0294/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 36º do DL nº 448/91, de 29/11 dispõe a respeito da alteração do alvará do loteamento, não do ponto de vista da substância, da matéria e dimensão da alteração, mas somente do ponto de vista procedimental. Ali se define quem pode pedir a alteração (nº1), as formalidades a observar (nºs 2 e 3) e a entidade competente para a decisão (nºs 2 e 4).

II- Essa alteração, seja de fundo (nºs 1 a 3), seja de pormenor (nºs 4 e 5) implica uma modificação das especificações constantes do alvará, isto é, dos elementos essenciais que determinaram a aprovação do licenciamento da operação urbanística.

III- A alteração do alvará implica uma nova estatuição, um novo conteúdo, que há-de figurar no respectivo título através de um “aditamento” (nº2), salvo nos casos em que ela constitua mera “alteração de pormenor” ou simples alteração às especificações previstas nas líneas g) e h) do art. 29º (nº4).

IV- Tendo um determinado acto deferido um pedido de ampliação de um muro de vedação, nada obsta a que venha a ser declarado nulo por acto administrativo posterior com fundamento em que o aumento pretendido estava em desconformidade com o alvará de loteamento, nos termos dos arts. 52º, nº2, al.b) e 63º, nº1, al.a), do DL nº 445/91, de 20/11.

V- É diferente o alcance do art. 36º citado (aí, disciplina-se o procedimento de alteração de alvará) dos artigos referidos no ponto IV supra (ali, sanciona-se a actuação que esteja em desconformidade com o alvará).

VI- Assim, se o acto que declara a nulidade tem por fundamento a dita desconformidade, improcede o vício que lhe é imputado com base na violação do art. 36º.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., casado, residente na Rua ..., nº..., 6º andar, freguesia de Azurém, em Guimarães, recorre jurisdicionalmente da sentença proferida pelo TAC do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso ali movido contra o acto de 15/07/2002 do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Guimarães pelo qual declarou a nulidade de anterior despacho de 5/03/2002 de deferimento de pedido de alteração de muros de vedação da sua propriedade.

Alegou e concluiu, como segue:

«1- Apuradas que foram as diferenças de área do lote, e as que constavam do alvará de loteamento, houve efectiva necessidade de construir cerca de 1.30 metros de muro, assim ficando salvaguardado o direito do recorrente, que não poderá ser violado, de murar o seu prédio, consagrado no artº 1356º do Código Civil;

2- Com efeito, tratando-se de uma alteração de pormenor, e por isso, cabendo na excepção constante dos nºs 4º e 5º do artº 36º do Decreto-lei 448/91, e pelo que o M.mo Juiz "a quo" ao assim não concluir fez errada interpretação da lei;

3- Estando a área de implantação relacionada com a volumetria de construção verificada no referido lote, e não apenas à construção do referido muro, sendo a partir daí que poderá apurar-se a área de implantação e saber se excede ou não os 3% de diferença relativamente ao constante do alvará de loteamento para o referido lote;

4- O M.mo Juiz não se pronunciou sobre a área do lote, questão determinante para averiguar sobre a validade do despacho que foi declarado nulo, essa sim relevante para se saber se estaria ou não dentro das alterações ditas de pormenor de acordo com alvará de loteamento e para a área de construção permitida por este;

5- Assim, a sentença recorrida violou, para além de outros, os nºs 4º e 5º do art.º 36º do Decreto-lei 448/91 e artº 668º nº 1 al. b) e c) do C.P.C.».

Alegou, também, a autoridade recorrida, concluindo:

«1. Como resulta das doutas “conclusões” das alegações apresentadas pelo recorrente, não são apontados erros da sentença que, porventura, sejam susceptíveis de alcançar a sua reforma.

2. São, assim, suscitadas “questões novas” que, nos termos do art. 690º do CPC, devem conduzir à rejeição do presente recurso jurisdicional.

3. A douta sentença recorrida, não violando os preceitos invocados pelo recorrente, deve, pois, ser mantida».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento da ulidade invocada e do próprio recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«1. Por requerimento de 14/05/2001, que tomou o nº 07744 datado de 25/06/2001, o recorrente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Guimarães, o licenciamento da construção de um muro de vedação de lote de terreno de sua propriedade situado no ..., Freguesia de Azurém. (fls. 3 do Processo Administrativo cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

2. Foram anexos ao requerimento termo de responsabilidade do autor do projecto de arquitectura, calendarização da obra, estimativa do custo, memória descritiva e justificativa, cópia de alvará de licença de construção nº 1653/99, planta de implantação à escala 1/500, e pormenor de alçados do muro à escala 1/100 (fls. 4 a 10 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

