Quem foi o relator do acórdão 00684/14.2BEBRG?

O relator foi Luís Migueis Garcia, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00684/14.2BEBRG?

O acórdão foi proferido em 24 de outubro de 2014.

Acórdão TCAN — Providência cautelar, Evidência, Prejuízos

Sumário

I) – Não é de evidente resposta saber se a imposição legal (art.º 5º, n.º1, da Lei 11-A/2013, de 28/01) que obriga (“no prazo de 90 dias após a instalação dos órgãos que resultem das eleições gerais das autarquias locais, a realizar em 2013”) a Assembleia de Freguesia a deliberar sobre a localização da Sede (da nova pessoa colectiva), pode ou não afastar que o assunto tenha de constar da ordem do dia divulgada, ou, não constando, que só possa deliberar-se por urgência reconhecida por dois terços dos seus membros. II) – Não pode ser tido como prejuízo o que advenha de escolha democraticamente alcançada, de mérito insindicável, e que se contém no que é domínio da liberdade de decisão, com as consequências que implica.* *Sumário elaborado pelo Relator.

Texto

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo: União das Freguesias de A... e F..., id. nos autos, inconformada, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Braga, em 29.07.2014, que julgou procedente a providência cautelar contra si interposta por JCCPF (...), em que peticionou: A suspensão de eficácia da “deliberação da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., aprovada em Sessão Ordinária de 30 de Dezembro de 2013, que determinou que a Sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., em edifício sito na Rua …”. A recorrente União das Freguesias de A... a F... formula as seguintes conclusões: 1. Nos termos da lei, cabe à Assembleia de Freguesia deliberar sobre a localização da sede da União de Freguesias. 2. A deliberação sobre a sede das Uniões de Freguesias é também, e necessariamente, uma deliberação sobre a sede da respectiva Assembleia de Freguesia e da respectiva Junta de Freguesia, enquanto órgãos representativos da Freguesia. 3. Tal definição da sede pode ser feita por via do Regimento da Assembleia de Freguesia, sendo exactamente assim que habitualmente tudo se passa. 4. Era essa mesma situação que já ocorria no domínio dos anteriores Regimentos das Assembleias de Freguesia de A... e de F.... 5. No caso dos autos, não é possível afirmar que a decisão impugnada é ostensivamente inválida, em termos de ser evidente que a acção principal será julgada procedente. 6. Visto que a decisão recorrida se baseou apenas e só nesse pressuposto, por referência ao art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA, deverá a mesma ser revogada. 7. A confirmar essa falta de evidência está o parecer do Ministério Público na acção principal. 8. Para os efeitos do art. 143º, nº 4 do CPTA, deve ser assegurada a manutenção da deliberação impugnada até à decisão definitiva da providência cautelar. 9. A decisão recorrida viola o disposto no nº 1 do art. 5º da Lei nº 75/2013, de 12/09, bem assim o estatuído no art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA. O recorrido JCCPF apresentou contra-alegações, concluindo da seguinte forma: 1. A discussão e votação da localização da Sede da União de Freguesias de A... e F..., prevista no nº 1, art. 5º da L nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, não constava do edital convocatória da sessão ordinária da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F... realizada em 30 de Dezembro de 2013, assim como não constava da respectiva ordem do dia. 2. Isso mesmo decorre de forma evidente da acta da referida sessão (cfr. doc. nº 1 anexo), na parte em que trata deste assunto, quando narra que: “...tendo sido pedido por AMC que se discutisse a localização da sede da Junta da União de Freguesias, sendo seguidamente reforçado o mesmo por JB. JF interveio referindo que o assunto em questão não constava da ordem de trabalhos e como carece de votação deveria obrigatoriamente constar na referida ordem de trabalhos.(...) Perante este impasse, o Presidente da Mesa da Assembleia decidiu que fossem os membros deste órgão (Mesa da Assembleia) a tomar a deliberação de aceitar a discussão deste assunto na ordem de trabalhos.”. 3. Assente que a sessão da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F... em cauda era sessão ordinária, assente também que o assunto em crise, discussão e votação da localização da sede da União de Freguesias de A... e F..., não constava da ordem do dia da mesma sessão, resulta imediata e inequivocamente da acta da sessão ordinária em causa que não foi submetida à apreciação e votação dos membros da Assembleia de Freguesia o reconhecimento da urgência de deliberação imediata deste assunto, e muito menos, que dois terços dos membros tenham reconhecido essa urgência. 4. Antes, resulta da mesma acta que o Presidente da Mesa da Assembleia, reconhecendo implicitamente que o assunto não constava da ordem do dia, decidiu que fossem os membros da Mesa da Assembleia a deliberar sobre a aceitação ou não deste assunto na ordem de trabalhos, e que dessa votação da Mesa resultaram dois votos a favor, um do presidente da Mesa Adelino Vale e outro da segunda secretária Branca Pinheiro, e um voto contra da primeira secretária Angélica Cruz, tendo por conseguinte avançado a discussão e votação da localização da sede da União de Freguesias de A... e F.... 5. Por último, não vale dizer que tendo todos os membros da Assembleia de Freguesia da União comparecido na respectiva sessão ordinária, e tendo eles conhecimento de que se iria discutir este assunto, isto é, que se iria votar a localização da sede da União de Freguesias de A... e F..., porque tal constava explicitamente do Regimento da Assembleia de Freguesia da União, a ser submetido à apreciação e votação da Assembleia naquela mesma sessão, eventual irregularidade antes verificada mostra-se sanada, porque tal não corresponde de todo à verdade. 6. Desde logo, porque, como eloquentemente se diz na Decisão recorrida: “Constituindo o Regimento de uma Assembleia de Freguesia uma manifestação da [auto]regulamentação do funcionamento do órgão representativo da freguesia, é manifesto que a definição da sede da pessoa colectiva não é matéria passível de ser definida pelo estatuto regimental do órgão colegial assembleia de freguesia, por se tratar de matéria que extravasa a organização interna do próprio órgão. (...) Com efeito, a definição da sede da pessoa colectiva, e apesar de a competência legal para deliberar sobre esta matéria se mostrar legalmente atribuída à assembleia de freguesia por via do artº 5º, nº 1º, da Lei nº 11-A/2013, cit., é matéria que contende com o próprio estatuto da pessoa colectiva, situando-se fora dos poderes de auto-organização do órgão administrativo.” 7. Depois e sobretudo, porque como mais uma vez se diz na Decisão recorrida “...compulsado o Regimento da Assembleia de Freguesia que foi objecto de aprovação, maxime o seu art. 1º, nº 2, verifica-se que aí se consigna que “a Assembleia de Freguesia, tem a sua sede no Edifício da Junta de Freguesia, sito na Rua Professora Ida Eiras, nº 20, 4740-378 em F...”. Portanto, o que o preceito do Regimento acabado de transcrever define e fixa, e como resulta da sua própria literalidade, é a sede do órgão Assembleia de Freguesia, e não poderia ser de outra forma, pois que – não é demais evidenciar – o Regimento tem a natureza de regulamento interno de organização e funcionamento do órgão enquanto tal, não fazendo parte de tal âmbito a definição da sede da pessoa colectiva Freguesia, por tal matéria pertencer ao próprio Estatuto da pessoa colectiva enquanto tal.”. 8. A deliberação sobre a localização da sede da União de Freguesias de A... e F..., proferida na sessão ordinária da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., de 30 de Dezembro de 2013, violou assim de forma clara, evidente e irrefutável, o disposto no art. 19º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Dec.-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Dec.-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro. 9. A mesma deliberação, viola também de forma ostensiva e evidente, o disposto no nº 1 e 2 do art. 50º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado no anexo I à Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, actualizada pelas Ratificações nº.s 46-C/2013, de 1 de Novembro e 50-A/2013, de 11 de Novembro. 10. Do simples confronto do teor da ordem de trabalhos publicitada através de edital que antecedeu a sessão ordinária da Assembleia da União de Freguesias de A... e F..., realizada em 30 de Dezembro de 2013, com o teor das deliberações proferidas quanto à fixação da sede da União de Freguesias, agora documentadas em acta da respectiva sessão (acta aprovada por unanimidade dos presentes na sessão ordinária subsequente, realizada em 30 de Abril de 2014), constata-se que a deliberação em crise enferma assim de notória invalidade, a determinar a sua anulabilidade, o que, como doutamente se diz na Decisão recorrida “ autoriza, e sem necessidade de mais e melhor análise, a que se tenha por preenchido o requisito previsto no artº 120º, nº 1, alínea a), do CPTA.”. 11. No que concerne aos efeitos do presente recurso, o pedido da Recorrente é manifestamente ilegal, Já que a norma jurídica por ela indicado, o nº 4 do art. 143º do CPTA, não é aplicável ao presente recurso uma vez que não permite a alteração do efeito-regra do recurso interposto de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares 12. A Decisão recorrida não sofre assim de quaisquer vicissitudes geradoras da sua nulidade ou anulabilidade e não viola o disposto no nº 1 do art. 5º da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, bem assim não viola o estatuído no art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA. * O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. * Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir. * Os factos, tidos indiciariamente provados pela 1ª instância e agora também ponderados: 1) A União de Freguesias de A... e F..., resultou da agregação das extintas freguesias de A... e F..., correspondendo à área e aos limites territoriais das duas freguesias agregadas, nos termos do disposto na Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, designadamente nas colunas A, B e D do Anexo I a que se refere o art. 3º da mesma Lei – cfr. doc. 2 junto com o requerimento inicial. 2) Nos termos da coluna E do anexo I mencionado, no que concerne à União de Freguesias de A... e F..., foi definida como sede da nova autarquia local a localidade de A.... 3) Com data de 23 de Dezembro de 2013, devidamente assinado pelo Presidente da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., foi emitido e publicitado edital convocando Sessão Ordinária da Assembleia de Freguesia de A... e F..., do seguinte teor: “ASSEMBLEIA DA UNIÃO DE FREGUESIAS DE A... E F... – EDITAL – ADELINO CARVALHO DO VALE, PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA DA UNIÃO DE FREGUESIAS No uso da competência que me é conferida e ao abrigo do decreto-Lei 75/de 2013, de 12 de Setembro, CONVOCO a Sessão Ordinária da Assembleia de Freguesia de A... e F..., para o próximo dia 30 de Dezembro de 2013 (segunda feira), a realizar pelas 21.00 horas, no edifício da Junta de Freguesia de F..., Rua Professora Ida Eiras, nº 20, com a seguinte ordem de trabalhos:---------------------------------------------------------------------- LEITURA DA ACTA DA SESSÃO ANTERIOR:-------------------------------------- 01 – APROVAÇÃO DO REGIMENTO DA ASSEMBLEIA DE FREGUESIA.--- 02- APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO PARA O ÚLTIMO TRIMESTRE DE 2013:---------------------------------------------------------------------------------------- 03 – APROVAÇÃO DO MAPA DE PESSOAL DA FREGUESIA DE A... E F... ANO DE 2013:---------------------------------------------------------------------------- 04 – PLANO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS, PLANO DE ACTIVIDADES E ORÇAMENTO DA RECEITA E DE DESPESA PARA O ANO DE 2014 – PROPOSTA:----------------------------------------------------------------- 05 – APROVAÇÃO DO MAPA DE PESSOAL DA FREGUESIA DE F... ANO DE 2014:----------------------------------------------------------------------------------- 06 – PROPOSTA DE AUTORIZAÇÃO DE CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIAS E ACORDOS DE EXECUÇÃO COM A CÂMARA MUNICIPAL E OUTRAS ENTIDADES----------------------------------------------– PROPOSTA:------------------------------------------------------------------------------- 07 – DISCUSSÃO DE TOPONÍMIA:-------------------------------------------------- 08 – PROPOSTA DE FILIAÇÃO DA UNIÃO DE FREGUESIAS NA ANAFRE:----------------------------------------------------------------------------------- PERÍODO DE INTERVENÇÃO DO PÚBLICO.