Acórdão STA — Estrada nacional, Afixação, Publicidade

Sumário

I- Por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto (art. 2º, nº 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer.

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a B……, SA., deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respectivo procedimento.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

A……………….. propôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (doravante TAF), contra Estradas de Portugal EP, acção administrativa especial impugnando o “acto proferido pelo Director da Delegação Regional de Braga da Entidade Ré, notificado por ofício datado de 11/07/2011,... no segmento decisório que determina à Autora apresentar… um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN …….., Km88+500 D, em …….. – Braga…”

O TAF, por sentença de 03/05/2013, julgou a acção improcedente por considerar que o acto impugnado não merecia censura.

E o Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), por Acórdão de 07/02/2013, negou provimento ao recurso que lhe foi dirigido e confirmou a mencionada sentença.

Não se conformando com tal decisão a Autora interpôs o presente recurso de revista para o que formulou as seguintes conclusões:

a)O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do art.º 150°, n.º 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativo ao domínio público rodoviário.
b)Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo nº 06432/10; a sentença que declarou a legalidade dos actos da Recorrida e que, entre outros aspectos, vem concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido.
c)Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do art.º 150°, n.º 1, do CPTA.
d)A presente revista apresenta, como fundamento a violação de lei substantiva.
e)Com efeito, o Acórdão recorrido entende que o art.º 1° da Lei n.º 97/88, de 17/08, não revogou o artigo 10°, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01, e que esta última norma continua a atribuir à B………………, SA, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1°, 2°, 30.º e 10°, 15°, n.º 1, alínea j) do DL no 13/71, de 23 de Janeiro.
f)A Recorrente não concorda com este entendimento simplista do regime legal relativo ao licenciamento de publicidade, sem se analisar e interpretar o quadro legislativo tal como indicado p.i. e nas alegações de recurso e que se passa a expor.
g)Como determina o art.º 9°, nºs 1 e 2 do Código Civil, para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do DL n.º 13/71, do DL n.º 637/76, da Lei n.º 97/88, do DL n.º 105/98 e do DL n.º 25/2004.
h)O entendimento do Tribunal a quo de que a invocação do regime do Decreto-Lei n.º 637/76 não faz sentido porquanto o mesmo já foi revogado, não faz sentido, porquanto este diploma constitui um elemento histórico relevante - sobretudo tendo em conta a unidade do sistema jurídico - para a interpretação da lei, nos termos do artigo 9°, nº 1 do Código Civil.
i)Nos termos conjugados dos artigos 8°, n°1, al. f), 10º, n°1, al. b), 11º, al. c) e 15°, n.º 1, j), do Decreto-Lei n.º 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
j)Entender a vigência do Decreto-Lei n.º 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo n.º 06432/10.
k)Com efeito, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4°, n°3.
l)Considerando o previsto no Artigo 7°, n.º 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei n° 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei n.º 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
m)Como se mostra, ao contrário do que o Acórdão recorrido quer fazer crer, a derrogação das normas constantes dos artigos 8°, n.º 1, al. f), 10°, n.º 1, al. b), 11°, al. c) e 15°, n.º 1, j), do Decreto-Lei n.º 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos artigos 1°, n.º 1, 3°, 4°, n.º 3 e 11°, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei n.º 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i.
n)No que diz respeito ao entendimento do Acórdão recorrido que a Recorrida sucedeu ao IEP, o Acórdão recorrido não apreciou correctamente todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
o)Ao analisar a sucessão de entidades desde a extinta JAE até à B………………, S.A., o Acórdão recorrido - erradamente - quer fazer crer que a criação do InIR operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, não tem qualquer impacto nas competências e atribuições da Recorrida - transformada em Novembro de 2007.
p)Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23°, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
q)A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2° do Decreto-Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
r)O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007, de 27/04, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
s)O artigo 3°, nº 3, al.ª e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei n° 13/71.
t)No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº 1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8° e 10° daquele diploma.
u)Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo DL nº 380/2007, de 13/11, a Recorrida não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2°, 4°, nº 1, 8°, nº 1 e 10º, nºs 1 e 2 do DL nº 374/2007, como concluiu a sentença revogada.
v)O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do artigo 3° do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14° do Decreto-lei n.º 558/99, de 17/12, e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10° do Decreto-Lei nº 374/2007.
w)No momento da transformação da Recorrida já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10° do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3°, nº 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
x)Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, n° 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo DL n° 380/2007, de 13/11, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
y)Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do artigo 10°, n°1 do DL n° 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do artigo 4°, n° 1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao DL n.° 380/2007, ou seja, das vs que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo DL nº 222/98.
z)O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada à Recorrida - como resulta da matéria assente, o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada - pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme artigo 4°, no 1 do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7/11.
aa)Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Recorrida - nem a mesma é indicada no Acórdão recorrido - pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3° daquele diploma, competem ao InIR, tal como resulta da sentença revogada.
bb)Nos termos do artigo 29.°, nºs 1 e 2, do CPA, a Recorrida e o Tribunal a quo não podem querer que o acto impugnado nos presentes autos consubstancie uma renúncia ao exercício de competências conferidas ao InIR, designadamente, das que resultam do art.º 3°, nº 3, al.ª e) do DL n.º 148/2007, no que respeita às funções previstas no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária.
cc)Em suma, (i) a Recorrida não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1°, 2°, 3° e 10°, 15°, n° 1, alínea j) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro.
dd)Na medida em que se considere que o Tribunal a quo analisou implicitamente as normas acima indicadas, o Acórdão recorrido representa, pois, a violação do Artigo 29°, nºs 1 e 2 do CPA e do Artigo 14°, n° 2 do Decreto-Lei n° 558/99, bem como,
ee)a errada interpretação e aplicação dos Artigos 7°, n° 2 e 9° n° 1 e 2 do Código Civil; os Artigos 1°, 2°, 3°, 10°, n° 1, b), 11°, 12° e 15°, n° 1, al. j) do Decreto-Lei n° 13/71; os Artigos 1°, 3° e 4° do Decreto-Lei n° 637/76; os Artigos 1°, nºs 1, 2 e 3 e 2°, nºs 1 e 2 da Lei n° 97/88; os Artigos 3°, n°3, al. e) e 23° do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro.
ff)Assim, o Acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso, o que constitui, fundamento para o presente recurso nos termos dos Artigos 678°, n° 1, e 685°-A, n° 2, als. b) e o) do CPC, aplicáveis ex vi Artigo 140° e 150°, n°2 do CPTA.

