Acordam na Seção da Propriedade Intelectual, Concorrência, Regulação e Supervisão do Tribunal da Relação de Lisboa:
I- Relatório
Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), apresentou recurso da Sentença do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão de 08.01.2026, nos termos do qual foi decidido:
“Por todo o exposto, decide-se conceder total provimento ao recurso interposto pela recorrente NOS Comunicações, S.A. e, em consequência absolve-se a Recorrente da prática da contra-ordenação pela qual vinha condenada”.
Inconformada com tal decisão, veio a Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), interpor recurso da mesma para este Tribunal da Relação, formulando as seguintes conclusões.
1. No caso em apreço, o Tribunal a quo absolveu a NOS da prática da contraordenação que lhe vinha imputada por ter concluído que não se encontravam verificados os elementos típicos da infração.
2. O Tribunal a quo considerou que “(…) se tratou de uma errónea interpretação do indicador a preencher, mas que não é contrária à do homem médio perante a mesma situação da Recorrente, pelo que não ficou o Tribunal convencido que esta tivesse tido culpa na sua actuação, ou tivesse violado um qualquer dever de cuidado, face à postura do homem médio colocado na situação da Recorrente, razão pela qual se considera não estará preenchido o elemento subjectivo da conduta.”.
3. Face a tal fundamentação parece-nos evidente que, materialmente, o Tribunal a quo considerou que a NOS agiu com erro.
4. O Tribunal a quo ignorou, no entanto, os vários erros que estão previstos no Direito Contraordenacional – mais concretamente, nos artigos 8.º e 9.º do RGCO –, os respetivos regimes aplicáveis e as consequências que advêm da sua eventual verificação.
5. Atentos tais regimes e face à motivação dos factos não provados, competia ao Tribunal a quo, pelo menos:
i. Considerar provado um ou vários factos relativos à convicção com que a NOS, no seu entender, atuou;
ii. Identificar o tipo de erro em que, no seu entender, a ora Recorrida incorreu; e
iii. Aferir das consequências jurídicas desse erro no caso concreto, uma vez que apenas existe exclusão da culpa quando o agente atua sem consciência da ilicitude do facto, se o erro lhe não for censurável, cabendo ao decisor aferir se o erro é ou não censurável ao agente.
6. O Tribunal a quo não se pronunciou sobre tais questões, limitando-se a concluir, sem qualquer fundamentação que permita compreender o raciocínio lógico utilizado, que, face à inexistência de prova em sentido contrário, seria de concluir que a NOS tivesse uma convicção similar à do próprio Tribunal a quo.
7. O que consubstancia uma omissão de pronúncia, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 379.º do CPP, e determina a nulidade da Sentença Recorrida.
8. A Sentença Recorrida incorre também em omissão de pronúncia num outro segmento.
9. Resulta da Sentença Recorrida que o Tribunal a quo não se pronunciou quanto à eventual atuação negligente da NOS – seja por considerar, por exemplo, que a Recorrida atuou em erro (como parece resultar da motivação dos factos não provados b) e c)), ou por se verificar uma violação de um dever de cuidado ou até uma total desconsideração pelas obrigações que recaíam sobre a empresa;
10. Pronúncia essa a que estava obrigado, quer porque, face aos poderes de plena jurisdição, deve proceder a um reexame do objeto processual, quer porque a própria NOS suscita a questão no recurso de impugnação apresentado.
11. A Recorrida foi absolvida da prática de 1 (uma) contraordenação grave, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 92.º da LCE, punível conforme preceituado na alínea jj) do n.º 2 do artigo 113.º do mesmo diploma legal, porquanto considerou o Tribunal a quo que esta norma não integra, no seu elemento objetivo, a necessidade de envio de informação correta pelos prestadores de serviço universal, no caso concreto a NOS, à ANACOM.