------------------------------------- Para constar e devidos efeitos se publica o presente Edital e outros de igual teor, que vão ser afixados nos lugares públicos do costume.” – Segue-se data e assinatura. – [Cfr. cópia certificada do edital/convocatória, junto pelo Requerente como doc. nº 3 cujo teor se dá aqui como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais]. 4) Em 30 de Dezembro de 2013, a Assembleia da União de Freguesias de A... e F... reuniu, tendo deliberado, entre o mais, o seguinte: “Aprovado o Regimento da Assembleia de Freguesia por unanimidade, após se ter deliberado, por maioria dos membros da Assembleia, que a sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., na Rua Professora Ida Eiras, número vinte” – cfr. Acta da Assembleia, com a correcção do lapso de escrito cuja verificação foi admitida, mediante acordo, pelas partes em litígio; 5) O Regimento da Assembleia de Freguesia aprovado tem o teor constante do doc. n.º 1 junto com a Oposição à Providência Cautelar, e cujo teor se tem aqui por inteiramente reproduzido, dele constando, no que aqui mais releva, o seguinte: “(…) Artigo 1º CONSTITUIÇÃO, SEDE E FUNCIONAMENTO 1- A Assembleia de Freguesia, eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados nas áreas das Freguesia de A... e F..., em conformidade com o Artigo 245º da Constituição da República Portuguesa, é constituída por 13 (Treze) membros. 2- A Assembleia de Freguesia, tem a sua sede no Edifício da Junta de Freguesia, sito Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 em F.... a) As sessões decorrerão, preferencialmente, em horário pós-laboral, em rotatividade em ambas as freguesias ou noutro local que não o da respectiva sede. (…)” 6) No dia 08/01/2012, foi celebrado um protocolo entre a Câmara Municipal de Esposende e a então Junta de Freguesia de F..., e que tem o teor constante do doc. n.º4 junto com a Oposição e que aqui se tem por reproduzido, relativo à cedência do direito de uso do edifício do Centro Cultural de F... para aí se instalar a sede da mencionada Junta de Freguesia. 7) O Requerimento inicial deu entrada, via correio electrónico, em 28 de Março de 2014. * Considerando esta factualidade, cumpre logo em primeiro lugar decidir se se nos depara um “fumus iuris” em tal modo de evidência a favor da posição do requerente (como decidiu o tribunal “a quo”), que, e sem mais - por aí só decisivo -, alicerce a requerida suspensão de eficácia; e, assim não acontecendo, face ao que é demais critério de decisão, se a providência obtém ou não êxito. * O Direito: De harmonia com o disposto no art. 112.º, n.º 1, do CPTA, «quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo». O tribunal “a quo” julgou procedente a providência, pelo que determinou “a suspensão de eficácia deliberação da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., aprovada em Sessão Ordinária de 30 de Dezembro de 2013, que determinou que a Sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., em edifício sito na Rua Professora Ida Eiras, nº 20.”. Para assim decidir, confrontado com as circunstâncias supra elencadas, teve em razão o seguinte: Na presente causa, vem peticionado o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia da União de Freguesias de A... e de F..., tomada em 31 de Dezembro de 2013, mediante a qual foi fixada a sede na União de Freguesias de A... e F..., nesta última localidade, e na morada Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 F.... O Requerente começa por reconduzir a sua pretensão à verificação dos pressupostos previstos na alínea a), do art.º 120º, n.º1, do CPTA, no qual se consigna que “as providências serão adoptadas quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”. Em tais situações, se resultar evidente que o Requerente da providência tem razão, então a providência deve ser decretada independentemente de se analisar se existe prova do receio do facto consumado ou da difícil reparação do dano e independentemente dos prejuízos que a concessão possa causar aos interessados públicos e dos particulares. Nesta medida, o âmbito de aplicação da sobredita alínea a) do n.º 1 do art.º 120º do C.P.T.A., apresenta-se como verdadeiramente derrogatório do regime geral comum, sendo aplicável apenas em situações excepcionais, quando se afigure evidente ao julgador que a pretensão formulada ou a formular no processo principal irá ser julgada procedente (sobre a natureza do critério em analise, veja-se Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Maio de 2010, Almedina, Coimbra, págs. 795 e 796). Para estes efeitos, com se refere no Acórdão do STA, de 13.02.2007 (Proc. n.º 047555A, disponível para consulta em www.dgsi.pt/jsta) “… essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer documento junto ao processo…”. Assim, a evidência prevista no preceito legal em causa não é uma evidência resultante de demonstração, mas antes constatável a olho nu, em que o mero juízo célere e sumário permite uma certeza com repercussões na causa principal (Ac. TCAN, de 11.12.2008, Proc. n.º 01038/08.5BEBRG disponível para consulta em http://www.dgsi.tp/jtcn.nsf). Dentro desta compreensão, cumpre, então, analisar da verificação, ou não do identificado pressuposto do decretamento da providência. Um dos fundamentos invocados pelo Requerente para sustentar a manifesta ilegalidade do acto suspendendo, reconduz-se à circunstância de a deliberação ter sido tomada sem que a mesma constasse da ordem de trabalhos e sem que tivesse sido previamente deliberado, pela maioria legalmente exigível, que se trataria de matéria urgente. A esta argumentação contrapõe a Entidade Requerida que o assunto em causa (alteração da sede da União de Freguesias) era do conhecimento de todos os membros da Assembleia, e posto tal matéria constar do Regimento cuja aprovação constava da ordem do dia, e cujo projecto foi previamente disponibilizados a todos os membros. Cumpre então, e desde já, aquilatar se o vício imputado à deliberação se afigura, de forma manifesta, procedente. Da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias operada pelas Leis n.ºs 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/2013, de 28 de Janeiro, resultou a agregação de algumas das freguesias até então existentes (cfr. art.º 3º da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, e respectivo Anexo I). No quadro da modificação das freguesias, foram criadas novas freguesias, por via da agregação de freguesias anteriormente existentes, agregação esta que determinou a cessação jurídica das autarquias locais agregadas a partir da realização das eleições autárquicas realizadas em 29 de Setembro de 2013 (cfr. art.ºs 4º e 9º, n.º3, da Lei 11-A/2013, de 28 de Janeiro). Em face desta, por um lado cessação jurídica das autarquias anteriormente constituídas e a criação de novas freguesias resultantes da identificada agregação, haveria que definir a sede nas novas freguesias unidas. E para este efeito, consignou o legislador, no art.º 5º, n.º1, da Lei n.º 11-A/2013, que “no prazo de 90 dias após a instalação dos órgãos que resultem das eleições gerais das autarquias locais, a realizar em 2013, a assembleia de freguesia delibera a localização da sede” na nova pessoa colectiva de base territorial, estabelecendo-se, a título transitório, no n.º 3º do mesmo preceito normativo que “na ausência da deliberação ou comunicação referidas nos números anteriores e enquanto estas não se realizarem, a localização das sedes das freguesias é a constante da coluna E do anexo I da presente lei”. Foi ao abrigo e por força desta reorganização administrativa que resultou a criação da União de Freguesias de A... e F..., por vias da agregação das duas freguesias existentes (A... e F...). No presente processo discute-se a eventual (i)legalidade da deliberação da Assembleia da União de Freguesias de A... e F..., e da qual resultou a fixação da sede da pessoa colectiva em F..., em alteração da sede fixada, a título transitório, na coluna E do anexo I da Lei 11-A/2013, onde se identifica a A... como localidade sede da União de Freguesias. Como resulta do disposto no art.º 19º do CPA, “só podem ser objecto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da reunião, salvo se, tratando-se de reunião ordinária, pelo menos dois terços dos membros reconhecerem a urgência da deliberação imediata sobre outros assuntos.” Na situação sob escrutínio, e atenta a matéria dada como provada, verifica-se que a sede da União de Freguesias foi, mediante deliberação da Assembleia de freguesia efectuada em 30 de Dezembro de 2013, fixada em F..., na morada “Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 F...”, não se demonstrando que tal deliberação tenha sido precedida de reconhecimento da urgência na deliberação, por pelo menos dois terços dos membros da Assembleia. Assim, a legalidade da deliberação dependerá de tal assunto poder ser tido como integrado na ordem do dia referente à sessão realizada em 30 de Dezembro de 2013. Compulsada a ordem e trabalhos que antecedeu a sessão em referência, verifica-se que da mesma não consta de forma expressa como fazendo parte dos trabalhos a aprovação da localização da sede. Não contestando tal circunstancialismo, a Entidade Requerida sustenta, não obstante, que tal matéria se encontraria abrangida pela ordem dos trabalhos, e por tal matéria constar do Regimento da Assembleia de Freguesia, cuja proposta de aprovação constava do ponto 1) da ordem de trabalhos, tendo o projecto de Regimento sido facultado aos membros da assembleia para análise e apreciação. Será que tal bastará para que se tenha por cumprida a obrigação imposta pelo art.º 19º do CPA? Apreciando. O regimento da assembleia de freguesia, constitui um verdadeiro instrumento normativo, de natureza regulamentar, pelo qual o órgão administrativo (auto)disciplina os termos, modo de organização e funcionamento interno, constituindo verdadeira manifestação do poder de auto–organização administrava do órgão colegial Assembleia de freguesia, e que integra a pessoa colectiva Freguesia. Tal competência auto-organizativa mostra-se legalmente autorizada pelo art.º 10º, n.º1, alínea a), da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, no qual se estabelece, em sede de competências de funcionamento, competir à assembleia de freguesia “elaborar e aprovar o seu regimento.” E terá sido no exercício desta competência que terá sido elaborado e aprovado o Regimento da Assembleia de Freguesia. Ora, constituindo tal regimento uma manifestação da (auto)regulamentação do funcionamento do órgão de freguesia, é saliente que a definição da sede da pessoa colectiva freguesia não é matéria passível de ser definida pelo estatuto regimental do órgão colegial assembleia de freguesia, por se tratar de matéria que extravasa a organização interna do próprio órgão. Com efeito, a definição da sede da pessoa colectiva, e apesar de a competência legal para deliberar sobre esta matéria se mostrar legalmente atribuída à assembleia de freguesia e por via do art.º 5º, n.º1, da Lei 11-A/2013, cit., é matéria que contende com o próprio estatuto da pessoa colectiva, situando-se fora dos poderes de auto-organização do órgão administrativo. E saliente-se que, compulsado o Regimento da Assembleia de Freguesia que foi objecto de aprovação, maxime o seu artigo 1º, n.º2, verifica-se que aí se consigna que “a Assembleia de Freguesia, tem a sua sede no Edifício da Junta de Freguesia, sito Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 em F...”