A Estradas de Portugal EP contra-alegou da seguinte forma:

I.A Recorrente pretende, através da acção sub judice, obter a declaração de nulidade e, subsidiariamente, a anulabilidade, do despacho datado de 11/07/2011, através do qual se conferiu àquele o prazo de 20 dias para apresentar um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) localizado na EN ….. ao km 88+500, em ….., Braga.

II. Para o efeito, a Recorrente imputa ao mencionado acto os vícios de (i) incompetência absoluta, (ii) erro na qualificação dos factos e (iii) inconstitucionalidade orgânica da alínea j), do n.° 1, do artigo 15.°, do DL n.° 13/71, de 23/01, actualizada pelo DL n.° 25/2004, de 24 de Janeiro.

III. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada e depois o Tribunal Central Administrativo Sul entenderam que aqueles vícios não se verificavam, pelo que considerou o ato válido.

IV.Para o efeito, aqueles Tribunais pronunciaram-se no sentido da vigência das normas previstas no DL 13/71 de 23/01 quanto à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, por estas constituírem um regime especial.
V.Afastando, assim, e bem, a tese de derrogação daquelas normas com a entrada em vigor do DL 637/76 e mais tarde da Lei n.º 97/88.

VI. Decorrente da natureza especial da legislação de protecção às estradas nacionais, também entenderam que foram atribuídos à Recorrida os poderes para condicionar a afixação de publicidade à margem das estradas nacionais por via da licença ou da autorização, sendo que o parecer emitido consubstancia a referida permissão.

VII. Julgaram, ainda, de modo acertado ao considerar que o InIR sucedeu à Recorrida na supervisão das infra-estruturas concessionadas do Estado, passando a desempenhar os poderes ou faculdades (supervisão), e somente aqueles, que então eram exercidas pela EP.

