046598 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fundamentação de um acto administrativo implica a descrição das razões que determinaram a sua prática, de modo a esclarecer o seu destinatário dos motivos pelos quais se decidiu no sentido em que se decidiu.

II- O artº 125º do CPA exige ao autor do acto a emissão de uma declaração inequívoca, de molde a não deixar ou suscitar dúvidas quanto ao conhecimento dos fundamentos do acto.

III- Tendo o recorrente, ao abrigo do disposto no artº 15º nº 3 do Cód. das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18/9, formulado pedido no sentido de ser declarada a caducidade da atribuição do carácter urgente da expropriação de bens imóveis cuja utilidade pública fora anteriormente declarada, o acto que indeferiu tal pedido não se mostra devidamente fundamentado se nele apenas se indica como motivo desse indeferimento o "o motivo previsto na parte final do nº 3 do artº 15º da Lei nº 168/99, de 18/9, consubstanciado impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada" sem referir em que factos se concretiza essa "impossibilidade", tanto mais que a citada disposição expressamente determina no seu nº 2 que a atribuição do carácter de urgência à "expropriação" confere de imediato a posse administrativa dos bens expropriados.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., id. a fls. 2, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho de 17.07.2000 do SECRETÁRIO DE ESTADO DOS TRANSPORTES que lhe indeferiu requerimento onde solicitava fosse declarada a caducidade do carácter de urgência da expropriação de bens imóveis cuja utilidade pública fora declarada pelo despacho nº 8611/2000, de 29 de Março.

Com fundamento em vício de violação de lei (artº 15º nº 3 do Cód. das Expropriações) e vício de forma (falta de fundamentação), pretende a anulação do indeferimento impugnado.

- A convite do Tribunal (fls. 48 e 50) veio indicar como contra-interessado e requerer a citação de

“METROPOLITANO DE LISBOA, EP”.

2- Na resposta a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso.

3- Invocando no essencial “motivo devidamente justificado” que afasta a caducidade da Declaração de Utilidade Pública pretendida pelo recorrente, o Metropolitano de Lisboa, EP na contestação que deduziu entende igualmente que deve ser negado provimento ao recurso.

4- Em alegações (fls. 84/106) o recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:

I- O despacho objecto de impugnação não refere o motivo que determinou a impossibilidade da efectivação da posse administrativa e das obras, no prazo fixado no programa de trabalhos;

II- O referido despacho padece, assim, de vício de violação de lei, em concreto, nº 3 do artº 15º do Código das Expropriações;

III- Pois que, a caducidade do carácter urgente da expropriação, só ocorreria se fosse invocado motivo devidamente justificado, o que “in casu” não sucedeu;

IV- Mas, ainda que assim não fosse, sempre o acto estaria inquinado de vício de forma por evidente falta de fundamentação;

V- Com efeito, o acto impugnado não contem as razões de facto e de direito determinantes da prática do acto e do teor da decisão;

VI- O acto recorrido violou, assim, por erro de interpretação e aplicação, o nº 3 do artº 15º e o nº 4 do artº 13º do Cód. das Expropriações, e ainda o nº 1 do artº 124º do CPA, devendo, em consequência, ser revogado.

5- Na respectiva alegação o Ministro do Equipamento Social formulou as seguintes CONCLUSÕES:

I- O acto de indeferimento, ora recorrido, foi emitido após ponderação de todos os elementos de informação constantes em comunicação de serviço do Metropolitano de Lisboa (n°. 2000-GJC-00349, de 2000.07.12) enviada à entidade recorrida, em anexo ao ofício n°. 5732 de 13.07.2000 da referida empresa pública.

II- Embora não tenha sido, de imediato, objecto de comunicação expressa ao requerente, a fundamentação do acto sub judice existiu e veio a ser-lhe facultada par oficio do Gabinete do Secretário de Estado dos Transportes nº. 2927 e 20.09.2000.

III- Aliás, resulta provado nos autos que o recorrente se encontrava ciente da tramitação legal exigida e dos procedimentos que foi necessário efectuar, não se colocando qualquer questão de inércia da entidade expropriante,

IV- E ainda, por evidente e manifesto, que o prazo definido no Despacho de DUP não poderia ser cumprido, na medida em que a sua publicação ocorreu posteriormente à data fixada como termo daquele prazo.

V- Como se salientou na resposta, se não se tivesse tratado de um lapso evidente, o carácter urgente da expropriação teria já caducado aquando da publicação da declaração de utilidade publica.