12. Ora, sobre a prestação de informação, dispõe o n.º 1 do artigo 92.º da LCE que “os prestadores de serviço universal estão obrigados a disponibilizar aos utilizadores finais, bem como à ARN, informações adequadas e atualizadas sobre o seu desempenho na prestação do serviço universal, com base nos parâmetros de qualidade do serviço, definições e métodos de medição estabelecidos no anexo”, determinando esse Anexo que tais parâmetros seriam o prazo de fornecimento da ligação inicial, a taxa de avarias por linha de acesso, as chamadas não concretizadas, o tempo de estabelecimento de chamadas, os tempos de resposta para os serviços de telefonista, os tempos de resposta para os serviços informativos, a percentagem de telefones públicos de moedas e cartão em boas condições de funcionamento, e as queixas sobre incorreções nas faturas.
13. O Tribunal a quo concluiu, em síntese, que a arguida “cumpriu com o envio [de informação] solicitado dentro do prazo, na forma e com o grau de pormenor exigidos pela ANACOM”, informação essa que considerou – de forma completamente incompreensível – que poderá conter lapsos/incorreções/ imprecisões pontuais, sem que daí decorra a prática de qualquer contraordenação.
14. Atenta a fundamentação da Decisão Recorrida, constata-se que aquele Tribunal incorre em erro claro, ao considerar que o n.º 1 do artigo 92.º da LCE admitiria que as informações fornecidas poderiam ter incorreções sem que isso beliscasse o cumprimento daquela obrigação.
15. Ora, resulta da redação do n.º 1 do artigo 92.º da LCE, conjugada com o teor do n.º 4 do mesmo preceito – a que correspondem hoje os n.os 1 e 4 do artigo 156.º da Lei das Comunicações Eletrónicas que ora vigora –, que aquelas normas preveem várias obrigações relacionadas com o envio de informação, como seja de que os prestadores de serviço universal disponibilizem à ANACOM informações adequadas – pois é evidente que uma informação colocada em local distinto do correto e que apareça desligada das demais com as quais deveria estar não é de forma nenhuma adequada.
16. E ao contrário do que o Tribunal a quo defende, o envio de informação a esta Autoridade que não seja exata e/ou verdadeira consubstancia, necessariamente, a prática de uma contraordenação.
17. Desde logo por uma questão do foro da lógica mais elementar de que está ínsito no conceito de informação previsto naqueles preceitos, a sua exatidão e veracidade.
18. Caso contrário cairíamos no absurdo de considerar como cumprida aquela obrigação quando os destinatários das normas enviassem à ANACOM informações dentro do prazo, na forma solicitada, e com o detalhe solicitado, mas completamente inventadas e por isso falsas.
19. Questiona-se até se o Tribunal a quo consideraria cumprida aquela obrigação caso os destinatários das normas enviassem à ANACOM documentos falsificados, quando solicitada determinada documentação – é que o raciocínio tem de ser exatamente o mesmo.
20. Aceitar o entendimento do Tribunal a quo – o que o Tribunal ad quem, naturalmente, não fará –, seria aceitar que a NOS poderia ter enviado informação completamente aleatória e errada, desde que o fizesse dentro do prazo, na forma e detalhadamente, sem que isso consubstanciasse a prática de uma contraordenação – o que não se pode admitir,
21. Pois a informação fornecida nesses termos seria completamente inútil para cumprir as finalidades do pedido e da obrigação de envio de informação, além de que criaria uma sensação de impunidade gritante para os destinatários das normas e, em concreto, para a NOS – não sendo, pois, adequada –, o que obviamente o legislador não pretendeu, nem redigiu.
22. Ademais, sempre se perguntaria como poderia a ANACOM acompanhar e averiguar do (in)cumprimento dos parâmetros de qualidade de serviço e o cumprimento dos objetivos de desempenho na prestação do serviço universal se a informação fornecida pela NOS não tivesse de ser – como defende o Tribunal a quo – correta e fidedigna? Não pode. Nem foi essa a intenção do legislador.