3. Em 12.07.2001 foi informado pela Divisão de Gestão Urbanística da CM de Guimarães, "não existir inconveniente no deferimento da pretensão em causa” (fls. 13 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

4. Tendo sido deferido o pedido em 17/7/2001 (fls. 14 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

5. Tendo o requerente sido notificado da decisão por ofício nº 11789 de 20/7/2001 (fls. 16 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

6. E emitido o alvará de licença de construção nº 1248/01 em 24/8/2001 (fls. 24 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

7. Por requerimento de 24/09/2001, que tomou o n.º 11527, e datado de 25/09/2001, o recorrente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Guimarães, aditamento aos projectos de muro licenciados ao abrigo dos alvarás de licença nos 1653/99 e 1248/01 (fls. 25 do Processo Administrativo cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

8. Foram anexos ao requerimento termo de responsabilidade do autor do projecto de arquitectura, memória descritiva e justificativa, e pormenor de alçados do muro à escala 1/100 (fls. 26 a 29 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

9. Em 20.12.2001 foi informado pela Divisão de Gestão Urbanística da CM de Guimarães, "o pedido deveria ficar condicionado à apresentação de planta de implantação identificando os muros que pretende construir" (fls. 38 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

10. Tendo o requerente sido notificado em sede de audiência prévia para apresentação dos elementos referidos supra em 9 por ofício nº 20169 de 27/12/2001 (fls. 39 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

11. Tendo apresentado o recorrente a planta de implantação à escala 1/500 por requerimento de 4 de Janeiro de 2002 registado sob o nº 54 da mesma data (fls. 41 e 42 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

12. Foram ainda juntos, após solicitação dos serviços camarários, declaração da associação dos agentes técnicos de arquitectura e engenharia, termo de responsabilidade relativo às condições de segurança e solidez e declaração de conformidade dos desenhos apresentados com o correcto levantamento da obra (fls. 43 a 52 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

13. Tendo sido deferido o pedido de licenciamento em 05/03/2002 (fls. 55 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

14. E emitido o alvará de licença de construção nº 301/2002 em 11/03/2002 (fls. 64 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

15. Em 05/04/2002 pelo Director de Planeamento e Gestão Urbanística foi elaborada a seguinte informação sobre o licenciamento de muro de vedação, que se transcreve:

"Assunto: Licenciamento de muro de vedação (regº 11527/01) Requerente: A

Local: Sobreiro (Lote..., Lotº 41/89) Azurém

Informação

Reanalisado o processo de licenciamento do muro de vedação, junto ao arruamento, (regº 11527/01, de 25/9), onde se requer o prolongamento do mesmo em 1,80 metros, passando a totalizar 31,80 metros (o inicialmente aprovado tinha apenas 30 metros), verifica-se, assim, existir uma desconformidade entre o agora proposto e o previsto e aprovado no alvará de loteamento.

De acordo com a planta do projecto de loteamento aprovado, onde se insere aquele lote, este possui uma frente entre 30.00 metros e 30.50 metros, (existe dificuldade em se obter uma maior precisão devido à escala em que o desenho é apresentado e ainda ao mesmo não estar cotado).

Daqui se conclui que o despacho de licenciamento que recaiu sobre o pedido datado de 5.03.2002, está ferido de nulidade nos termos da alínea b) do nº 2, do artigo 52°, do Decreto-Lei nº 445/91, pelo que a mesma deverá ser reconhecida e o respectivo pedido indeferido, ao abrigo da alínea a), do nº 1, do artigo 63º, do Decreto-Lei nº 445/91.

Em sequência, deverá o processo ser enviado aos Serviços de Fiscalização, para cassação do alvará de licença nº 301/02, referente às obras em causa." (fls. 65 do Processo Administrativo);

16. Foi efectuada audiência prévia conforme ofícios de fls. 66 e 67;

17. Foi elaborada informação final em 15/07/2002 pelo Director de Planeamento e Gestão Urbanística que se transcreve:

"O despacho de licenciamento de 02103/05 que recaiu sobre o registo 1595/02 está ferido de nulidade, pelo que a mesma deverá ser reconhecida nos termos da alínea b) do nº 2 do art.° 520 do Decreto-Lei 445/91." (fls. 71 do Processo Administrativo);

18. E na mesma data proferida decisão final (ACTO RECORRIDO) pelo Vereador ...., que se transcreve:

"Concordo.

