035/17 - Tribunal dos Conflitos

I- A partir de 01.09.2016, e ex vi dos artigos 4º, nº1, alínea l), do ETAF, e 15º, nº5, do DL nº214-G/2015, de 02.10, compete à jurisdição administrativa julgar as impugnações judiciais de actos aplicadores de coimas por ofensa de normas em matéria de urbanismo;

II- O «elemento de conexão» relevante para se determinar, no tempo, essa competência em razão da matéria, consiste na data da apresentação em juízo, pelo Ministério Público, dos autos de contra-ordenação e do respectivo recurso.

Conflito nº35/17

I. Relatório

1. A ASSOCIAÇÃO A…………. - com sede na Praceta …………, Quinta ……….., ………., nº….., em Sintra - impugnou - nos termos do artigo 59º do Regime Geral das Contra-Ordenações [aprovado pelo DL nº433/82, de 27.10] na sua redacção actual - a decisão do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA [CMS], datada de 28.02.2016 - proferida no processo de contra-ordenação com o nº1.260-2015 - que a condenou pela «infracção» consubstanciada na violação do artigo 4º, nº5, do DL nº555/99, de 16.12, na redacção dada pelo DL nº26/2010, de 30.03, a qual integra o ilícito previsto e punido pelo artigo 98º, nº1 alínea d), e nº4, deste mesmo diploma.

Tal infracção consistiu em a associação ora impugnante «utilizar a moradia sita na Praceta ……….., nº……, em …………, como estabelecimento de Lar de Idosos sem que para o efeito possuísse a necessária licença de utilização».

2. Tendo sido a dita impugnação interposta no tribunal judicial, concretamente no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste, Juízo Local Criminal de Sintra, este, por decisão de 23.01.2017, e fazendo apelo ao artigo 4º, nº1 alínea l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF], na redacção resultante do DL nº214-G/2015, declarou carecer de «competência material» para resolver o litígio por esta pertencer aos tribunais da jurisdição administrativa, no caso, ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra [TAF], para onde foi enviado o processo após trânsito em julgado desta decisão.

3. Aí chegado, o TAF de Sintra, por decisão de 20.03.2017, e sublinhando que a alteração feita ao artigo 4º, nº1 alínea l), do ETAF, ao abrigo da qual o tribunal judicial o tinha julgado «materialmente competente», só entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016, conforme decorre do artigo 15º, nº5, do DL nº214-G/2015, de 02.10, seria de considerar relevante, para efeitos de competência, a norma em vigor à data da propositura da impugnação judicial em causa, sendo que, nessa data - de 27.06.2016 - a lei apontava para a competência material dos tribunais da jurisdição dita comum.

Julgou-se incompetente, em razão da matéria, e, após trânsito em julgado, foi o processo enviado, de novo, ao Juízo Local Criminal de Sintra.

Assim se gerou este «conflito negativo» de jurisdição, que importa resolver - ver artigos 115º, nº1, e 116º, nº1, do CPC, 4º do CPP, 85º e seguintes do Regulamento aprovado pelo Decreto nº19.243, de 16.01.1931.

4. O Ministério Público, junto deste Tribunal de Conflitos, entende que deve ser atribuída a competência aos «tribunais da jurisdição comum», e, neste caso, ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste - Juízo Local Criminal de Sintra.

5. Colhidos que foram os «vistos» legais, importa apreciar, e decidir, o conflito negativo de jurisdição.

II. De Facto

Com interesse para a decisão, consideramos assente a seguinte factualidade:

1) Em 01.04.2015, o agente fiscalizador e autuante do Município de Sintra lavrou o auto de notícia por contra-ordenação de folhas 3 e 3 verso - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - que originou o processo de contra-ordenação [CO] nº1-260-2015;

2) Em 22.04.2015, a Autoridade Administrativa [Município de Sintra], no respectivo processo de CO nº1-260-2015, remeteu à arguida «Associação A…………» a notificação para o exercício do direito de audição e defesa - de folhas 13 e 14 - através de carta registada, devolvida com a indicação de que «não existe», e a nova notificação, pessoalmente tentada, foi recusada - ver folhas 16 verso e 21 verso;

3) Em 28.02.2016, a Autoridade Administrativa proferiu a decisão condenatória de «DC-368-2016» - de folhas 28 a 30 verso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - condenando a arguida pela violação do artigo 4º, nº5, do DL nº555/99, de 16.12, na redacção dada pelo DL nº26/2010, de 30.03, ilícito previsto e punido pelo artigo 98º, nº1 alínea d), e nº4, do DL nº555/99, de 16.12 de Dezembro, na redacção dada pelo DL nº26/2010, de 30.03, ao pagamento de uma coima no montante de 1.650,00€;