VIII. Aliás, de acordo com a sucessão legislativa referente aos organismos que têm tutelado as normas de protecção às estradas nacionais, é indiscutível que todas as referências feitas, na legislação ou regulamentação em vigor, à JAE devem considerar-se feitas à Recorrida, com excepção da matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, que agora se encontra atribuída ao InIR.

IX.Acresce que a legislação em vigor no troço de estrada objeto dos autos, e considerando que o Posto de Abastecimento de Combustíveis se localiza fora da zona da estrada, ou seja, em propriedade privada, é a constante no Estatuto das Estradas Nacionais (Lei n.º 2037 de 19/08/49) e no DL n.° 13/71 de 23 de Janeiro, os quais têm como entidade aplicadora a JAE, a quem sucedeu a aqui Recorrida em matéria de licenciamento rodoviário, com exclusão do InIR.
X.Deste modo, ao confirmar a sentença o TACS fez uma correcta interpretação e aplicação das normas ao caso em apreço.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1)Por ofício de 11 de Junho de 2011 foi a autora foi notificada de Despacho do Director da Delegação Regional de Braga da Entidade Demandada que lhe determinou, designadamente, que apresentasse um projecto de legalização da publicidade instalada no Posto de Abastecimento de Combustível - PAC - localizado na …., km 88+500 D - …. - Braga (Cfr. doc. 1 PI);
2)O despacho objecto de impugnação foi objecto de Audiência Prévia de interessados (Cfr. Doc. 3 PI);
3)O controvertido PAC está implantado em terreno titulado pela aqui Autora (Cfr. Doc. 4 e 5 PI);
4)A aqui Autora é titular de Licença de Exploração do indicado Posto de Abastecimento de Combustíveis - PAC - Alvará nº 736/P (Cfr. Doc. 6 PI);
5)A presente acção administrativa especial deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em 12 de Outubro de 2011 (Cfr. fls. 2 e sg SITAF).

IIO DIREITO.

A presente revista dirige-se contra o Acórdão do TCAS que confirmou a sentença do TAF de Almada que julgou improcedente a acção que A…………….. intentou contra B……………. S.A. pedindo a anulação do despacho proferido pelo Sr. Director da Delegação Regional de Braga da Ré que lhe ordenou a apresentação de um projecto de legalização da publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN n.º ……, em …….-Braga, de que era proprietária.

Para decidir desse jeito o Aresto sob censura, depois de historiar a evolução das entidades a quem foi competindo a construção, conservação, exploração e requalificação das estradas integradas na rede rodoviária nacional, afirmou que, nos termos do art.º 10.º do DL 13/71, de 23/01, era à JAE (antecessora da Ré) que competia aprovar ou licenciar as obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e que esse DL, não obstante as alterações introduzidas pelos DL. n.ºs 667/76, de 5/8, 235/82, de 19/6, e 25/2004, de 24/1, ainda se encontrava em vigor.

Deste modo, e porque a Lei 97/88, de 17/08, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, estatuía que «a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes» (art.º 1.º/1) e que «sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho» (seu n° 2) tal só podia querer significar que “a norma que atribuía ao IEP - enquanto sucessor da JAE - competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona “non aedificandi” respectiva” continuava a pertencer à Estradas de Portugal, enquanto sucessora do IEP. E isto porque, muito embora a Lei n.º 97/88, enquanto lei geral, tivesse atribuído “às câmaras municipais a definição dos critérios gerais de licenciamento em matéria de afixação de publicidade para salvaguarda do equilíbrio urbanístico e ambiental, nos termos daquele diploma” certo era que o DL. n.º 13/71, lei especial, previa que cabia avaliar à (hoje) Estradas de Portugal “o impacte que a publicidade terá na circulação rodoviária, garantindo a observância das condições de segurança de pessoas e bens sejam acauteladas, nas áreas da sua competência (cfr. art.º 12°, n.º 1 do DL. n.º 13/71 e 10° do DL. n.º 374/2007). Ou seja, nos termos do art.º 10.º, nº 1, al. b) do DL. n.º 13/71, nestas áreas a competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos publicitários é da EP.”