VI- As razões invocadas pela entidade expropriante permitiram à entidade recorrida constatar que ocorreu motivo impeditivo do inicio dos trabalhos, que considerou justificado, o qual obstou à produção do efeito de caducidade do carácter urgente atribuído à expropriação, conforme previsto no n°. 3 do art°. 15° do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro.

O acto sob recurso não padece, pois, dos vícios que lhe são imputados e deve ser mantido.

6- Por sua vez o Metropolitano de Lisboa, EP na respectiva alegação (fls. 89/96) formulou as seguintes CONCLUSÕES:

a) - O despacho do Secretário dos Transportes, indeferindo o pedido de declaração de caducidade da Declaração de Utilidade Pública da expropriação em causa, foi proferido nos termos estritamente legais;

b) – Não padecendo de qualquer vício de violação de lei, pois que na mesma expropriação ocorreu efectivamente “motivo devidamente justificado” que, nos termos da parte final do nº 3 do Código das Expropriações, afasta a caducidade da Declaração de Utilidade Pública;

c) – Também não padecendo de qualquer vício de forma pois que o referido despacho encontra-se devidamente fundamentado, indicando de forma clara e expressa tanto o normativo legal (razões de direito) como a realidade fáctica (razões de facto) em que se baseou.

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso.

7- Neste Tribunal, o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Publico, no parecer que emitiu (fls. 113/114 cujo conteúdo se reproduz), entende que deve ser negado provimento ao recurso.

+

Cumpre decidir:

+

8- MATÉRIA DE FACTO:

Com interesse para decisão, resulta dos autos o seguinte:

A- Por despacho nº 8611/2000 (2ª Série), de 29 de Março de 2000 do Secretário de Estado dos Transportes, publicado no DR II Série, nº 95, de 22 de Abril de 2000, “a requerimento do Metropolitano de Lisboa” e “tendo em vista o início dos trabalhos no fim de Março do corrente ano”, foi “declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação, dos bens imóveis e direitos a eles inerentes respeitantes às parcelas indicadas na planta anexa, identificadas como «Áreas a expropriar», com uma área total de 2069m2, das quais as parcelas 1, 3, 4, 5 e 6 fazem parte do prédio situado... propriedade da ..., Sociedade de Construções, (...) e as parcelas 2 e 7 fazem parte do prédio... e que é propriedade da ..., L.da... ” – doc. de fls. 11 a 15 cujo conteúdo se dá integralmente por reproduzido.

B- A aludida declaração de utilidade pública visava a execução do “Poço de Extracção da Tuneladora e Trincheiras de Ligação do Poço ao Encontro do Viaduto do Campo Grande”, integrado na obra de construção do túnel do “prolongamento da Linha Amarela” do Metropolitano de Lisboa, troço “Campo Grande – Odivelas”.

C- Em 29.06.00, com fundamento no facto de e até essa data não terem sido iniciados quaisquer trabalhos relativos à obra, o recorrente e “..., Lda” na qualidade de “proprietários das parcelas 1, 3, 4, 5 e 6”, ao abrigo do disposto nos artº 15º nº 3 e 4 e do artº 13º nº 4 do Cód. das Expropriações, requereram ao Secretário de Estado dos Transportes “que seja declarada a caducidade do carácter de urgência da presente expropriação, com as legais consequências, uma vez que se encontram reunidos os requisitos para o efeito...” – doc. de fls. 26 e 27.

D- Em 12.07.2000, com referência ao “Pedido de declaração de caducidade da Declaração de utilidade Pública no âmbito do processo de Expropriação para execução do Poço de Extracção da Tuneladora (Empreitada ML 560/99 – Ofício da S.E.T. nº 2070, de 30 de Junho” pela “advogada - ...” foi dirigida ao “Conselho de Gerência” do Metropolitano de Lisboa, “comunicação de serviço” onde se concluía nos seguintes termos:

“(...)

IV- Assim, tendo em conta que o não início dos trabalhos foi causado única e exclusivamente pelo facto de na data prevista não ter sido possível a investidura na posse administrativa, facto que integra não só a ocorrência de «motivo devidamente justificado», mas inclusive a verificação de impedimento legal ao mencionado início dos trabalhos, encontra-se plenamente preenchido o pressuposto de afastamento da caducidade da Declaração de Utilidade Pública da presente expropriação.

V- Termos em que, de acordo com a parte final do nº 3 do artº 15º do Código das Expropriações, e verificando-se a ocorrência de motivo devidamente justificado, para se não terem iniciado os trabalhos relativos à execução do Poço de Extracção da Tuneladora no final de Março de 2000, tal como previsto no respectivo Programa de Trabalhos deve ser negado provimento ao requerimento apresentado por A... e ..., não se promovendo a pretendida declaração de caducidade da Declaração de Utilidade Pública da presente expropriação” – doc. de fls. 31/34 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido.

