º, §§ 2.º, 3.º e 4.º, e pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 32 842, de 11 de Junho de 1943. Sem razão, porém. É que, sendo, embora, certo que se não pode construir na chamada «zona do porto», constituída pela «zona de exploração» e pela «zona de expansão» — («É interdita a instalação e o exercício na ‘zona do porto’ de actividades privadas diferentes das que regularmente forem consideradas adstritas à função económica dos portos», lê-se no citado artigo 5.º) —, a faixa de terreno em causa só passou a integrar tal zona em consequência do acto de expropriação (cfr. artigo 6.º do citado Decreto-Lei n.º 32 842). Ora — já se disse —, a diminuição das utilidades da coisa, por virtude da imposição de certos vínculos administrativos ( maxime, de uma servidão non aedificandi ) é susceptível de fazer nascer uma obrigação de indemnizar. Por isso, resultando a servidão non aedificandi do acto expropriativo, tem ela que ser levada em conta na determinação do montante a pagar, a título de indemnização. Acresce que não foi apenas por via do disposto no citado Decreto-Lei n.º 32 842 que a potencialidade edificativa do imóvel não foi considerada. Tal deveu-se, como se lê no acórdão recorrido, «em primeiro lugar, à circunstância da parcela de terreno ter sido classificada ‘para outros fins’» — ou seja: deveu-se à aplicação do critério restritivo de valorização consagrado no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro. Decisão Pelos fundamentos expostos: julga-se inconstitucional a norma do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, enquanto estabelece limites à fixação da indemnização por expropriação, por violação das disposições conjugadas dos artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da Constituição da República; em consequência, concede-se provimento ao recurso e revoga-se o acórdão recorrido, que deve ser reformado em conformidade com o juízo de inconstitucionalidade aqui proferido. Lisboa, 20 de Maio de 1992. Messias Bento José de Sousa e Brito Fernando Alves Correia Bravo Serra Luís Nunes de Almeida. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 216, de 18 de Setembro de 1992, pp. 8785 e segs.