Acrescia que o DL. n.º 148/2007, de 27/4 - que aprovou os Estatutos do Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias (InIR), - não atribuiu a esta entidade competência para a prática do acto impugnado visto só lhe ter confiado poderes de regulação e supervisão das actividades de conservação, gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, poderes esses que ainda hoje lhe continuam atribuídos. Assim, mesmo após a alteração introduzida pela DL. n.º 132/2008, de 21/7, não se integrava nos poderes atribuídos ao InIR o exercício de poderes que foram cometidos à JAE pelo DL 13/71, entre os quais ressaltam o licenciamento para afixação de publicidade e postos de abastecimento de combustíveis.

Finalmente, as “alterações efectuadas à Lei n.º 97/88, pelo DL. nº 48/2011, de 1/4, mantiveram a redacção do nº 2 do art.º 1° da Lei nº 97/88, pelo que não afastaram o carácter especial da legislação em matéria rodoviária.

Acresce que à data da prática do acto - 11.07.2011 - aquelas alterações não estavam plenamente em vigor face à prorrogação da duração da fase experimental, e diferimento da plena produção de efeitos e implementação do «Balcão do Empreendedor» - cfr. art.º 1° do DL n.º 141/2012, de 11/7.”

É contra este julgamento que se dirige a presente revista a qual foi admitida por ter sido entendido que importava harmonizar a sucessão das leis acima referidas, tarefa que apresentava uma “dificuldade superior ao comum, já que a natureza das entidades que passaram a intervir nas matérias confiadas conjuntamente à JAE naquele diploma de 1971 sofreu uma profunda evolução e nem sempre é fácil atingir o alcance de algumas das medidas legislativas entretanto adoptadas.”

A questão cuja resolução se nos pede é, assim, a de identificar a quem cabe a competência para exercer poderes de autoridade sobre zona de protecção às estradas, designadamente, a de saber a quem está atribuída a competência para licenciar a sua utilização para publicidade – se à Ré, como decidiram as instâncias, se à Câmara Municipal, como sustenta a Recorrente.

Esta questão foi muito recentemente apreciada e decidida por este Supremo Tribunal - Acórdão de 20/02/2014, proc. 1418/13 – pelo que, concordando com a solução que lhe foi dada, nos limitaremos a acompanhar o que aí se disse.

Escreveu-se nesse Aresto:

“2-2- Como vimos, alega a recorrente que, ao contrário da matéria assente, o posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada e encontra-se implantado em propriedade privada.
A presente revista limita-se a aplicar o direito aos factos fixados pelo tribunal recorrido, não lhe competindo, determinar se o posto de abastecimento em causa se encontra ou não em propriedade privada, já que a situação também não cabe no estabelecido no nº 4 do art. 150º do CPTA.
Sempre se dirá, porém, que, ao contrário do decidido no Acórdão recorrido, o facto aditado não assume relevância para a resposta à questão essencial de direito que vem posta.
Senão vejamos.
Tendo em conta o regime de protecção às estradas nacionais, o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, distingue, como melhor será analisado mais adiante, os conceitos de “zona de estrada” e “zona de protecção à estrada” (art. 1º).
Na zona de estrada, a qual integra o domínio público rodoviário do Estado, abrange o terreno por ela ocupado, a faixa de rodagem, bermas e quando existam as valetas, passeios, banquetas, taludes, e ainda, as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou qualquer para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios, tais como parques de estacionamento e miradouros (cfr. o art. 2º do DL nº 13/71), está sujeita às proibições do art. 4º.
Na zona de protecção à estrada, constituída pelos terrenos limítrofes, a lei, no art. 3º do mesmo diploma, prevê: i) Proibições (faixas designadamente com servidão non aedificandi; ii) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito).
Por sua vez, no art. 10.º, daquele diploma, sob a epígrafe “Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal”, estabelece-se que depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas, entre o mais, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva.
O que significa que cabia àquela entidade competência para licenciar a publicidade afixada dentro das faixas de respeito, a que se refere o art. 1º, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, ou seja, nos terrenos particulares, que marginam a estrada nacional e até 100 metros para além da respectiva zona non aedificandi.
Por conseguinte, o que determina a convocação deste preceito é a afixação de mensagens de publicidade dentro das faixas de respeito, sendo para o efeito irrelevante que a estrada nacional seja abrangida ou não pela concessão (A questão poderia ter contornos diferentes se no acórdão recorrido se tivesse fixado que o Posto de Abastecimento de Combustível em causa estava integrado na concessão. De qualquer modo, realce-se que, nos termos do nº 2 da Base 33, da Concessão somente fazem parte da mesma as áreas de serviço já existentes nas vias e que se encontram identificadas no quadro III do Anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro de 2011, que aprovou as Bases da Concessão conferida celebrada entre o Estado e B……….., SA.) .
Para o caso que nos ocupa, a questão centra-se na apreciação da legalidade do despacho da B………….., SA., que ordenou à ora recorrente a apresentação, no prazo de 10 dias úteis, de um projecto com os elementos publicitários relativos ao Posto de Abastecimento de Combustíveis, localizado na EN ……. ao Km 38,230-E ……., com vista à legalização da publicidade.
Da análise do PA, resulta que, por ofício de 10/12/2009 (fls. 19 a 21), no âmbito de uma acção de fiscalização promovida pela B……, S.A., Direcção Regional do Porto, foi notificada a ora Recorrente de um ofício, onde se pode ler, entre o mais, que:

“(…) verificou-se a afixação de publicidade, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP nos termos legais, pelo que fica V. Ex.ª notificada a apresentar, num prazo de 10 (dez) dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 166/99, de 13 de Maio. (…)”.

No ofício final, datado de 25/1/2010, pode ler-se que “Relativamente à dúvida suscitada sobre a competência da cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade, não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC de acordo com o artigo 2º da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição”(cfr. PA fls. 23).

Não oferece dúvida que a Recorrida fundamenta o pedido dirigido à ora recorrente no facto de se tratar de afixação de publicidade que carece de autorização ou licença da B……….., SA., nos termos do disposto no art. 10º, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, segundo a redacção que lhe foi dada pelo art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Por conseguinte, o que determina a convocação deste preceito é a afixação de mensagens de publicidade dentro da faixa de respeito, encontrando-se as partes e as instâncias recorridas divididas precisamente quanto ao sentido e alcance deste preceito, sobretudo após as alterações introduzidas pela entrada em vigor da Lei nº 97/88.

Na 1ª instância decidiu-se que o preceito atrás mencionado foi implicitamente revogado com a entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, concluindo-se que, de acordo com o enquadramento legal, a publicidade exterior está sujeita a licenciamento municipal prévio, em todos os casos, mesmo os abrangidos pelo art. 10º, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, pelo que o procedimento deve ser iniciado junto das Câmaras Municipais respectivas.

Por sua vez, como ficou dito, no Acórdão recorrido, conclui-se que aquele preceito não foi revogado e que se mantém a competência agora da B…………., SA. para proceder ao licenciamento da afixação ou inscrição de mensagens publicitárias juntamente com as câmaras municipais originando, desta forma, um licenciamento cumulativo.

Assim sendo, a questão central a decidir, na presente revista, é tão só a de saber se a Recorrida tem, ou não, competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à “implantação de tabuletas ou objectos de publicidade” (na terminologia do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro de 1971), nos termos do estatuído no 10º, nº1, alínea b), daquele Diploma, questão considerada relevante em termos de justificar esta revista.

3. Sentido e alcance art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, em especial depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, 29 de Julho, e da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012.

Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência da B……………, SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão.

O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) – art.ºs 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

“a)Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);
b)Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10.º, n.º 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”.

Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.”

Por sua vez, art. 2.º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso.

Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.

O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte:

“1. O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.

2. (…);

3. A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.

4. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.”

A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17/08, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2).

Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.

É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi.

Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona «non aedificandi», a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.

O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11/07, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.

Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão).

Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24/04, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17/08, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.

O art.º 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se, entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.

Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24/01. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estadas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento.

Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B…………., SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção).

Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B…………, SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões).

Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13.

Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT”.

Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da EP.”

Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B…………., SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à B…………., S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias.

Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.

Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.

Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos.

Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a B……………., SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.

Nesta sequência, é de conceder provimento às alegações e respectivas conclusões da recorrente, pelo que se revoga o Acórdão recorrido, mantendo-se a anulação do despacho impugnado.

Com a resposta dada a esta questão, fica prejudicada a análise da segunda abordada no Acórdão recorrido e respeitante ao problema de saber se as indicadas competências da Junta Autónoma de Estradas se encontram hoje transferidas para o INIR, ou se pertencem à B……., SA., por esta questão só se colocar num futuro e eventual procedimento.”