. Portanto o que preceito do Regimento acabado de transcrever define e fixa, e como resulta da sua própria literalidade, é a sede do órgão Assembleia de Freguesia, e não poderia ser de outra forma, pois que – não é demais evidenciar – o Regimento tem a natureza de regulamento interno de organização e funcionamento do órgão enquanto tal, não fazendo parte de tal âmbito a definição da sede da pessoa colectiva Freguesia, por tal matéria pertencer ao próprio Estatuto da pessoa colectiva enquanto tal. Pelo exposto, e do simples confronto do teor da ordem de trabalhos publicitada e que antecedeu a sessão da Assembleia de Freguesia realizada em 30 de Dezembro de 2013, com o teor da deliberação tomada nessa data quanto à fixação da sede da pessoa colectiva União de Freguesias de A... e F..., na localidade de F..., mais concretamente na Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 em F..., é possível concluir que tal deliberação se mostra contrária ao Direito, por ter sido tomada em violação do disposto no art.º 19º do CPA, circunstância que permite que se conclua que a deliberação enferma de notória invalidade, a determinar a sua anulabilidade. Esta conclusão autoriza, e sem necessidade de mais e melhor análise, a que se tenha por preenchido o requisito previsto no art.º 120º, n.º1, alínea a), do CPTA, o que determina o imediato decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto posto em crise, suspensão esta que aqui vai decidida É segundo os critérios do art.º 120º do CPTA que a presente providência, conservatória, tem decisão. A sentença recorrida começou por equacionar qual o alcance do critério de evidência plasmado no nº 1, a), do referido art.º 120º, em termos que assinalam o que a propósito tem sido jurisprudência constante. E que é aqui de reafirmar. «A qualidade de cognição exigida pelo artº 120º nº 1 a) CPTA para o fumus boni iuris traduzida na expressão "evidente procedência da pretensão formulada" mede-se pelo carácter incontroverso (que não admita dúvida), patente (posto que visível sem mais indagações) e irrefragável (irrecusável, incontestável) do presumível conteúdo favorável da sentença de mérito da causa principal, derivado da cognição sumária das circunstâncias de facto e consequente juízo subsuntivo na lei aplicável, efectuados no processo cautelar.» (Ac. do TCAS, de 06-102010, Proc. nº 05939/10). Uma coisa evidente é uma coisa que não necessita de demonstração ou, apropriando-nos duma expressão popular, é «uma coisa que entra pelos olhos dentro» - Ac. do STA, de 06-12-2012, proc. nº 0913/12. Terá, pois, de se nos deparar uma situação de fumus boni iuris de intensidade máxima. Será o caso? A sentença tem firme lógica no foram os passos de procedimento, nos termos em que assim foi levado a probatório: Aprovado o Regimento da Assembleia de Freguesia por unanimidade, após se ter deliberado, por maioria dos membros da Assembleia, que a sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., na Rua Professora Ida Eiras, número vinte. Identificam-se, pois, dois segmentos deliberativos, relativamente à definição de distintas sedes: uma, que teve aprovação por maioria; outra, sequencialmente posterior, definindo a sede da Assembleia de Freguesia, por unanimidade. Aliás, como nota o recorrido, isso mesmo resulta «da acta da referida sessão (cfr. doc. nº 1 anexo), na parte em que trata deste assunto, quando narra que: “... tendo sido pedido por AMC que se discutisse a localização da sede da Junta da União de Freguesias, sendo seguidamente reforçado o mesmo por JB. JF interveio referindo que o assunto em questão não constava da ordem de trabalhos e como carece de votação deveria obrigatoriamente constar na referida ordem de trabalhos.(...) Perante este impasse, o Presidente da Mesa da Assembleia decidiu que fossem os membros deste órgão (Mesa da Assembleia) a tomar a deliberação de aceitar a discussão deste assunto na ordem de trabalhos.”». Como aí consta, “avançando-se para a votação, a proposta de localização da sede da Junta de freguesia (..)”. E só depois “Avançou-se de seguida, para a análise do Regimento da Assembleia de Freguesia que foi aprovado por unanimidade”. Tal como se extrapola, quer para as partes, quer para o tribunal recorrido, a sede da Junta identificar-se-á, também, como a sede da pessoa colectiva em causa. É da primeira deliberação que vem suscitada e identificada na sentença ilegalidade, por desrespeito ao definido no art.º 19º do CPA, que nos diz que “Só podem ser objecto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da reunião, salvo se, tratando-se de reunião ordinária, pelo menos dois terços dos membros reconhecerem a urgência de deliberação imediata sobre outros assuntos”. Tal como as coisas se aparentam (o que vale por dizer: numa análise perfunctória), não terá mínimo sustento a argumentação da requerida/recorrida (como que a reivindicar a existência de uma deliberação aglutinadora) - sentido em que também vai o parecer do Mº Pº - de que a definição da sede da União se encontraria abrangida pela ordem dos trabalhos (por tal matéria constar do Regimento da Assembleia de Freguesia, cuja proposta de aprovação constava do ponto 1) da ordem de trabalhos), mais a mais, como se observou na sentença, tratando-se de instrumento auto-organizativo, onde o que especificamente ficou definido foi a sede “da Assembleia” de Freguesia [e para poder ultrapassar esta última observação mais agarrada à literalidade dos termos, para poder vingar tal argumentação da requerida, haveria de ter como irrefragável que a sede da pessoa colectiva freguesia não possa ser distinta da sede do órgão Assembleia, o que de direito positivo não tem resposta expressa; o que, do mesmo passo que retira força de argumento à requerida, também, refluindo em sentido contrário, retira evidência a posição contrária]. E, efectivamente, para a reunião ordinária em causa, não tinha sido levada à divulgada ordem do dia, e como assunto autonomamente erigido, a definição da sede da União de Freguesias (Junta), e sem que se veja que pelo menos dois terços dos membros tenham expressamente reconhecido urgência. Daí a conclusão de evidente ilegalidade. Sem maior reflexo, cumpre referir que, pela existência de norma própria, não será ao art.º 19º do CPA que haverá de fazer apelo. Antes a norma constante da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro (Estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico): Artigo 50.º Objeto das deliberações 1 — Só podem ser objeto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da sessão ou reunião. 2 — Tratando-se de sessão ordinária de órgão deliberativo, e no caso de urgência reconhecida por dois terços, pode o mesmo deliberar sobre assuntos não incluídos na ordem do dia. Mas não será por aqui que advém alteração nos dados do problema, perante o que é de igual ditame. E na procura de resposta, pese a decisão recorrida assentar num fio-de-prumo que lhe dá toda uma aparente solidez, livre que é o juiz no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (art.º 5º, nº 3, do CPC), pode equacionar-se (não tendo nesta sede que ultrapassar o que é apenas de summaria cognitio) uma outra hipótese de solução legal. Na tutela da norma é clara a intenção em que os assuntos a discutir tenham anúncio que, do mesmo passo que outorga transparência, possa favorecer preparação e participação, não deixando de sujeitar a sufrágio qualificado as conveniências. Mas não nos podemos esquecer do que é uma situação particular, contemplada no mais que o sistema normativo disciplina. O que nos oferece perguntar é se perante a imposição legal (art.º 5º, n.º1, da Lei 11-A/2013, de 28/01) que obriga (“no prazo de 90 dias após a instalação dos órgãos que resultem das eleições gerais das autarquias locais, a realizar em 2013”), a assembleia de freguesia deliberar a localização da sede (da pessoa colectiva), não está já mais que anunciado e imperativamente vinculado que tal assunto é necessariamente da ordem do dia (pelo menos) até ao termo de tal prazo (sendo notório que perante tempo prestes a exaurir-se)? Não nos parece que seja liminarmente de rejeitar que se equacione. Dentro do que possa ser solução plausível de direito, a situação é, pois, discutível. Claro que as coisas nos seus devidos trilhos e num juízo mais aprofundado podem trazer mais luz (como, no entretanto, poderá até a situação estar ultrapassada). Mas, então, por esforço incompatível com qualquer emanação de evidência. O que retira à requerida providência decisão fundamentada no triunfo de tal critério. O que - presente o que deve ser entendido como uma evidência - também acontece no que respeita às demais causas de imputação de ilegalidade que motivam o requerente na vinda a juízo (falta de fundamentação, desvio de poder, inexistência de procedimento). Mas, também não sendo manifestamente improcedente a posição sufragada pelo requerente, resta saber se, não sendo a providência decretada por critério de evidência, se, ainda assim, esta terá outra cobertura legal, em particular perante o disposto no art.º 120º, nº 1, b), do CPTA. Como se sabe, as providências cautelares destinam-se a evitar que o tardio julgamento do processo principal possa determinar a inutilidade da decisão neste proferida e que, por via disso, o interessado seja colocado numa situação de facto consumado ou numa situação em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida. “O Requerente está obrigado a alegar com rigor os factos integradores dos pressupostos que conduzem ao decretamento da providência visto que, se o não fizer, essa omissão alegatória implicará a impossibilidade da adopção das pretendidas providências” – cfr. Ac. do STA, de 06-12-2012, proc. nº 0812/12. O que a propósito alega o requerente é o seguinte (cfr. p.i.): A – DO PERICULUM IN MORA – GRAVES PREJUÍZOS DE DIFÍCIL OU IMPOSSÍVEL REPARAÇÃO PARA OS INTERESSES AQUI DEFENDIDOS PELO REQUERENTE: 66º O nº 3 do art. 9º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, refere que a freguesia criada por agregação, como é o caso in concreto, constitui uma nova pessoa colectiva territorial e dispõe de uma única sede. 67º Por sua vez, o nº 2 do art. 5º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, no pressuposto de que a Assembleia de freguesia, nos termos do respectivo nº 1, deliberou a localização da Sede, e que esta não coincide com a constante da coluna E do anexo I da mesma Lei (Cfr. nº 3 ao art. 5º), dispõe que a Assembleia deve comunicar a localização da sede da freguesia à Direcção-Geral das Autarquias Locais, para todos os efeitos administrativos relevantes. 68º Ou seja, é a própria Lei quem reconhece que inerentes à Sede da Freguesia, que expressamente afirma ser única (Cfr. nº 2 do art. 9º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio), existem efeitos administrativos relevantes. 69º Quais sejam esses efeitos administrativos, não o diz a lei, o que bem se compreende, porque são todos aqueles que o legislador já identificou, e todos os que venha a identificar no futuro, tendo em vista que a Freguesia na medida em que se trate de autarquia local, é pessoa colectiva de direito público de fins múltiplos e evolutivos. 70º Nos termos do nº 1 do art. 235º da Constituição da República Portuguesa, as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas. 71º Interesses próprios das populações respectivas são hoje uns, amanhã outros, e assim sucessivamente, sendo que a simples deslocalização da Sede da Freguesia tem a virtualidade de alterar todo um quadro de interesses próprios das populações, suprimindo necessidades e criando concomitantemente outras. 72º Convenhamos, a localização da Sede da União de Freguesias de A... e F... em F..., principalmente se se tiver em conta que não obstante todas as demagogias e ilusões, a Freguesia resultante da agregação de Freguesias só pode ter uma única sede, como taxativamente se dispõe no nº 2 do art. 9º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, sempre implicará prejuízos objectivos embora indetermináveis, para pelo menos os 4 198 habitantes de A... (dados de 2011), se mais não for, em termos de deslocação a F... sempre que tenham algum assunto a tratar na Sede da Junta de Freguesia, concomitantemente os 3 103 habitantes de F... (dados de 2011) usufruirão do benefício de se não terem de deslocar a A... em análogas condições ou necessidades. 