E- Por ofício datado de 13.07.00, o “Administrador” do Metropolitano de Lisboa, enviou ao “Chefe de Gabinete do Secretário de Estado dos Transportes” a “análise jurídica” a que se alude em D) – doc. de fls. 30.

F- No requerimento a que se alude em C) o Secretário de Estado dos Transportes proferiu em 17.07.2000 o seguinte despacho:

“Indefiro c/ base no motivo previsto na parte final do nº 3 do artº 15º da Lei nº 168/99, de 18/9, consubstanciado na impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada” – doc. de fls. 26/27.

G- O despacho a que se alude em G) foi notificado ao recorrente pelo ofício 2301, de 17.07.2000 com o seguinte conteúdo:

“Assunto: Processo de expropriação para a execução do Poço de Extracção da Tuneladora, no âmbito da Empreitada ML 560/99

Em referência ao requerimento apresentado por V. Exª sobre o assunto em epígrafe, informo de que o mesmo mereceu o seguinte despacho de S. Exª o Secretário de Estado dos Transportes:

«Indefiro com base no motivo previsto na parte final do nº 3 do artº 15º da Lei nº 168/99, de 18/9, consubstanciado na impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada – 17.07.2000»” – doc. de fls. 5.

+

9- DIREITO:

Vem impugnado nos presentes autos o despacho de 17.07.2000 do Secretário de Estado dos Transportes que indeferiu ao recorrente um requerimento em que pedia fosse declarada a caducidade da atribuição do carácter urgente da expropriação de bens imóveis cuja utilidade pública fora declarada por despacho nº 8611/2000, de 29 de Março.

O recorrente imputa ao acto contenciosamente impugnada os seguintes vícios:

a) - Vício de violação de lei (artº 15º nº 3 do Cód. das Expropriações); e

b) - vício de forma (falta de fundamentação).

Determina o artº 15º nº 3 do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, disposição esta que o recorrente considera ter sido violada pelo despacho contenciosamente impugnado, que “a atribuição de carácter urgente caduca se as obras na parcela não tiverem início no prazo fixado no programa de trabalhos, salvo ocorrendo motivo devidamente justificado”.

Como resulta do despacho contenciosamente impugnado, a pretensão do recorrente foi indeferida “com base no motivo previsto na parte final do nº 3 do artº 15º da Lei nº 168/99, de 18/9, consubstanciado na impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada”.

Sustenta desde logo o recorrente nas suas conclusões que “o despacho objecto de impugnação não refere o motivo que determinou a impossibilidade da efectivação da posse administrativa e das obras, no prazo fixado no programa de trabalhos” e que “a caducidade do carácter urgente da expropriação, só ocorreria se fosse invocado motivo devidamente justificado, o que “in casu” não sucedeu”.

Daí que se nos afigure que, na situação, deva ser dada prioridade ao conhecimento do vício de forma derivado da falta de fundamentação, já que, só através do apuramento dos factos ou dos verdadeiros motivos indicados na fundamentação do acto como determinantes da decisão é que é possível apurar se esses factos têm força ou peso suficiente para integrar o “motivo justificado” a que se alude na norma em referência, bem como se o acto sofre do vício de violação de lei que o recorrente invoca.

Importa, assim e prioritariamente, conhecer do invocado vício de forma, por falta de fundamentação.

O artº 125.º do C.P.A. sob a epígrafe “requisitos da fundamentação” do acto administrativo, estabelece o seguinte:

1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

Na situação, por se tratar de um indeferimento de pretensão dirigida à Administração, o despacho impugnado tinha de ser fundamentado como resulta não só da disposição legal ao abrigo do qual ele foi proferido – artº 15º nº 3 do CE - como do artº 124º nº 1/a) do CPA.

Efectivamente o artº 15º nº 3 do Cód. das Expropriações prevê um impedimento ao funcionamento da caducidade da atribuição do “carácter urgente” da expropriação bastando, para o efeito que ocorra um “motivo devidamente justificado”. Donde resulta que esse motivo impeditivo da declaração de caducidade, tem de estar devidamente fundamentado, através da indicação dos concretos motivos que permitam averiguar pela existência ou não do “motivo justificado” referenciado na norma legal.

A fundamentação, nos termos do artº 125º nº 1 do CPA, podia ter sido feita por remissão - declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, que neste caso passarão a constituir parte integrante do respectivo acto – já que, na situação, existia uma “análise jurídica” relativa à pretensão que o recorrente formulara à Administração (cfr. al. D) da matéria de facto), na qual expressamente se refere que “o não início dos trabalhos foi causado única e exclusivamente pelo facto de na data prevista não ter sido possível a investidura na posse administrativa, facto que integra...”.