Nestes termos, e com os fundamentos acabados de transcrever, os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e, revogando o Acórdão recorrido, julgar a acção procedente com a consequente anulação do acto impugnado.

Custas pela Recorrida, quer neste Supremo Tribunal quer nas instâncias.

Lisboa, 20 de Março de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.

Sumário

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

O TAF, por sentença de 03/05/2013, julgou a acção improcedente por considerar que o acto impugnado não merecia censura.

E o Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), por Acórdão de 07/02/2013, negou provimento ao recurso que lhe foi dirigido e confirmou a mencionada sentença.

Não se conformando com tal decisão a Autora interpôs o presente recurso de revista para o que formulou as seguintes conclusões:

a)O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do art.º 150°, n.º 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativo ao domínio público rodoviário.
b)Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo nº 06432/10; a sentença que declarou a legalidade dos actos da Recorrida e que, entre outros aspectos, vem concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido.
c)Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do art.º 150°, n.º 1, do CPTA.
d)A presente revista apresenta, como fundamento a violação de lei substantiva.
e)Com efeito, o Acórdão recorrido entende que o art.º 1° da Lei n.º 97/88, de 17/08, não revogou o artigo 10°, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01, e que esta última norma continua a atribuir à B………………, SA, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1°, 2°, 30.º e 10°, 15°, n.º 1, alínea j) do DL no 13/71, de 23 de Janeiro.
f)A Recorrente não concorda com este entendimento simplista do regime legal relativo ao licenciamento de publicidade, sem se analisar e interpretar o quadro legislativo tal como indicado p.i. e nas alegações de recurso e que se passa a expor.
g)Como determina o art.º 9°, nºs 1 e 2 do Código Civil, para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do DL n.º 13/71, do DL n.º 637/76, da Lei n.º 97/88, do DL n.º 105/98 e do DL n.º 25/2004.
h)O entendimento do Tribunal a quo de que a invocação do regime do Decreto-Lei n.º 637/76 não faz sentido porquanto o mesmo já foi revogado, não faz sentido, porquanto este diploma constitui um elemento histórico relevante - sobretudo tendo em conta a unidade do sistema jurídico - para a interpretação da lei, nos termos do artigo 9°, nº 1 do Código Civil.
i)Nos termos conjugados dos artigos 8°, n°1, al. f), 10º, n°1, al. b), 11º, al. c) e 15°, n.º 1, j), do Decreto-Lei n.º 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
j)Entender a vigência do Decreto-Lei n.º 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo n.º 06432/10.
k)Com efeito, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4°, n°3.
l)Considerando o previsto no Artigo 7°, n.º 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei n° 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei n.º 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
m)Como se mostra, ao contrário do que o Acórdão recorrido quer fazer crer, a derrogação das normas constantes dos artigos 8°, n.º 1, al. f), 10°, n.º 1, al. b), 11°, al. c) e 15°, n.º 1, j), do Decreto-Lei n.º 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos artigos 1°, n.º 1, 3°, 4°, n.º 3 e 11°, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei n.º 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i.
n)No que diz respeito ao entendimento do Acórdão recorrido que a Recorrida sucedeu ao IEP, o Acórdão recorrido não apreciou correctamente todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
o)Ao analisar a sucessão de entidades desde a extinta JAE até à B………………, S.A., o Acórdão recorrido - erradamente - quer fazer crer que a criação do InIR operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, não tem qualquer impacto nas competências e atribuições da Recorrida - transformada em Novembro de 2007.
p)Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23°, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
q)A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2° do Decreto-Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
r)O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007, de 27/04, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
s)O artigo 3°, nº 3, al.ª e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei n° 13/71.
t)No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº 1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8° e 10° daquele diploma.
u)Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo DL nº 380/2007, de 13/11, a Recorrida não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2°, 4°, nº 1, 8°, nº 1 e 10º, nºs 1 e 2 do DL nº 374/2007, como concluiu a sentença revogada.
v)O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do artigo 3° do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14° do Decreto-lei n.º 558/99, de 17/12, e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10° do Decreto-Lei nº 374/2007.
w)No momento da transformação da Recorrida já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10° do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3°, nº 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
x)Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, n° 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo DL n° 380/2007, de 13/11, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
y)Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do artigo 10°, n°1 do DL n° 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do artigo 4°, n° 1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao DL n.° 380/2007, ou seja, das vs que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo DL nº 222/98.
z)O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada à Recorrida - como resulta da matéria assente, o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada - pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme artigo 4°, no 1 do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7/11.
aa)Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Recorrida - nem a mesma é indicada no Acórdão recorrido - pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3° daquele diploma, competem ao InIR, tal como resulta da sentença revogada.
bb)Nos termos do artigo 29.°, nºs 1 e 2, do CPA, a Recorrida e o Tribunal a quo não podem querer que o acto impugnado nos presentes autos consubstancie uma renúncia ao exercício de competências conferidas ao InIR, designadamente, das que resultam do art.º 3°, nº 3, al.ª e) do DL n.º 148/2007, no que respeita às funções previstas no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária.
cc)Em suma, (i) a Recorrida não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1°, 2°, 3° e 10°, 15°, n° 1, alínea j) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro.
dd)Na medida em que se considere que o Tribunal a quo analisou implicitamente as normas acima indicadas, o Acórdão recorrido representa, pois, a violação do Artigo 29°, nºs 1 e 2 do CPA e do Artigo 14°, n° 2 do Decreto-Lei n° 558/99, bem como,
ee)a errada interpretação e aplicação dos Artigos 7°, n° 2 e 9° n° 1 e 2 do Código Civil; os Artigos 1°, 2°, 3°, 10°, n° 1, b), 11°, 12° e 15°, n° 1, al. j) do Decreto-Lei n° 13/71; os Artigos 1°, 3° e 4° do Decreto-Lei n° 637/76; os Artigos 1°, nºs 1, 2 e 3 e 2°, nºs 1 e 2 da Lei n° 97/88; os Artigos 3°, n°3, al. e) e 23° do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro.
ff)Assim, o Acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso, o que constitui, fundamento para o presente recurso nos termos dos Artigos 678°, n° 1, e 685°-A, n° 2, als. b) e o) do CPC, aplicáveis ex vi Artigo 140° e 150°, n°2 do CPTA.