4) Em 27.06.2016, a arguida apresentou nos serviços da Autoridade Administrativa, dirigido ao Juiz da Comarca de Lisboa Oeste-Sintra, nos termos do artigo 59º, do DL nº433/82, de 27.10 [RGCO], recurso de impugnação da decisão condenatória, conforme folhas 39 a 50 - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

5) Em 19.09.2016, o Magistrado do Ministério Público junto da Comarca de Lisboa Oeste - Sintra - «Procuradoria Instância Local - Criminal» - determinou a remessa do recurso de impugnação e respectivos autos de contra-ordenação à distribuição na Instância Criminal Local - ver folha 3 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

6) Em 23.01.2017, a MM.ª Juíza do Juízo Local da Instância Criminal de Sintra - Juiz 1, declarou o tribunal criminal «incompetente em razão da matéria», e ordenou, após trânsito, a remessa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por ser este o considerado competente para julgar a impugnação judicial, de acordo com o disposto no artigo 4º, nº1, alínea l), do ETAF - despacho de folha 84 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

7) Em 20.03.2017, o MM.º Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou este tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do presente recurso de impugnação contra-ordenacional, interposto em 27.06.2016, uma vez que o período temporal anterior a 01.09.2016 não está abrangido pelo disposto no artigo 4º, nº1 alínea l), do ETAF, alterado pelo DL nº214-G/2015, de 02.10, e por ser competente a MM.ª Juíza do tribunal comum criminal - ver folhas 91 a 99, dadas por reproduzidas.

III. Apreciação

1. Os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo [artigo 202º da CRP], sendo que cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas «que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional» [artigos 211º, nº1, da CRP; 64º do CPC; e actual 40º, nº1, da Lei nº62/2013, de 26.08], e aos tribunais administrativos a competência para julgar as causas «emergentes de relações jurídicas administrativas» [artigos 212, nº3, da CRP, 1º, nº1, do ETAF].

Assim, na sequência das normas constitucionais e legais, e tal como vem sendo entendido, aos tribunais judiciais, ou da chamada jurisdição comum assiste uma competência genérica e residual, pois são competentes para «todas as causas» que «não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».

Os tribunais administrativos, por seu turno, não obstante terem a competência limitada aos litígios que emerjam de «relações jurídicas administrativas», são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC nº508/94, de 14.07.94, in Processo nº777/92; e AC TC nº347/97, de 29.04.97, in Processo nº139/95].

A cada uma destas duas jurisdições, comum e administrativa, caberá, portanto, um determinado «quinhão» do poder jurisdicional que, em bloco, pertence aos «tribunais», sendo que o mesmo é determinado essencialmente em função das matérias versadas nos diferentes litígios carentes de tutela jurisdicional.

2. Decorre da dita competência genérica e residual dos tribunais da jurisdição comum, e do que veio a ser estabelecido pelo artigo 4º, nº1 alínea l), do ETAF, na versão do DL nº214-G/2015, de 02.10, e artigo 15º, nº5, deste último, que os litígios do tipo presente, isto é, litígios «que têm por objecto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo» cabiam, antes de 01.09.2016, na competência material da jurisdição comum, passando, a partir dessa data, inclusive, para a competência material da jurisdição administrativa.

Assim, no presente caso, ambos os tribunais - Juízo Local Criminal de Sintra, e TAF de Sintra - declinaram a respectiva competência material para conhecer deste litígio essencialmente por dissídio quanto «à data relevante para fixar a competência material» respectiva.

3. O dissídio surgiu porque o legislador do referido DL nº214-G/2015, de 02.10, nada disse quanto ao elemento de conexão operatório na fixação da competência para o conhecimento desses litígios, sendo que, tal silêncio, deu azo a opiniões diferentes e geradoras de conflitos. Assim, vêem sendo eleitos vários elementos de conexão: - data da infracção; - data do acto sancionatório; - data do recurso de impugnação; - data da entrada do recurso nos serviços do Ministério Público; - data da apresentação, pelo Ministério Público, do recurso no tribunal que o julgará.

Recentemente, em 28.09.2017, este Tribunal de Conflitos teve oportunidade de se pronunciar sobre esta questão, do elemento de conexão relevante para o caso - Conflito nº024/17 -, fazendo-o nos seguintes termos:

[…]

«Busquemos, pois, o elemento decisivo para, face à sucessão da competência no tempo, se activar o artigo 4º, nº1, alínea l), do ETAF.