Nos termos do nº 2 do art. 134º do C.P.A. declaro a nulidade do despacho de 02.03.05 que licenciou as obras referentes ao reg. 1595/02." (fls. 71 do Processo Administrativo);

19. A decisão foi notificada ao recorrente por ofício de 16/07/2002. (fls. 72 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

20. O presente recurso contencioso de anulação deu entrada neste tribunal em 16/09/2002».

III- O Direito

Da nulidade

Para sustentar a existência da nulidade a que se refere o art. 668, nº1, al.b), do CPC, o recorrente afirma que o juiz “ a quo” não teve em consideração que a área do último lote (o seu) constante do projecto de loteamento não coincide com a área real e efectiva verificada no local (única razão que o levou à necessidade de requerer o aditamento ao pedido inicial de construção do muro de vedação, ampliando-o em cerca de 1,30 metros, como “alteração de pormenor”).

Não concordamos.

Na verdade, o julgador disse que o recorrente nunca suscitou que a questão da ampliação da dimensão do muro corresponde a mera “alteração de pormenor”. E disse ainda que, de todo o modo, o aumento pretendido pelo recorrente (cerca de 1,30 metros) representaria um aumento superior a 3% de variação relativamente à dimensão inicialmente aprovada de 30,50 metros.

Ou seja, o julgador da 1ª instância não relacionou a “alteração de pormenor” com a mancha de construção, mas sim e apenas com o comprimento do muro, tal como havia sido inicialmente projectado e aprovado.

Pode isto, eventualmente, representar um erro de julgamento, mas se na sua óptica era assim que a questão devia ser apreciada, não faz sentido apelar a omissão de pronúncia que leve à nulidade da sentença.

Do mérito do recurso

A sentença sob censura considerou que nenhuma das violações à lei imputadas pela recorrente se verificava.

Em causa estavam as disposições seguintes:

- Arts. 1º, 3º, al. a), 29º, nº1, al.e) e 36º, nºs 2, 4 e 5 do DL nº 448/91, de 29/11;

- Art. 133º do CPA;

- Art. 28º, nº3, do Código de Registo Predial.

Nas alegações, porém, o recorrente apenas assaca à sentença a violação dos nºs 4 e 5 do art. 36º do DL nº 448/91.

Vejamos.

O artigo em apreço dispõe da seguinte maneira:

«Artigo 36.º

Alteração ao alvará

1- As especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas a requerimento do interessado.

2- A alteração das especificações do alvará de licença de loteamento constará de aditamento ao alvará inicial e obedece, com as necessárias adaptações, ao disposto no presente diploma para o licenciamento da operação de loteamento e das obras de urbanização, designadamente em matéria de pareceres, autorizações e aprovações exigidos por lei, mas ficando, no entanto, o requerente dispensado de apresentar os documentos utilizados no processo anterior que se mantenham válidos e adequados.

3- As alterações às especificações previstas na alínea e) do n.º 1 do artigo 29.º só podem ser licenciadas mediante autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará, dos edifícios neles construídos ou das suas fracções autónomas.

4- Exceptuam-se do disposto no n.º 2 as alterações às especificações previstas nas alíneas g) e h) do n.º 1 do artigo 29.º, bem como as de pormenor, que são autorizadas por simples deliberação fundamentada da câmara municipal, com dispensa de quaisquer outras formalidades.

5- Consideram-se alterações de pormenor apenas as que se traduzem na variação das áreas de implantação e de construção até 3%, desde que não implique aumento do número de fogos e alteração dos parâmetros urbanísticos fixados nos planos municipais de ordenamento do território».

Trata-se, como é evidente, de um dispositivo que preceitua a respeito da alteração do alvará de loteamento, não do ponto de vista da substância, da matéria e dimensão das alterações, mas somente do ponto de vista procedimental. Ali se define quem pode pedir a alteração (nº1), as formalidades a observar (nºs 2 e 3) e a entidade competente para a decisão (nºs 2 e 4).

Note-se, por outro lado, que essa alteração, seja ela de fundo (nºs 1 a 3), seja de pormenor (nºs 4 e 5), tem que implicar uma modificação das especificações, isto é, dos elementos essenciais que determinaram a aprovação do licenciamento da operação urbanística e que hão-de ser cumpridos à risca na sua execução.

E atente-se, por fim, que as alterações implicam uma nova estatuição, um novo conteúdo que há-de figurar no respectivo título, através de aditamento (nº2), salvo as que constituam mera “alteração de pormenor” ou traduzam simples alterações às especificações previstas nas alíneas g) e h) do nº 1 do art. 29º (nº3). Enfim, a alteração do artigo corresponde a uma efectiva alteração material e substantiva do alvará.