A Estradas de Portugal EP contra-alegou da seguinte forma:

I.A Recorrente pretende, através da acção sub judice, obter a declaração de nulidade e, subsidiariamente, a anulabilidade, do despacho datado de 11/07/2011, através do qual se conferiu àquele o prazo de 20 dias para apresentar um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) localizado na EN ….. ao km 88+500, em ….., Braga.

III. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada e depois o Tribunal Central Administrativo Sul entenderam que aqueles vícios não se verificavam, pelo que considerou o ato válido.

IV.Para o efeito, aqueles Tribunais pronunciaram-se no sentido da vigência das normas previstas no DL 13/71 de 23/01 quanto à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, por estas constituírem um regime especial.
V.Afastando, assim, e bem, a tese de derrogação daquelas normas com a entrada em vigor do DL 637/76 e mais tarde da Lei n.º 97/88.

IX.Acresce que a legislação em vigor no troço de estrada objeto dos autos, e considerando que o Posto de Abastecimento de Combustíveis se localiza fora da zona da estrada, ou seja, em propriedade privada, é a constante no Estatuto das Estradas Nacionais (Lei n.º 2037 de 19/08/49) e no DL n.° 13/71 de 23 de Janeiro, os quais têm como entidade aplicadora a JAE, a quem sucedeu a aqui Recorrida em matéria de licenciamento rodoviário, com exclusão do InIR.
X.Deste modo, ao confirmar a sentença o TACS fez uma correcta interpretação e aplicação das normas ao caso em apreço.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1)Por ofício de 11 de Junho de 2011 foi a autora foi notificada de Despacho do Director da Delegação Regional de Braga da Entidade Demandada que lhe determinou, designadamente, que apresentasse um projecto de legalização da publicidade instalada no Posto de Abastecimento de Combustível - PAC - localizado na …., km 88+500 D - …. - Braga (Cfr. doc. 1 PI);
2)O despacho objecto de impugnação foi objecto de Audiência Prévia de interessados (Cfr. Doc. 3 PI);
3)O controvertido PAC está implantado em terreno titulado pela aqui Autora (Cfr. Doc. 4 e 5 PI);
4)A aqui Autora é titular de Licença de Exploração do indicado Posto de Abastecimento de Combustíveis - PAC - Alvará nº 736/P (Cfr. Doc. 6 PI);
5)A presente acção administrativa especial deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em 12 de Outubro de 2011 (Cfr. fls. 2 e sg SITAF).