73º Vale por dizer que sendo uma evidência que pelo menos uma parte da população da União de Freguesias, a população residente em A..., irá sofrer prejuízos, e prejuízos graves e irreversíveis com o sacrifício de interesses próprios inerente à deliberação em crise, é também verdade, que dada a multiplicidade de atribuições da autarquia em causa, evolutiva como já vimos, é impossível concretizar com um grau de certeza aceitável que prejuízos serão esses, qual o seu grau de relevância, etc., na certeza porém que, o seu número e a sua importância são directamente proporcionais à importância que a autarquia local União de Freguesias de A... e F... assume e irá assumir no futuro. 74º Quantas mais competências próprias, isto é, determinadas pela Lei, ou delegadas pelo Município respectivo, através de acto de delegação (Cfr. o disposto nos artigos 131º, 132º e 133º do RJAL), a União de Freguesias de A... e F... vier a reunir no futuro, maiores e mais graves serão os prejuízos sofridos pela população de A..., que, tudo ponderado, sempre se terá que deslocar a F..., sendo certo que tal deslocação será no Sentido Sul-Norte, quando é no sentido Norte-Sul que se verifica, num quadro de profunda e vergonhosa indigência de transportes públicos no Município de Esposende, a maioria das carreiras de transportes públicos, entre nós confinados a autocarros explorados por empresas privadas. 75º Não se venha obstar que é o legislador quem outorga tal poder de infringir prejuízos à população de A... (Cfr. p.f. o disposto no nº 1 do art. 5º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro), pelo que os mesmos não resultam directamente da deliberação aqui em causa, uma vez que sempre que as Assembleias das Freguesias resultantes da agregação de duas ou mais freguesias, deliberem ao abrigo da citada norma jurídica a localização da respectiva sede, estão necessariamente a prejudicar umas populações e simultaneamente a beneficiar outras. 76º Sendo verdade, não é crível que o legislador tenha querido conferir um poder arbitrário e absolutamente imotivado a estas Assembleias de Freguesia. Pelo contrário, usando de consideração e respeito pela autonomia do poder local, o legislador aceita, tendo em vista que cada caso é um caso e que a autarquia local está em melhor situação para aferir da bondade da localização da sua sede, tendo em consideração o princípio da descentralização (descentralizar, verbo transitivo que significa afastar do centro) e razões de igualdade, de imparcialidade e de não descriminação, e que critérios relacionados com a história e a cultura das populações, com a localização geográfica, com a maior ou menor dificuldade de acessos, com a existência e intensidade de transportes públicos, com a situação da localização de determinados equipamentos colectivos, etc., podem vir a aconselhar no caso concreto que a sede da nova freguesia, determinada pelo legislador, se venha a localizar numa outra das freguesias agregadas. 77º Mas tal deliberação, legalmente possível como se já viu, há-de por razões evidentes ser escrupulosamente fundamentada e proferida após um irrepreensível procedimento, em vista o princípio da descentralização administrativa e o âmbito dos serviços e das actividades de proximidade e do apoio directo às comunidades locais, inerente à autarquia local Freguesia, tudo nos antípodas da deliberação que aqui nos entretece, proferida sem qualquer procedimento e sem qualquer esforço de fundamentação. 78º E nunca, como sucedeu no caso concreto, ser deliberada às escondidas, nas costas e à revelia das populações abrangidas, num inadmissível e cobarde desprezo pelos respectivos cidadãos, atropelando-se todas as formalidades essenciais, como se o fim justificasse todos os meios. 79º De todo o modo, ponderados quer os critérios da lei, que temos para nós são os que sob a epígrafe “Orientações para a reorganização administrativa” constam da alínea b) do art. 8º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, quer outros quaisquer critérios igualmente relevantes, nomeadamente, históricos e culturais, de proximidade ou de afastamento de serviços, actividades e equipamentos públicos, de transportes públicos, de facilidade de acessos, etc., sempre a escolha da Sede da União de Freguesias de A... e F... teria que recair em A.... 80º Fácil se torna perceber este nosso raciocínio se se ficcionar que F... relativamente a A..., tinha maior número de habitantes, um índice de desenvolvimento económico e social mais elevado e uma maior concentração de equipamentos colectivos, tendo sido assim, designada na coluna E do anexo I da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro como Sede da União de Freguesias de A... e F.... Ora, neste específico contexto, por razões de descentralização administrativa, de maior afastamento em relação ao centro, considerando-se os acessos existentes, os transportes públicos, etc., tudo indica que a Assembleia de Freguesia da União não só podia como deveria usar da faculdade conferida pelo nº 2 do art. 5º da Lei acima referida, deliberando, agora sim com ampla motivação e justificados fundamentos, que a Sede da União se localizaria em A.... 81º Para além destes efeitos administrativos, que são relevantes segundo admite o próprio legislador, é por demais evidente que determinados serviços públicos ou ao público destinados, denotam tendência natural a aproximarem-se da sede da freguesia, dado o efeito aglutinador desta, tudo isto, num tempo em que serviços públicos ou destinados ao público tendem a encerrar, por razões orçamentais e de racionalidade económica, como, por exemplo, os balcões dos CTT (o de A... já só funciona na sede da Junta de Freguesia, sim, naquela que camufladamente se vai encerrar), os Centros de Saúde, Tribunais de Comarca, os balcões dos Bancos, etc. 82º Por último, o número da população, a área e a dignidade da nova pessoa colectiva territorial constituída pela União das extintas freguesias de A... e F..., e sobretudo, o lote e a amplitude de novas competências legais que às freguesias irão ser facultadas (cfr. p.f. Capitulo IV “Descentralização Administrativa”, em especial os artigos 111º, 112º, 131º, 132º e 133º do RJAL), reclamam urgentemente a construção de um edifício especificamente destinado à sede da União, a construir obviamente na localidade sede da União, ou, o que só em A... seria possível, o melhoramento, a adaptação e ampliação do edifício-sede já existente. 83º Após ter se ter verificado esta construção, e em F... ela será urgente e inevitável dado que naquela localidade não existe qualquer edifício destinado a sede da União de Freguesias, a declaração de nulidade da deliberação ou mesmo a sua anulação, a proferir em sede da acção administrativa especial, pouca ou nenhuma utilidade terá já, quer no que concerne aos serviços públicos ou destinados ao publico, que por força da a atractividade da sede da União se deslocalizaram para F..., encerrando concomitantemente em A..., quer no que respeita à nova Sede supostamente já construída de raiz em F.... 84º E tendo em vista as competências das câmaras municipais que se consideram delegadas nas juntas de freguesia (art. 132º do RJAL), fácil é prognosticar que as sedes das Juntas de Freguesia irão, num futuro próximo, funcionar como pequenos municípios, ou mesmo, em vista o vertiginoso progresso tecnológico, como mini lojas do cidadão. 85º Logo, a manutenção da deliberação ilegal aqui em causa, cuja primeira e mais importante consequência é a de que todos os serviços administrativos que se faziam em A... terão que passar para a secretaria da União, isto é, para a sua Sede, deslocação de serviços que implicará, numa progressão geométrica, á medida em que se forem assumindo novas competências, deslocações e perdas de tempo, para os habitantes de A... (Apulienses), sendo verdade que os habitantes de F... (Fangueiros) estando muito mais próximos da sede do Município, até porque são localidades contiguas, e nesta (Esposende), como é óbvio existem a totalidade destes serviços administrativos, carecem muito menos deles que os habitantes de A.... 86º Acresce a tudo isto, existir ainda o perigo nada despiciendo de se perder a oportunidade de se afirmar solene e contrafacticamente que a lei do mais forte, a esperteza, o oportunismo, o desprezo pela legalidade e pelas formalidades essenciais legalmente estabelecidas, nem sempre colhe entre nós, que existem, felizmente, mecanismos legais de os suster e de reafirmar o primado da lei e do Estado de Direito Democrático. 87º De todo o modo, a deliberação em causa já causou prejuízos, quiçá irremediáveis, à coesão da União de Freguesias, ao normal funcionamento dos órgãos da mesma, à idoneidade e dignidade dos eleitos, tudo prejuízos já verificados mas que se tendem a agravar com o decurso do tempo, que não são susceptíveis de qualquer avaliação económica, mas que a suspensão da eficácia do acto administrativo aqui requerida ainda poderá atenuar. 88º E é possível recensear pelo menos um facto consumado dela directamente resultante: como se referiu no art. 44º do presente requerimento, a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F... já comunicou à Direcção-Geral das Autarquias locais, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 2 do art. 5º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, que a sede da União de Freguesia de A... e F..., se localiza em F..., na Rua Professora Ida Eiras, nº 20. É alegação desprovida de qualquer periculum in mora, em que não somos confrontados com prejuízos de difícil reparação ou facto consumado. Tem por base uma suposta deslocalização da Sede da Freguesia de A... e arvorados prejuízos para as populações dessa antiga freguesia em favor de vantagens para com a outra com que foi feita agregação. Mas nenhuma “deslocalização” de sede existe. Uma tal ideia implicaria que nos confrontássemos com a mudança de sede de uma (mesma) entidade para local distinto. Ora, a freguesia criada por efeito da agregação constitui uma nova pessoa coletiva territorial, dispõe de uma única sede e integra o património, os recursos humanos, os direitos e as obrigações das freguesias agregadas (art.º 9º, nº 2, da Lei º 22/2012, de 30 de Maio – Aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica). O que acontece ex novo é a fixação de sede dessa nova entidade; não uma mudança de antiga sede. Vantagens e desvantagens repercutem-se no novo centro de imputação, com esfera jurídica una que não admite raciocínio de desmembração como o enunciado pelo requerente. Sem embargo de se admitir que - tal como sucedia antes da reorganização administrativa vivida, e tal como porventura, ou até por certo, acontecerá no presente e no futuro em muitas das pessoas colectivas públicas de base territorial - do estabelecimento de uma Sede possam advir vantagens práticas de proximidade (tal como se podem imaginar concomitantes desvantagens). Mas como a equidistância a todos os limites do território é de todo impossível, pois que não estamos perante figuras geometricamente perfeitas, a maior proximidade a uns é sempre a maior distância, e, segundo (ou seguindo) a mesma linha de lógica, menor benefício a outros. Vem a equação resolvida por lei, devolvendo à vontade democrática corporizada no processo deliberativo da Assembleia de Freguesia o processo de melhor escolha. E é essa escolha que fica, assumida para o todo territorial, com o que eventualmente importe dos apelidados prejuízos narrados pelo requerente. O Direito dá aos factos a relevância jurídica que lhes seja determinada segundo a sua ordem de valores. O prejuízo jurídico é um mal causado a algo que a lei protege, lesão infringida ao direito ou interesse que a norma infringida visa tutelar. Advindo os apelidados prejuízos do que é escolha por opção democraticamente legitimada, de mérito insindicável, porque assim o impõe o princípio da separação de poderes, não podem ter-se como situações lesivas, quando estas ainda se contêm dentro do que é domínio da liberdade de decisão, com as consequências que implica. Desnecessário se torna averiguar da ponderação e interesses. * Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, dando provimento ao recurso, em revogar a decisão recorrida e julgar improcedente a providência requerida. Custas: pelo recorrido (sem prejuízo do apoio judiciário que tenha sido concedido). Porto, 24 de Outubro de 2014. Ass.: Luís Migueis Garcia Ass.: Frederico Branco Ass.: João Beato Sousa