Ante omnia, é de assinalar a irrelevância da data da infracção. Esta importa quando se visa determinar a competência dos tribunais em matéria penal [artigo 32º, nº9, da CRP]. Mas isso corresponde a uma das ”garantias do processo criminal” [ver a epígrafe desse artigo 32º], não se justificando que essa específica cautela se estenda aos processos de contra-ordenação - cujos arguidos recebem, no nº10 do mesmo artigo, uma tutela mais ténue.

Também não se vê por que motivo a competência material in judicio - para julgar os recursos interpostos nos processos de contra-ordenação - haveria de se reportar à data do acto punitivo ou à da interposição do recurso que o atacasse. Com efeito, a emissão da pronúncia sancionatória e o oferecimento do recurso ocorrem no âmbito da Administração; e não existe qualquer norma ou princípio jurídico donde flua uma vinculação da competência do tribunal a esses acontecimentos prévios. […].

Em geral, o artigo 38º da Lei de Organização do Sistema Judiciário [Lei nº62/2013, de 26.08] dispõe que a competência dos tribunais se fixa no momento em que a acção se propõe; e o artigo 5º do ETAF diz basicamente o mesmo. Ora, nas causas regidas pelo processo civil [que abrangem as previstas no CPTA], o momento da propositura da causa está bem marcado: é o da entrada da petição na secretaria [artigo 259º, nº1, do CPC] - facto iniciador da instância e que fixa, quase sempre irreversivelmente, a competência do tribunal.

Esta regra - a de que a competência só verdadeiramente se determina, estabelece ou fixa com a entrada do feito em juízo - é corrente entre nós. E corresponde, aliás, à solução tradicional - ubi acceptum est semel judicium, ibi et finem accipere debet.

Na medida em que estabelece uma fixidez irreversível da competência, a regra tem por primordial função tornar irrelevantes, no processo em curso, quaisquer modificações ulteriores da lei nesse campo. Todavia, e embora voltada para a prevenção dessas hipotéticas alterações futuras, não deixa a regra de acessoriamente dizer algo quanto ao momento relevante para se determinar o terminus a quo da competência. Se esta se estabelece ou fixa num momento objectivo - o da propositura da causa in judicio - devemos logicamente ligar o início dessa competência, tida pela regra como perdurável no tempo, à mesma ocasião; pois dificilmente se compreenderia que a competência de um tribunal antecedesse o evento escolhido pela lei para a sua fixação.

Portanto, no caso sub specie e em todos os similares, o facto jurídico relevante para se aferir se a competência ratione materiae incumbe à jurisdição comum ou à administrativa há-de ser a data da entrada do processo impugnatório no tribunal.

Mas há que resolver uma derradeira dúvida: se tal entrada é a ocorrida nos serviços do MP ou a que o MP subsequentemente promova - valendo esse seu acto como acusação - para afectar o processo à titularidade de um juiz.

Ora, esta segunda alternativa é a correcta. Só com aquela iniciativa do MP, que vale como acusação, ocorre algo assimilável à propositura da acção ou da causa - e já sabemos que este acontecimento é encarado pelas leis de organização judiciária como o que decisivamente marca a competência do tribunal. Aliás, só então se iniciará a instância do recurso - conceito que, embora sem consagração legal, é usado por comodidade no foro e normalmente com o sentido de que tal instância só deveras se abre com a chegada dos autos ao tribunal ad quem.

Assim, o facto decisivo na resolução do presente conflito consiste no momento em que o MP apresentou ao Sr. Juiz da Instância Local Criminal de Sintra o processo e o recurso de contra-ordenação. E, ao afirmá-lo, mantemo-nos na linha de outro acórdão deste tribunal - que foi proferido em 01.06.2017, no Conflito nº05/2017 - em que se tomou um facto análogo como o determinante da competência.

[…]

E aqui retomamos e reiteramos esta doutrina, nos seus precisos termos, e para efeitos de decisão deste conflito negativo de jurisdição.

4. No presente caso, e em sintonia com quanto ficou dito, deverá ser a data de 19.09.2016 - ponto 5 do provado - a que referencia o «elemento de conexão» decisivo para determinar a competência material da jurisdição comum ou administrativa. E, sendo tal data posterior, obviamente, à da entrada em vigor do artigo 4º, nº1, alínea l), do ETAF [artigo 15º, nº5, do DL nº214-G/2015], resulta que a «competência material» para conhecer do litígio em apreço cabe à jurisdição administrativa.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos o presente «conflito de jurisdição», atribuindo aos tribunais da jurisdição administrativa a competência, em razão da matéria, para conhecer do objecto do litígio em causa.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Novembro de 2017. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Nuno Melo Gomes da Silva – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – João Manuel Cabral Tavares – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Isabel Francisca Repsina Aleluia São Marcos.