IIO DIREITO.

Escreveu-se nesse Aresto:

“2-2- Como vimos, alega a recorrente que, ao contrário da matéria assente, o posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada e encontra-se implantado em propriedade privada.
A presente revista limita-se a aplicar o direito aos factos fixados pelo tribunal recorrido, não lhe competindo, determinar se o posto de abastecimento em causa se encontra ou não em propriedade privada, já que a situação também não cabe no estabelecido no nº 4 do art. 150º do CPTA.
Sempre se dirá, porém, que, ao contrário do decidido no Acórdão recorrido, o facto aditado não assume relevância para a resposta à questão essencial de direito que vem posta.
Senão vejamos.
Tendo em conta o regime de protecção às estradas nacionais, o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, distingue, como melhor será analisado mais adiante, os conceitos de “zona de estrada” e “zona de protecção à estrada” (art. 1º).
Na zona de estrada, a qual integra o domínio público rodoviário do Estado, abrange o terreno por ela ocupado, a faixa de rodagem, bermas e quando existam as valetas, passeios, banquetas, taludes, e ainda, as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou qualquer para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios, tais como parques de estacionamento e miradouros (cfr. o art. 2º do DL nº 13/71), está sujeita às proibições do art. 4º.
Na zona de protecção à estrada, constituída pelos terrenos limítrofes, a lei, no art. 3º do mesmo diploma, prevê: i) Proibições (faixas designadamente com servidão non aedificandi; ii) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito).
Por sua vez, no art. 10.º, daquele diploma, sob a epígrafe “Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal”, estabelece-se que depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas, entre o mais, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva.
O que significa que cabia àquela entidade competência para licenciar a publicidade afixada dentro das faixas de respeito, a que se refere o art. 1º, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, ou seja, nos terrenos particulares, que marginam a estrada nacional e até 100 metros para além da respectiva zona non aedificandi.
Por conseguinte, o que determina a convocação deste preceito é a afixação de mensagens de publicidade dentro das faixas de respeito, sendo para o efeito irrelevante que a estrada nacional seja abrangida ou não pela concessão (A questão poderia ter contornos diferentes se no acórdão recorrido se tivesse fixado que o Posto de Abastecimento de Combustível em causa estava integrado na concessão. De qualquer modo, realce-se que, nos termos do nº 2 da Base 33, da Concessão somente fazem parte da mesma as áreas de serviço já existentes nas vias e que se encontram identificadas no quadro III do Anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro de 2011, que aprovou as Bases da Concessão conferida celebrada entre o Estado e B……….., SA.) .
Para o caso que nos ocupa, a questão centra-se na apreciação da legalidade do despacho da B………….., SA., que ordenou à ora recorrente a apresentação, no prazo de 10 dias úteis, de um projecto com os elementos publicitários relativos ao Posto de Abastecimento de Combustíveis, localizado na EN ……. ao Km 38,230-E ……., com vista à legalização da publicidade.
Da análise do PA, resulta que, por ofício de 10/12/2009 (fls. 19 a 21), no âmbito de uma acção de fiscalização promovida pela B……, S.A., Direcção Regional do Porto, foi notificada a ora Recorrente de um ofício, onde se pode ler, entre o mais, que:

3. Sentido e alcance art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, em especial depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, 29 de Julho, e da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

“a)Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);
b)Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte:

“1. O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.

2. (…);

4. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.”

Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.

Nesta sequência, é de conceder provimento às alegações e respectivas conclusões da recorrente, pelo que se revoga o Acórdão recorrido, mantendo-se a anulação do despacho impugnado.

Custas pela Recorrida, quer neste Supremo Tribunal quer nas instâncias.

Lisboa, 20 de Março de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.

0983/13

Sumário

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FUNDAMENTAÇÃO

IIO DIREITO.

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