Sumário

II) – Não pode ser tido como prejuízo o que advenha de escolha democraticamente alcançada, de mérito insindicável, e que se contém no que é domínio da liberdade de decisão, com as consequências que implica.*

*Sumário elaborado pelo Relator.

Texto Integral

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

União das Freguesias de A... e F..., id. nos autos, inconformada, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Braga, em 29.07.2014, que julgou procedente a providência cautelar contra si interposta por JCCPF (...), em que peticionou:

A suspensão de eficácia da “deliberação da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., aprovada em Sessão Ordinária de 30 de Dezembro de 2013, que determinou que a Sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., em edifício sito na Rua …”.

A recorrente União das Freguesias de A... a F... formula as seguintes conclusões:

1. Nos termos da lei, cabe à Assembleia de Freguesia deliberar sobre a localização da sede da União de Freguesias.

2. A deliberação sobre a sede das Uniões de Freguesias é também, e necessariamente, uma deliberação sobre a sede da respectiva Assembleia de Freguesia e da respectiva Junta de Freguesia, enquanto órgãos representativos da Freguesia.

3. Tal definição da sede pode ser feita por via do Regimento da Assembleia de Freguesia, sendo exactamente assim que habitualmente tudo se passa.

4. Era essa mesma situação que já ocorria no domínio dos anteriores Regimentos das Assembleias de Freguesia de A... e de F

5. No caso dos autos, não é possível afirmar que a decisão impugnada é ostensivamente inválida, em termos de ser evidente que a acção principal será julgada procedente.

6. Visto que a decisão recorrida se baseou apenas e só nesse pressuposto, por referência ao art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA, deverá a mesma ser revogada.

7. A confirmar essa falta de evidência está o parecer do Ministério Público na acção principal.

8. Para os efeitos do art. 143º, nº 4 do CPTA, deve ser assegurada a manutenção da deliberação impugnada até à decisão definitiva da providência cautelar.

9. A decisão recorrida viola o disposto no nº 1 do art. 5º da Lei nº 75/2013, de 12/09, bem assim o estatuído no art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA.

O recorrido JCCPF apresentou contra-alegações, concluindo da seguinte forma:

1. A discussão e votação da localização da Sede da União de Freguesias de A... e F..., prevista no nº 1, art. 5º da L nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, não constava do edital convocatória da sessão ordinária da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F... realizada em 30 de Dezembro de 2013, assim como não constava da respectiva ordem do dia.

2. Isso mesmo decorre de forma evidente da acta da referida sessão (cfr. doc. nº 1 anexo), na parte em que trata deste assunto, quando narra que: “...tendo sido pedido por AMC que se discutisse a localização da sede da Junta da União de Freguesias, sendo seguidamente reforçado o mesmo por JB. JF interveio referindo que o assunto em questão não constava da ordem de trabalhos e como carece de votação deveria obrigatoriamente constar na referida ordem de trabalhos.(...) Perante este impasse, o Presidente da Mesa da Assembleia decidiu que fossem os membros deste órgão (Mesa da Assembleia) a tomar a deliberação de aceitar a discussão deste assunto na ordem de trabalhos.”.

3. Assente que a sessão da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F... em cauda era sessão ordinária, assente também que o assunto em crise, discussão e votação da localização da sede da União de Freguesias de A... e F..., não constava da ordem do dia da mesma sessão, resulta imediata e inequivocamente da acta da sessão ordinária em causa que não foi submetida à apreciação e votação dos membros da Assembleia de Freguesia o reconhecimento da urgência de deliberação imediata deste assunto, e muito menos, que dois terços dos membros tenham reconhecido essa urgência.

4. Antes, resulta da mesma acta que o Presidente da Mesa da Assembleia, reconhecendo implicitamente que o assunto não constava da ordem do dia, decidiu que fossem os membros da Mesa da Assembleia a deliberar sobre a aceitação ou não deste assunto na ordem de trabalhos, e que dessa votação da Mesa resultaram dois votos a favor, um do presidente da Mesa Adelino Vale e outro da segunda secretária Branca Pinheiro, e um voto contra da primeira secretária Angélica Cruz, tendo por conseguinte avançado a discussão e votação da localização da sede da União de Freguesias de A... e F

5. Por último, não vale dizer que tendo todos os membros da Assembleia de Freguesia da União comparecido na respectiva sessão ordinária, e tendo eles conhecimento de que se iria discutir este assunto, isto é, que se iria votar a localização da sede da União de Freguesias de A... e F..., porque tal constava explicitamente do Regimento da Assembleia de Freguesia da União, a ser submetido à apreciação e votação da Assembleia naquela mesma sessão, eventual irregularidade antes verificada mostra-se sanada, porque tal não corresponde de todo à verdade.

6. Desde logo, porque, como eloquentemente se diz na Decisão recorrida: “Constituindo o Regimento de uma Assembleia de Freguesia uma manifestação da [auto]regulamentação do funcionamento do órgão representativo da freguesia, é manifesto que a definição da sede da pessoa colectiva não é matéria passível de ser definida pelo estatuto regimental do órgão colegial assembleia de freguesia, por se tratar de matéria que extravasa a organização interna do próprio órgão. (...) Com efeito, a definição da sede da pessoa colectiva, e apesar de a competência legal para deliberar sobre esta matéria se mostrar legalmente atribuída à assembleia de freguesia por via do artº 5º, nº 1º, da Lei nº 11-A/2013, cit., é matéria que contende com o próprio estatuto da pessoa colectiva, situando-se fora dos poderes de auto-organização do órgão administrativo.”

7. Depois e sobretudo, porque como mais uma vez se diz na Decisão recorrida “...compulsado o Regimento da Assembleia de Freguesia que foi objecto de aprovação, maxime o seu art. 1º, nº 2, verifica-se que aí se consigna que “a Assembleia de Freguesia, tem a sua sede no Edifício da Junta de Freguesia, sito na Rua Professora Ida Eiras, nº 20, 4740-378 em F...”. Portanto, o que o preceito do Regimento acabado de transcrever define e fixa, e como resulta da sua própria literalidade, é a sede do órgão Assembleia de Freguesia, e não poderia ser de outra forma, pois que – não é demais evidenciar – o Regimento tem a natureza de regulamento interno de organização e funcionamento do órgão enquanto tal, não fazendo parte de tal âmbito a definição da sede da pessoa colectiva Freguesia, por tal matéria pertencer ao próprio Estatuto da pessoa colectiva enquanto tal.”.

8. A deliberação sobre a localização da sede da União de Freguesias de A... e F..., proferida na sessão ordinária da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., de 30 de Dezembro de 2013, violou assim de forma clara, evidente e irrefutável, o disposto no art. 19º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Dec.-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Dec.-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro.

9. A mesma deliberação, viola também de forma ostensiva e evidente, o disposto no nº 1 e 2 do art. 50º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado no anexo I à Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, actualizada pelas Ratificações nº.s 46-C/2013, de 1 de Novembro e 50-A/2013, de 11 de Novembro.

10. Do simples confronto do teor da ordem de trabalhos publicitada através de edital que antecedeu a sessão ordinária da Assembleia da União de Freguesias de A... e F..., realizada em 30 de Dezembro de 2013, com o teor das deliberações proferidas quanto à fixação da sede da União de Freguesias, agora documentadas em acta da respectiva sessão (acta aprovada por unanimidade dos presentes na sessão ordinária subsequente, realizada em 30 de Abril de 2014), constata-se que a deliberação em crise enferma assim de notória invalidade, a determinar a sua anulabilidade, o que, como doutamente se diz na Decisão recorrida “ autoriza, e sem necessidade de mais e melhor análise, a que se tenha por preenchido o requisito previsto no artº 120º, nº 1, alínea a), do CPTA.”.

11. No que concerne aos efeitos do presente recurso, o pedido da Recorrente é manifestamente ilegal, Já que a norma jurídica por ela indicado, o nº 4 do art. 143º do CPTA, não é aplicável ao presente recurso uma vez que não permite a alteração do efeito-regra do recurso interposto de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares

12. A Decisão recorrida não sofre assim de quaisquer vicissitudes geradoras da sua nulidade ou anulabilidade e não viola o disposto no nº 1 do art. 5º da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, bem assim não viola o estatuído no art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.

Os factos, tidos indiciariamente provados pela 1ª instância e agora também ponderados:

1) A União de Freguesias de A... e F..., resultou da agregação das extintas freguesias de A... e F..., correspondendo à área e aos limites territoriais das duas freguesias agregadas, nos termos do disposto na Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, designadamente nas colunas A, B e D do Anexo I a que se refere o art. 3º da mesma Lei – cfr. doc. 2 junto com o requerimento inicial.

2) Nos termos da coluna E do anexo I mencionado, no que concerne à União de Freguesias de A... e F..., foi definida como sede da nova autarquia local a localidade de A

3) Com data de 23 de Dezembro de 2013, devidamente assinado pelo Presidente da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., foi emitido e publicitado edital convocando Sessão Ordinária da Assembleia de Freguesia de A... e F..., do seguinte teor:

“ASSEMBLEIA DA UNIÃO DE FREGUESIAS DE A... E F... – EDITAL – ADELINO CARVALHO DO VALE, PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA DA UNIÃO DE FREGUESIAS

No uso da competência que me é conferida e ao abrigo do decreto-Lei 75/de 2013, de 12 de Setembro, CONVOCO a Sessão Ordinária da Assembleia de Freguesia de A... e F..., para o próximo dia 30 de Dezembro de 2013 (segunda feira), a realizar pelas 21.00 horas, no edifício da Junta de Freguesia de F..., Rua Professora Ida Eiras, nº 20, com a seguinte ordem de trabalhos:

LEITURA DA ACTA DA SESSÃO ANTERIOR:

01- APROVAÇÃO DO REGIMENTO DA ASSEMBLEIA DE FREGUESIA.

02- APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO PARA O ÚLTIMO TRIMESTRE DE 2013:

03- APROVAÇÃO DO MAPA DE PESSOAL DA FREGUESIA DE A... E F... ANO DE 2013:

04- PLANO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS, PLANO DE ACTIVIDADES E ORÇAMENTO DA RECEITA E DE DESPESA PARA O ANO DE 2014 – PROPOSTA:

05- APROVAÇÃO DO MAPA DE PESSOAL DA FREGUESIA DE F... ANO DE 2014:

06- PROPOSTA DE AUTORIZAÇÃO DE CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE DELEGAÇÃO DE

COMPETÊNCIAS E ACORDOS DE EXECUÇÃO COM A CÂMARA MUNICIPAL E OUTRAS ENTIDADES

- PROPOSTA:

07- DISCUSSÃO DE TOPONÍMIA:

08- PROPOSTA DE FILIAÇÃO DA UNIÃO DE FREGUESIAS NA ANAFRE:

PERÍODO DE INTERVENÇÃO DO PÚBLICO.