Só que o vicio de forma, por falta de fundamentação tem de ser aferido essencialmente em função do teor do acto ou seja face ao respectivo conteúdo e não face ao que a Administração venha posteriormente a alegar, nomeadamente nos articulados do recurso.

Na situação, o despacho contenciosamente recorrido foi proferido no próprio requerimento que o recorrente dirigira à Administração, tendo apenas o seguinte conteúdo:

“Indefiro c/ base no motivo previsto na parte final do nº 3 do artº 15º da Lei nº 168/99, de 18/9, consubstanciado na impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada”.

Este STA tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia em função do tipo de acto e das circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão. Em conformidade, o acto estará devida e suficientemente fundamentado quando o respectivo destinatário possa conhecer as razões que levaram o seu autor a decidir no sentido em que decidiu e não de forma diferente já que, só conhecendo a totalidade das razões que motivaram o acto é que é possível, pelo menos de forma eficaz, proporcionar ao administrado a possibilidade de desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação que considere adequados (cfr. entre outros os seguintes acórdãos do STA: de 09.02.2000, recurso n.º 44.018; de 28.03.2000, recurso n.º 29.197; de 16.03-2001 (Pleno), recurso n.º 40.618; de 14.11.2001, recurso n.º 39.559; de 18.12.2002, recurso n.º 48.366; e de 07.03.2002, rec. 48.369).

O despacho contenciosamente impugnado, como resulta do seu conteúdo, não fez qualquer remissão para aquela “análise jurídica” que pelo Metropolitano de Lisboa fora remetida ao Gabinete da entidade recorrida, nem nada indicia, face ao conteúdo do acto ou ao contexto em que ele foi proferido, que tivesse sido intenção da entidade recorrida aderir ou assumir o conteúdo dos fundamentos contidos naquela análise jurídica

A citada disposição exige ao autor do acto a emissão de uma declaração inequívoca que não deixe ou suscite qualquer dúvida quanto ao conhecimento dos fundamentos do acto, pelo que e na situação se não pode afirmar que o acto se encontra fundamentado por remissão.

Daí que e neste particular aspecto concordemos com o recorrente quando refere que o acto impugnado não contém, em concreto, os factos e razões que determinaram o indeferimento do pedido de declaração de caducidade em causa (cfr. cl. v), tanto mais que a notificação do acto se limitou apenas a transcrever o seu teor.

É que, além da indicação da disposição legal com base na qual o acto foi praticado, o único argumento invocado pela administração para indeferir a pretensão do recorrente se resume a uma conclusão - a impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada – sem referir as razões ou os porquês dessa impossibilidade.

O dever de fundamentar, na situação, exige que a Administração diga qual o concreto motivo que impossibilitou a efectivação da posse administrativa para assim dar ao administrado a possibilidade de se poder opor ao verdadeiro ou ao efectivo motivo que esteve na base do indeferimento da sua pretensão ou a possibilidade de averiguar sobre a existência ou sobre a veracidade do motivo apontado pela Administração como determinante daquele impedimento.

Se na fundamentação do acto apenas se refere como motivo do indeferimento da pretensão do recorrente “a impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada” tinha de se referir em que factos se concretiza essa “impossibilidade”, tanto mais que, a citada disposição (artº 15º do CE) sob a epígrafe “atribuição do carácter de urgência”, expressamente determina que a atribuição do carácter de urgência à “expropriação” confere de imediato a posse administrativa dos bens expropriados (nº 2).

Sendo assim e atendendo ao conteúdo da fundamentação do acto contenciosamente impugnado é manifesto que o mesmo não indica nenhum motivo ou fundamento de “facto” passível de determinar ou concretizar a conclusão - impossibilidade da efectivação da posse administrativa na data programada – nele referenciada.

Não se referido na fundamentação do acto quais as razões de facto que levaram a entidade recorrida a indeferir a pretensão do recorrente, temos de concluir que o acto recorrido enferma de vício de forma, por insuficiência de fundamentação, nos termos do alegado pelo recorrente.

Daí a procedência do recurso ficando prejudicado, face ao anteriormente referido, o conhecimento do invocado vício de violação de lei.

+

10- Termos em que ACORDAM:

a) – Conceder provimento ao recurso e em conformidade com fundamento no invocado vício de forma, anular o despacho contenciosamente recorrido;

b) – Sem custas.

Lisboa, 10 de Março de 2004.

Edmundo Moscoso – Relator – Angelina Domingues – J Simões de Oliveira