Ora, in casu, não se coloca de maneira nenhuma a questão da alteração das especificações do alvará. Isto é, nem o recorrente alguma vez manifestou expressamente a vontade de alterar as especificações do alvará (nunca houve requerimento nesse sentido), nem a Câmara tomou a decisão em crise com base nesse fundamento. Com efeito, o acto impugnado não declarou a nulidade do anterior (que havia deferido o licenciamento de construção do muro) por o deferimento tomado constituir uma alteração ao alvará. A decisão administrativa de que foi interposto o recurso contencioso, diferentemente, fundou-se na circunstância de o acto anterior corresponder a uma “desconformidade” entre o alvará e o licenciamento de construção do muro na extensão desejada. O que é totalmente diferente. Ou seja, o acto declarou a nulidade, não por estar em causa uma pretensão de alteração do alvará (pretensão inexistente, aliás), mas sim por o pedido do particular atentar contra o loteamento titulado pelo alvará.

“Desconformidade” que, por isso, representaria uma invalidade do licenciamento, tal como decorre do art. 52º, nº2, al. b), do DL nº 445/91, de 20/11.

A circunstância de a ampliação do muro poder ser ou não considerada “alteração de pormenor” nenhuma influência pode ter para a presente apreciação, senão apenas para aquilatar da possibilidade de ser a Câmara a proceder à alteração do alvará, «com dispensa de quaisquer outras formalidades», como reza o nº 2, “in fine”.

Quer dizer, mesmo que a simples ampliação de 1,30 metros representasse simples “alteração de pormenor”, isso apenas permitiria que a Câmara actuasse por simples deliberação autorizativa, sem ter que respeitar os passos procedimentais previstos nos nºs 2 e 3 do art. 36º citado. Quer dizer, o facto de ser simples “alteração de pormenor” não deixaria de ser motivo para a alteração do título de alvará, caso o interessado o pretendesse. E isso, como se viu, nunca esteve em causa.

Na verdade, o recorrente não pretendeu “alterar o alvará”. Limitou-se a fazer um pedido no sentido da autorização para construção de um muro de vedação da propriedade, que a Câmara entendeu estar em desconformidade com o acto de aprovação do loteamento e do alvará, já que o projecto de loteamento apresentava para o seu lote uma frente de 30,00 metros ou 30,50 metros, quando a pretensão actual era de o levantar em 31,80 metros.

E esse foi o logro em que involuntariamente caiu. É que o recorrente entendeu que a “desconformidade com o alvará de loteamento” invocada pelo acto significava “alteração do alvará”. Daí que tenha dirigido a sua investida contra um actuação alegadamente profanadora do mencionado art. 36º, quando, de facto, se trata de preceito que nada tem que ver com o caso (por serem coisas diferentes, para não se dizer que as alterações dum projecto de construção ofendem as especificações do alvará de loteamento, terá que haver previamente a alteração do alvará nos termos do citado art. 36º).

A contenda prende-se antes com as regras sobre os licenciamentos de obras particulares, como bem foi dito na sentença.

O acto sindicado pressupôs que a anterior decisão de licenciamento não estava em conformidade com o alvará de loteamento em vigor e que, por isso, era nula, face ao disposto no art. 52º, nº2, al. b), do DL nº 445/91.

A questão deveria, portanto, ser colocada desta maneira:

Havia desconformidade com o alvará de loteamento, sim ou não? O aumento do muro em cerca de 1,30 metros representaria violação do alvará?

Sendo negativa a resposta, haveria erro sobre os pressupostos de facto e de direito e o acto seria anulável por ofensa aos arts. 52º, nº2, al. b) e 63º, nº1, al.a), do DL nº 445/91. Sendo afirmativa, então a legalidade do acto estaria incólume.

Ora, a sentença não abordou o tema desse modo, uma vez que o recorrente contencioso o não tinha colocado dessa maneira nas alegações finais do recurso contencioso (embora na petição inicial no art. 44º tivesse feito breve alusão àqueles dispositivos legais, não os reeditou na peça alegatória final).

Deste modo, porque o fundamento do presente recurso jurisdicional continua centrado numa pretensa ofensa do art. 36º, nºs 4 e 5, do DL nº 448/91, é patente que ele não pode proceder por serem diferentes os alcances dos preceitos subjacentes ao acto sindicado (por remissão).

O licenciamento da ampliação do muro só será possível depois de alterado o alvará de loteamento nessa parte.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: € 300.

Procuradoria: € 150.

Lisboa, 13 de Janeiro de 2005. – Cândido de Pinho - (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.