Para constar e devidos efeitos se publica o presente Edital e outros de igual teor, que vão ser afixados nos lugares públicos do costume.” – Segue-se data e assinatura. – [Cfr. cópia

certificada do edital/convocatória, junto pelo Requerente como doc. nº 3 cujo teor se dá

aqui como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais].

4) Em 30 de Dezembro de 2013, a Assembleia da União de Freguesias de A... e F... reuniu, tendo deliberado, entre o mais, o seguinte: “Aprovado o Regimento da Assembleia de Freguesia por unanimidade, após se ter deliberado, por maioria dos membros da Assembleia, que a sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., na Rua Professora Ida Eiras, número vinte” – cfr. Acta da Assembleia, com a correcção do lapso de escrito cuja verificação foi admitida, mediante acordo, pelas partes em litígio;

5) O Regimento da Assembleia de Freguesia aprovado tem o teor constante do doc. n.º 1 junto com a Oposição à Providência Cautelar, e cujo teor se tem aqui por inteiramente reproduzido, dele constando, no que aqui mais releva, o seguinte:

“(…)

Artigo 1º

CONSTITUIÇÃO, SEDE E FUNCIONAMENTO

1- A Assembleia de Freguesia, eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados nas áreas das Freguesia de A... e F..., em conformidade com o Artigo 245º da Constituição da República Portuguesa, é constituída por 13 (Treze) membros.

2- A Assembleia de Freguesia, tem a sua sede no Edifício da Junta de Freguesia, sito Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 em F

a) As sessões decorrerão, preferencialmente, em horário pós-laboral, em rotatividade em ambas as freguesias ou noutro local que não o da respectiva sede.

(…)”

6) No dia 08/01/2012, foi celebrado um protocolo entre a Câmara Municipal de Esposende e a então Junta de Freguesia de F..., e que tem o teor constante do doc. n.º4 junto com a Oposição e que aqui se tem por reproduzido, relativo à cedência do direito de uso do edifício do Centro Cultural de F... para aí se instalar a sede da mencionada Junta de Freguesia.

7) O Requerimento inicial deu entrada, via correio electrónico, em 28 de Março de 2014.

Considerando esta factualidade, cumpre logo em primeiro lugar decidir se se nos depara um “fumus iuris” em tal modo de evidência a favor da posição do requerente (como decidiu o tribunal “a quo”), que, e sem mais - por aí só decisivo -, alicerce a requerida suspensão de eficácia; e, assim não acontecendo, face ao que é demais critério de decisão, se a providência obtém ou não êxito.

O Direito:

De harmonia com o disposto no art. 112.º, n.º 1, do CPTA, «quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo».

O tribunal “a quo” julgou procedente a providência, pelo que determinou “a suspensão de eficácia deliberação da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F..., aprovada em Sessão Ordinária de 30 de Dezembro de 2013, que determinou que a Sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., em edifício sito na Rua Professora Ida Eiras, nº 20.”.

Para assim decidir, confrontado com as circunstâncias supra elencadas, teve em razão o seguinte:

Na presente causa, vem peticionado o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia da União de Freguesias de A... e de F..., tomada em 31 de Dezembro de 2013, mediante a qual foi fixada a sede na União de Freguesias de A... e F..., nesta última localidade, e na morada Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 F

O Requerente começa por reconduzir a sua pretensão à verificação dos pressupostos previstos na alínea a), do art.º 120º, n.º1, do CPTA, no qual se consigna que “as providências serão adoptadas quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.

Em tais situações, se resultar evidente que o Requerente da providência tem razão, então a providência deve ser decretada independentemente de se analisar se existe prova do receio do facto consumado ou da difícil reparação do dano e independentemente dos prejuízos que a concessão possa causar aos interessados públicos e dos particulares.

Nesta medida, o âmbito de aplicação da sobredita alínea a) do n.º 1 do art.º 120º do C.P.T.A., apresenta-se como verdadeiramente derrogatório do regime geral comum, sendo aplicável apenas em situações excepcionais, quando se afigure evidente ao julgador que a pretensão formulada ou a formular no processo principal irá ser julgada procedente (sobre a natureza do critério em analise, veja-se Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Maio de 2010, Almedina, Coimbra, págs. 795 e 796).

Para estes efeitos, com se refere no Acórdão do STA, de 13.02.2007 (Proc. n.º 047555A, disponível para consulta em www.dgsi.pt/jsta) “… essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer documento junto ao processo…”.

Assim, a evidência prevista no preceito legal em causa não é uma evidência resultante de demonstração, mas antes constatável a olho nu, em que o mero juízo célere e sumário permite uma certeza com repercussões na causa principal (Ac. TCAN, de 11.12.2008, Proc. n.º 01038/08.5BEBRG disponível para consulta em dgsi.tp).

Dentro desta compreensão, cumpre, então, analisar da verificação, ou não do identificado pressuposto do decretamento da providência.

Um dos fundamentos invocados pelo Requerente para sustentar a manifesta ilegalidade do acto suspendendo, reconduz-se à circunstância de a deliberação ter sido tomada sem que a mesma constasse da ordem de trabalhos e sem que tivesse sido previamente deliberado, pela maioria legalmente exigível, que se trataria de matéria urgente.

A esta argumentação contrapõe a Entidade Requerida que o assunto em causa (alteração da sede da União de Freguesias) era do conhecimento de todos os membros da Assembleia, e posto tal matéria constar do Regimento cuja aprovação constava da ordem do dia, e cujo projecto foi previamente disponibilizados a todos os membros.

Cumpre então, e desde já, aquilatar se o vício imputado à deliberação se afigura, de forma manifesta, procedente.

Da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias operada pelas Leis n.ºs 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/2013, de 28 de Janeiro, resultou a agregação de algumas das freguesias até então existentes (cfr. art.º 3º da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, e respectivo Anexo I).

No quadro da modificação das freguesias, foram criadas novas freguesias, por via da agregação de freguesias anteriormente existentes, agregação esta que determinou a cessação jurídica das autarquias locais agregadas a partir da realização das eleições autárquicas realizadas em 29 de Setembro de 2013 (cfr. art.ºs 4º e 9º, n.º3, da Lei 11-A/2013, de 28 de Janeiro).

Em face desta, por um lado cessação jurídica das autarquias anteriormente constituídas e a criação de novas freguesias resultantes da identificada agregação, haveria que definir a sede nas novas freguesias unidas.

E para este efeito, consignou o legislador, no art.º 5º, n.º1, da Lei n.º 11-A/2013, que “no prazo de 90 dias após a instalação dos órgãos que resultem das eleições gerais das autarquias locais, a realizar em 2013, a assembleia de freguesia delibera a localização da sede” na nova pessoa colectiva de base territorial, estabelecendo-se, a título transitório, no n.º 3º do mesmo preceito normativo que “na ausência da deliberação ou comunicação referidas nos números anteriores e enquanto estas não se realizarem, a localização das sedes das freguesias é a constante da coluna E do anexo I da presente lei”.

Foi ao abrigo e por força desta reorganização administrativa que resultou a criação da União de Freguesias de A... e F..., por vias da agregação das duas freguesias existentes (A... e F...).

No presente processo discute-se a eventual (i)legalidade da deliberação da Assembleia da União de Freguesias de A... e F..., e da qual resultou a fixação da sede da pessoa colectiva em F..., em alteração da sede fixada, a título transitório, na coluna E do anexo I da Lei 11-A/2013, onde se identifica a A... como localidade sede da União de Freguesias.

Como resulta do disposto no art.º 19º do CPA, “só podem ser objecto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da reunião, salvo se, tratando-se de reunião ordinária, pelo menos dois terços dos membros reconhecerem a urgência da deliberação imediata sobre outros assuntos.”

Na situação sob escrutínio, e atenta a matéria dada como provada, verifica-se que a sede da União de Freguesias foi, mediante deliberação da Assembleia de freguesia efectuada em 30 de Dezembro de 2013, fixada em F..., na morada “Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 F...”, não se demonstrando que tal deliberação tenha sido precedida de reconhecimento da urgência na deliberação, por pelo menos dois terços dos membros da Assembleia.

Assim, a legalidade da deliberação dependerá de tal assunto poder ser tido como integrado na ordem do dia referente à sessão realizada em 30 de Dezembro de 2013.

Compulsada a ordem e trabalhos que antecedeu a sessão em referência, verifica-se que da mesma não consta de forma expressa como fazendo parte dos trabalhos a aprovação da localização da sede.

Não contestando tal circunstancialismo, a Entidade Requerida sustenta, não obstante, que tal matéria se encontraria abrangida pela ordem dos trabalhos, e por tal matéria constar do Regimento da Assembleia de Freguesia, cuja proposta de aprovação constava do ponto 1) da ordem de trabalhos, tendo o projecto de Regimento sido facultado aos membros da assembleia para análise e apreciação.

Será que tal bastará para que se tenha por cumprida a obrigação imposta pelo art.º 19º do CPA?

Apreciando.

O regimento da assembleia de freguesia, constitui um verdadeiro instrumento normativo, de natureza regulamentar, pelo qual o órgão administrativo (auto)disciplina os termos, modo de organização e funcionamento interno, constituindo verdadeira manifestação do poder de auto–organização administrava do órgão colegial Assembleia de freguesia, e que integra a pessoa colectiva Freguesia.

Tal competência auto-organizativa mostra-se legalmente autorizada pelo art.º 10º, n.º1, alínea a), da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, no qual se estabelece, em sede de competências de funcionamento, competir à assembleia de freguesia “elaborar e aprovar o seu regimento.”

E terá sido no exercício desta competência que terá sido elaborado e aprovado o Regimento da Assembleia de Freguesia.

Ora, constituindo tal regimento uma manifestação da (auto)regulamentação do funcionamento do órgão de freguesia, é saliente que a definição da sede da pessoa colectiva freguesia não é matéria passível de ser definida pelo estatuto regimental do órgão colegial assembleia de freguesia, por se tratar de matéria que extravasa a organização interna do próprio órgão.

Com efeito, a definição da sede da pessoa colectiva, e apesar de a competência legal para deliberar sobre esta matéria se mostrar legalmente atribuída à assembleia de freguesia e por via do art.º 5º, n.º1, da Lei 11-A/2013, cit., é matéria que contende com o próprio estatuto da pessoa colectiva, situando-se fora dos poderes de auto-organização do órgão administrativo.

E saliente-se que, compulsado o Regimento da Assembleia de Freguesia que foi objecto de aprovação, maxime o seu artigo 1º, n.º2, verifica-se que aí se consigna que “a Assembleia de Freguesia, tem a sua sede no Edifício da Junta de Freguesia, sito Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 em F...”.

Portanto o que preceito do Regimento acabado de transcrever define e fixa, e como resulta da sua própria literalidade, é a sede do órgão Assembleia de Freguesia, e não poderia ser de outra forma, pois que – não é demais evidenciar – o Regimento tem a natureza de regulamento interno de organização e funcionamento do órgão enquanto tal, não fazendo parte de tal âmbito a definição da sede da pessoa colectiva Freguesia, por tal matéria pertencer ao próprio Estatuto da pessoa colectiva enquanto tal.

Pelo exposto, e do simples confronto do teor da ordem de trabalhos publicitada e que antecedeu a sessão da Assembleia de Freguesia realizada em 30 de Dezembro de 2013, com o teor da deliberação tomada nessa data quanto à fixação da sede da pessoa colectiva União de Freguesias de A... e F..., na localidade de F..., mais concretamente na Rua Professora Ida Eiras, nº20, 4740-378 em F..., é possível concluir que tal deliberação se mostra contrária ao Direito, por ter sido tomada em violação do disposto no art.º 19º do CPA, circunstância que permite que se conclua que a deliberação enferma de notória invalidade, a determinar a sua anulabilidade.

Esta conclusão autoriza, e sem necessidade de mais e melhor análise, a que se tenha por preenchido o requisito previsto no art.º 120º, n.º1, alínea a), do CPTA, o que determina o imediato decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto posto em crise, suspensão esta que aqui vai decidida

É segundo os critérios do art.º 120º do CPTA que a presente providência, conservatória, tem decisão.

A sentença recorrida começou por equacionar qual o alcance do critério de evidência plasmado no nº 1, a), do referido art.º 120º, em termos que assinalam o que a propósito tem sido jurisprudência constante.

E que é aqui de reafirmar.

«A qualidade de cognição exigida pelo artº 120º nº 1 a) CPTA para o fumus boni iuris traduzida na expressão "evidente procedência da pretensão formulada" mede-se pelo carácter incontroverso (que não admita dúvida), patente (posto que visível sem mais indagações) e irrefragável (irrecusável, incontestável) do presumível conteúdo favorável da sentença de mérito da causa principal, derivado da cognição sumária das circunstâncias de facto e consequente juízo subsuntivo na lei aplicável, efectuados no processo cautelar.» (Ac. do TCAS, de 06-102010, Proc. nº 05939/10).

Uma coisa evidente é uma coisa que não necessita de demonstração ou, apropriando-nos duma expressão popular, é «uma coisa que entra pelos olhos dentro» - Ac. do STA, de 06-12-2012, proc. nº 0913/12.

Terá, pois, de se nos deparar uma situação de fumus boni iuris de intensidade máxima.

Será o caso?

A sentença tem firme lógica no foram os passos de procedimento, nos termos em que assim foi levado a probatório: Aprovado o Regimento da Assembleia de Freguesia por unanimidade, após se ter deliberado, por maioria dos membros da Assembleia, que a sede da União de Freguesias de A... e F... se localizará em F..., na Rua Professora Ida Eiras, número vinte.

Identificam-se, pois, dois segmentos deliberativos, relativamente à definição de distintas sedes: uma, que teve aprovação por maioria; outra, sequencialmente posterior, definindo a sede da Assembleia de Freguesia, por unanimidade.

Aliás, como nota o recorrido, isso mesmo resulta «da acta da referida sessão (cfr. doc. nº 1 anexo), na parte em que trata deste assunto, quando narra que: “... tendo sido pedido por AMC que se discutisse a localização da sede da Junta da União de Freguesias, sendo seguidamente reforçado o mesmo por JB. JF interveio referindo que o assunto em questão não constava da ordem de trabalhos e como carece de votação deveria obrigatoriamente constar na referida ordem de trabalhos.(...) Perante este impasse, o Presidente da Mesa da Assembleia decidiu que fossem os membros deste órgão (Mesa da Assembleia) a tomar a deliberação de aceitar a discussão deste assunto na ordem de trabalhos.”». Como aí consta, “avançando-se para a votação, a proposta de localização da sede da Junta de freguesia (..)”. E só depois “Avançou-se de seguida, para a análise do Regimento da Assembleia de Freguesia que foi aprovado por unanimidade”.

Tal como se extrapola, quer para as partes, quer para o tribunal recorrido, a sede da Junta identificar-se-á, também, como a sede da pessoa colectiva em causa.

É da primeira deliberação que vem suscitada e identificada na sentença ilegalidade, por desrespeito ao definido no art.º 19º do CPA, que nos diz que “Só podem ser objecto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da reunião, salvo se, tratando-se de reunião ordinária, pelo menos dois terços dos membros reconhecerem a urgência de deliberação imediata sobre outros assuntos”.

Tal como as coisas se aparentam (o que vale por dizer: numa análise perfunctória), não terá mínimo sustento a argumentação da requerida/recorrida (como que a reivindicar a existência de uma deliberação aglutinadora) - sentido em que também vai o parecer do Mº Pº - de que a definição da sede da União se encontraria abrangida pela ordem dos trabalhos (por tal matéria constar do Regimento da Assembleia de Freguesia, cuja proposta de aprovação constava do ponto 1) da ordem de trabalhos), mais a mais, como se observou na sentença, tratando-se de instrumento auto-organizativo, onde o que especificamente ficou definido foi a sede “da Assembleia” de Freguesia [e para poder ultrapassar esta última observação mais agarrada à literalidade dos termos, para poder vingar tal argumentação da requerida, haveria de ter como irrefragável que a sede da pessoa colectiva freguesia não possa ser distinta da sede do órgão Assembleia, o que de direito positivo não tem resposta expressa; o que, do mesmo passo que retira força de argumento à requerida, também, refluindo em sentido contrário, retira evidência a posição contrária].

E, efectivamente, para a reunião ordinária em causa, não tinha sido levada à divulgada ordem do dia, e como assunto autonomamente erigido, a definição da sede da União de Freguesias (Junta), e sem que se veja que pelo menos dois terços dos membros tenham expressamente reconhecido urgência.

Daí a conclusão de evidente ilegalidade.

Sem maior reflexo, cumpre referir que, pela existência de norma própria, não será ao art.º 19º do CPA que haverá de fazer apelo.

Antes a norma constante da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro (Estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico):

Artigo 50.º

Objeto das deliberações

1- Só podem ser objeto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da sessão ou reunião.

2- Tratando-se de sessão ordinária de órgão deliberativo, e no caso de urgência reconhecida por dois terços, pode o mesmo deliberar sobre assuntos não incluídos na ordem do dia.

Mas não será por aqui que advém alteração nos dados do problema, perante o que é de igual ditame.

E na procura de resposta, pese a decisão recorrida assentar num fio-de-prumo que lhe dá toda uma aparente solidez, livre que é o juiz no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (art.º 5º, nº 3, do CPC), pode equacionar-se (não tendo nesta sede que ultrapassar o que é apenas de summaria cognitio) uma outra hipótese de solução legal.

Na tutela da norma é clara a intenção em que os assuntos a discutir tenham anúncio que, do mesmo passo que outorga transparência, possa favorecer preparação e participação, não deixando de sujeitar a sufrágio qualificado as conveniências.

Mas não nos podemos esquecer do que é uma situação particular, contemplada no mais que o sistema normativo disciplina.

O que nos oferece perguntar é se perante a imposição legal (art.º 5º, n.º1, da Lei 11-A/2013, de 28/01) que obriga (“no prazo de 90 dias após a instalação dos órgãos que resultem das eleições gerais das autarquias locais, a realizar em 2013”), a assembleia de freguesia deliberar a localização da sede (da pessoa colectiva), não está já mais que anunciado e imperativamente vinculado que tal assunto é necessariamente da ordem do dia (pelo menos) até ao termo de tal prazo (sendo notório que perante tempo prestes a exaurir-se)?

Não nos parece que seja liminarmente de rejeitar que se equacione.

Dentro do que possa ser solução plausível de direito, a situação é, pois, discutível.

Claro que as coisas nos seus devidos trilhos e num juízo mais aprofundado podem trazer mais luz (como, no entretanto, poderá até a situação estar ultrapassada).

Mas, então, por esforço incompatível com qualquer emanação de evidência.

O que retira à requerida providência decisão fundamentada no triunfo de tal critério.

O que - presente o que deve ser entendido como uma evidência - também acontece no que respeita às demais causas de imputação de ilegalidade que motivam o requerente na vinda a juízo (falta de fundamentação, desvio de poder, inexistência de procedimento).

Mas, também não sendo manifestamente improcedente a posição sufragada pelo requerente, resta saber se, não sendo a providência decretada por critério de evidência, se, ainda assim, esta terá outra cobertura legal, em particular perante o disposto no art.º 120º, nº 1, b), do CPTA.

Como se sabe, as providências cautelares destinam-se a evitar que o tardio julgamento do processo principal possa determinar a inutilidade da decisão neste proferida e que, por via disso, o interessado seja colocado numa situação de facto consumado ou numa situação em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.

“O Requerente está obrigado a alegar com rigor os factos integradores dos pressupostos que conduzem ao decretamento da providência visto que, se o não fizer, essa omissão alegatória implicará a impossibilidade da adopção das pretendidas providências” – cfr. Ac. do STA, de 06-12-2012, proc. nº 0812/12.

O que a propósito alega o requerente é o seguinte (cfr. p.i.):

A- DO PERICULUM IN MORA – GRAVES PREJUÍZOS DE DIFÍCIL OU

IMPOSSÍVEL REPARAÇÃO PARA OS INTERESSES AQUI DEFENDIDOS

PELO REQUERENTE:

66º

O nº 3 do art. 9º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, refere que a freguesia criada por agregação, como é o caso in concreto, constitui uma nova pessoa colectiva territorial e dispõe de uma única sede.

67º

Por sua vez, o nº 2 do art. 5º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, no pressuposto de que a Assembleia de freguesia, nos termos do respectivo nº 1, deliberou a localização da Sede, e que esta não coincide com a constante da coluna E do anexo I da mesma Lei (Cfr. nº 3 ao art. 5º), dispõe que a Assembleia deve comunicar a localização da sede da freguesia à Direcção-Geral das Autarquias Locais, para todos os efeitos administrativos relevantes.

68º

Ou seja, é a própria Lei quem reconhece que inerentes à Sede da Freguesia, que expressamente afirma ser única (Cfr. nº 2 do art. 9º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio), existem efeitos administrativos relevantes.

69º

Quais sejam esses efeitos administrativos, não o diz a lei, o que bem se compreende, porque são todos aqueles que o legislador já identificou, e todos os que venha a identificar no futuro, tendo em vista que a Freguesia na medida em que se trate de autarquia local, é pessoa colectiva de direito público de fins múltiplos e evolutivos.

70º

Nos termos do nº 1 do art. 235º da Constituição da República Portuguesa, as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas.

71º

Interesses próprios das populações respectivas são hoje uns, amanhã outros, e assim sucessivamente, sendo que a simples deslocalização da Sede da Freguesia tem a virtualidade de alterar todo um quadro de interesses próprios das populações, suprimindo necessidades e criando concomitantemente outras.

72º

Convenhamos, a localização da Sede da União de Freguesias de A... e F... em F..., principalmente se se tiver em conta que não obstante todas as demagogias e ilusões, a Freguesia resultante da agregação de Freguesias só pode ter uma única sede, como taxativamente se dispõe no nº 2 do art. 9º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, sempre implicará prejuízos objectivos embora indetermináveis, para pelo menos os 4 198 habitantes de A... (dados de 2011), se mais não for, em termos de deslocação a F... sempre que tenham algum assunto a tratar na Sede da Junta de Freguesia, concomitantemente os 3 103 habitantes de F... (dados de 2011) usufruirão do benefício de se não terem de deslocar a A... em análogas condições ou necessidades.

73º

Vale por dizer que sendo uma evidência que pelo menos uma parte da população da União de Freguesias, a população residente em A..., irá sofrer prejuízos, e prejuízos graves e irreversíveis com o sacrifício de interesses próprios inerente à deliberação em crise, é também verdade, que dada a multiplicidade de atribuições da autarquia em causa, evolutiva como já vimos, é impossível concretizar com um grau de certeza aceitável que prejuízos serão esses, qual o seu grau de relevância, etc., na certeza porém que, o seu número e a sua importância são directamente proporcionais à importância que a autarquia local União de Freguesias de A... e F... assume e irá assumir no futuro.

74º

Quantas mais competências próprias, isto é, determinadas pela Lei, ou delegadas pelo Município respectivo, através de acto de delegação (Cfr. o disposto nos artigos 131º, 132º e 133º do RJAL), a União de Freguesias de A... e F... vier a reunir no futuro, maiores e mais graves serão os prejuízos sofridos pela população de A..., que, tudo ponderado, sempre se terá que deslocar a F..., sendo certo que tal deslocação será no Sentido Sul-Norte, quando é no sentido Norte-Sul que se verifica, num quadro de profunda e vergonhosa indigência de transportes públicos no Município de Esposende, a maioria das carreiras de transportes públicos, entre nós confinados a autocarros explorados por empresas privadas.

75º

Não se venha obstar que é o legislador quem outorga tal poder de infringir prejuízos à população de A... (Cfr. p.f. o disposto no nº 1 do art. 5º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro), pelo que os mesmos não resultam directamente da deliberação aqui em causa, uma vez que sempre que as Assembleias das Freguesias resultantes da agregação de duas ou mais freguesias, deliberem ao abrigo da citada norma jurídica a localização da respectiva sede, estão necessariamente a prejudicar umas populações e simultaneamente a beneficiar outras.

76º

Sendo verdade, não é crível que o legislador tenha querido conferir um poder arbitrário e absolutamente imotivado a estas Assembleias de Freguesia. Pelo contrário, usando de consideração e respeito pela autonomia do poder local, o legislador aceita, tendo em vista que cada caso é um caso e que a autarquia local está em melhor situação para aferir da bondade da localização da sua sede, tendo em consideração o princípio da descentralização (descentralizar, verbo transitivo que significa afastar do centro) e razões de igualdade, de imparcialidade e de não descriminação, e que critérios relacionados com a história e a cultura das populações, com a localização geográfica, com a maior ou menor dificuldade de acessos, com a existência e intensidade de transportes públicos, com a situação da localização de determinados equipamentos colectivos, etc., podem vir a aconselhar no caso concreto que a sede da nova freguesia, determinada pelo legislador, se venha a localizar numa outra das freguesias agregadas.

77º

Mas tal deliberação, legalmente possível como se já viu, há-de por razões evidentes ser escrupulosamente fundamentada e proferida após um irrepreensível procedimento, em vista o princípio da descentralização administrativa e o âmbito dos serviços e das actividades de proximidade e do apoio directo às comunidades locais, inerente à autarquia local Freguesia, tudo nos antípodas da deliberação que aqui nos entretece, proferida sem qualquer procedimento e sem qualquer esforço de fundamentação.

78º

E nunca, como sucedeu no caso concreto, ser deliberada às escondidas, nas costas e à revelia das populações abrangidas, num inadmissível e cobarde desprezo pelos respectivos cidadãos, atropelando-se todas as formalidades essenciais, como se o fim justificasse todos os meios.

79º

De todo o modo, ponderados quer os critérios da lei, que temos para nós são os que sob a epígrafe “Orientações para a reorganização administrativa” constam da alínea b) do art. 8º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, quer outros quaisquer critérios igualmente relevantes, nomeadamente, históricos e culturais, de proximidade ou de afastamento de serviços, actividades e equipamentos públicos, de transportes públicos, de facilidade de acessos, etc., sempre a escolha da Sede da União de Freguesias de A... e F... teria que recair em A

80º

Fácil se torna perceber este nosso raciocínio se se ficcionar que F... relativamente a A..., tinha maior número de habitantes, um índice de desenvolvimento económico e social mais elevado e uma maior concentração de equipamentos colectivos, tendo sido assim, designada na coluna E do anexo I da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro como Sede da União de Freguesias de A... e F.... Ora, neste específico contexto, por razões de descentralização administrativa, de maior afastamento em relação ao centro, considerando-se os acessos existentes, os transportes públicos, etc., tudo indica que a Assembleia de Freguesia da União não só podia como deveria usar da faculdade conferida pelo nº 2 do art. 5º da Lei acima referida, deliberando, agora sim com ampla motivação e justificados fundamentos, que a Sede da União se localizaria em A

81º

Para além destes efeitos administrativos, que são relevantes segundo admite o próprio legislador, é por demais evidente que determinados serviços públicos ou ao público destinados, denotam tendência natural a aproximarem-se da sede da freguesia, dado o efeito aglutinador desta, tudo isto, num tempo em que serviços públicos ou destinados ao público tendem a encerrar, por razões orçamentais e de racionalidade económica, como, por exemplo, os balcões dos CTT (o de A... já só funciona na sede da Junta de Freguesia, sim, naquela que camufladamente se vai encerrar), os Centros de Saúde, Tribunais de Comarca, os balcões dos Bancos, etc.

82º

Por último, o número da população, a área e a dignidade da nova pessoa colectiva territorial constituída pela União das extintas freguesias de A... e F..., e sobretudo, o lote e a amplitude de novas competências legais que às freguesias irão ser facultadas (cfr. p.f. Capitulo IV “Descentralização Administrativa”, em especial os artigos 111º, 112º, 131º, 132º e 133º do RJAL), reclamam urgentemente a construção de um edifício especificamente destinado à sede da União, a construir obviamente na localidade sede da União, ou, o que só em A... seria possível, o melhoramento, a adaptação e ampliação do edifício-sede já existente.

83º

Após ter se ter verificado esta construção, e em F... ela será urgente e inevitável dado que naquela localidade não existe qualquer edifício destinado a sede da União de Freguesias, a declaração de nulidade da deliberação ou mesmo a sua anulação, a proferir em sede da acção administrativa especial, pouca ou nenhuma utilidade terá já, quer no que concerne aos serviços públicos ou destinados ao publico, que por força da a atractividade da sede da União se deslocalizaram para F..., encerrando concomitantemente em A..., quer no que respeita à nova Sede supostamente já construída de raiz em F

84º

E tendo em vista as competências das câmaras municipais que se consideram delegadas nas juntas de freguesia (art. 132º do RJAL), fácil é prognosticar que as sedes das Juntas de Freguesia irão, num futuro próximo, funcionar como pequenos municípios, ou mesmo, em vista o vertiginoso progresso tecnológico, como mini lojas do cidadão.

85º

Logo, a manutenção da deliberação ilegal aqui em causa, cuja primeira e mais importante consequência é a de que todos os serviços administrativos que se faziam em A... terão que passar para a secretaria da União, isto é, para a sua Sede, deslocação de serviços que implicará, numa progressão geométrica, á medida em que se forem assumindo novas competências, deslocações e perdas de tempo, para os habitantes de A... (Apulienses), sendo verdade que os habitantes de F... (Fangueiros) estando muito mais próximos da sede do Município, até porque são localidades contiguas, e nesta (Esposende), como é óbvio existem a totalidade destes serviços administrativos, carecem muito menos deles que os habitantes de A

86º

Acresce a tudo isto, existir ainda o perigo nada despiciendo de se perder a oportunidade de se afirmar solene e contrafacticamente que a lei do mais forte, a esperteza, o oportunismo, o desprezo pela legalidade e pelas formalidades essenciais legalmente estabelecidas, nem sempre colhe entre nós, que existem, felizmente, mecanismos legais de os suster e de reafirmar o primado da lei e do Estado de Direito Democrático.

87º

De todo o modo, a deliberação em causa já causou prejuízos, quiçá irremediáveis, à coesão da União de Freguesias, ao normal funcionamento dos órgãos da mesma, à idoneidade e dignidade dos eleitos, tudo prejuízos já verificados mas que se tendem a agravar com o decurso do tempo, que não são susceptíveis de qualquer avaliação económica, mas que a suspensão da eficácia do acto administrativo aqui requerida ainda poderá atenuar.

88º

E é possível recensear pelo menos um facto consumado dela directamente resultante: como se referiu no art. 44º do presente requerimento, a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de A... e F... já comunicou à Direcção-Geral das Autarquias locais, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 2 do art. 5º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, que a sede da União de Freguesia de A... e F..., se localiza em F..., na Rua Professora Ida Eiras, nº 20.

É alegação desprovida de qualquer periculum in mora, em que não somos confrontados com prejuízos de difícil reparação ou facto consumado.

Tem por base uma suposta deslocalização da Sede da Freguesia de A... e arvorados prejuízos para as populações dessa antiga freguesia em favor de vantagens para com a outra com que foi feita agregação.

Mas nenhuma “deslocalização” de sede existe.

Uma tal ideia implicaria que nos confrontássemos com a mudança de sede de uma (mesma) entidade para local distinto. Ora, a freguesia criada por efeito da agregação constitui uma nova pessoa coletiva territorial, dispõe de uma única sede e integra o património, os recursos humanos, os direitos e as obrigações das freguesias agregadas (art.º 9º, nº 2, da Lei º 22/2012, de 30 de Maio – Aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica). O que acontece ex novo é a fixação de sede dessa nova entidade; não uma mudança de antiga sede.

Vantagens e desvantagens repercutem-se no novo centro de imputação, com esfera jurídica una que não admite raciocínio de desmembração como o enunciado pelo requerente.

Sem embargo de se admitir que - tal como sucedia antes da reorganização administrativa vivida, e tal como porventura, ou até por certo, acontecerá no presente e no futuro em muitas das pessoas colectivas públicas de base territorial - do estabelecimento de uma Sede possam advir vantagens práticas de proximidade (tal como se podem imaginar concomitantes desvantagens). Mas como a equidistância a todos os limites do território é de todo impossível, pois que não estamos perante figuras geometricamente perfeitas, a maior proximidade a uns é sempre a maior distância, e, segundo (ou seguindo) a mesma linha de lógica, menor benefício a outros.

Vem a equação resolvida por lei, devolvendo à vontade democrática corporizada no processo deliberativo da Assembleia de Freguesia o processo de melhor escolha. E é essa escolha que fica, assumida para o todo territorial, com o que eventualmente importe dos apelidados prejuízos narrados pelo requerente.

O Direito dá aos factos a relevância jurídica que lhes seja determinada segundo a sua ordem de valores. O prejuízo jurídico é um mal causado a algo que a lei protege, lesão infringida ao direito ou interesse que a norma infringida visa tutelar. Advindo os apelidados prejuízos do que é escolha por opção democraticamente legitimada, de mérito insindicável, porque assim o impõe o princípio da separação de poderes, não podem ter-se como situações lesivas, quando estas ainda se contêm dentro do que é domínio da liberdade de decisão, com as consequências que implica.

Desnecessário se torna averiguar da ponderação e interesses.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, dando provimento ao recurso, em revogar a decisão recorrida e julgar improcedente a providência requerida.

Custas: pelo recorrido (sem prejuízo do apoio judiciário que tenha sido concedido).

Porto, 24 de Outubro de 2014.

Ass.: Luís Migueis Garcia

Ass.: Frederico Branco

Ass.: João Beato Sousa

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