23. Caindo também por terra o argumento do Tribunal a quo – que não se compreende – quando considera que “estamos antes perante um cumprimento defeituoso da obrigação que, eventualmente, poderá ser objecto de apreciação no âmbito do contrato de concessão, onde está prevista a aplicação de multa contratual, mas não no âmbito do normativo legal que agora apreciamos”,
24. Porquanto este alegado cumprimento defeituoso sempre constituirá o incumprimento de uma obrigação prevista no âmbito do Direito contraordenacional e, em concreto, do normativo legal que agora apreciamos – em respeito pelo princípio da legalidade.
25. Assim, incorreu em erro o Tribunal a quo, ao considerar que o n.º 1 do artigo 92.º da LCE não integraria, no seu elemento objetivo, a necessidade de conformidade das informações que os prestadores de serviço universal, no caso a NOS, estão obrigados a enviar à ANACOM,
26. E, nessa medida, encontrando-se preenchido o elemento objetivo do tipo contraordenacional aqui em causa (conforme resulta da factualidade dada como provada), deve a NOS ser condenada pela prática da contraordenação grave, prevista na alínea jj) do n.º 2 do artigo 113.º da LCE, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 92.º do mesmo diploma legal, nos termos constantes da Decisão Final adotada pela ANACOM.
27. O Tribunal a quo não considerou provado o elemento subjetivo da conduta típica da infração.
28. No entanto, atento o teor do facto provado n.º 13, dúvidas não restam de que a NOS sabia que estava obrigada a fornecer à ANACOM as informações consideradas necessárias ao acompanhamento das atividades desenvolvidas no âmbito do serviço universal de ligação a uma rede de comunicações públicas de serviços telefónicos acessíveis ao público (PSU) – designadamente, sobre os parâmetros e níveis de qualidade de serviço –, bem como os prazos para lhes dar cumprimento.
29. Destarte, resulta dos preceitos aplicáveis que essas informações só permitem alcançar a finalidade a que se destinam, designadamente o acompanhamento das atividades desenvolvidas no âmbito da prestação do serviço universal, se forem corretas e fidedignas.
30. E que a informação que foi prestada pela NOS continha as incorreções elencadas na matéria de facto provada da Sentença Recorrida.
31. Neste ponto não se pode ignorar a dimensão, experiência, know-how, dimensão e estrutura organizacional, nem a sua vasta experiência das comunicações eletrónicas – o que aliás, é facto público e notório.
32. Também não se pode ignorar o facto de que a ora Recorrida conhecia perfeitamente as obrigações a que se encontrava sujeita, bem como a Decisão da ANACOM de 07.02.2012, adotada no âmbito do serviço universal de ligação a uma rede de comunicações pública de serviços telefónicos acessíveis ao público, de que era a entidade prestadora, e que lhe era, por isso, exclusivamente destinada,
33. Nem que essas circunstâncias fundamentam não só o dever como a sua concreta capacidade e aptidão de garantir o cumprimento das obrigações a que se encontrava sujeita no âmbito da sua atividade, assegurando-se e desenvolvendo todas as diligências necessárias para o efeito.
34. Neste âmbito, resulta demonstrado dos elementos de prova constantes dos autos que a Recorrida, sabendo que estava obrigada ao envio daquela informação e que esta deveria ser rigorosa (como saberia qualquer homem médio a quem fosse solicitada tal informação), não adotou qualquer medida tendente a acautelar a qualidade e o rigor da informação que estava obrigada a enviar.
35. Com efeito, ao contrário do que defende o Tribunal a quo – sem qualquer fundamento –, estando a Recorrida sujeita ao dever de prestar informações corretas, exatas e fidedignas sobre o seu desempenho enquanto prestadora do serviço universal, estava naturalmente obrigada a garantir que o processo de transmissão dessa informação de reporte, decorresse sem lapsos e incorreções, de modo a que a informação transmitida correspondesse à situação efetivamente existente.
36. Dever esse, que no caso, foi visivelmente violado e conduziu à ocorrência dos factos provados 4 a 9, e que a NOS, não se questiona, era capaz de ter observado.
37. Atendendo o que resulta do que antecede, isto é, que a NOS é uma empresa dotada de todas as capacidades para estar ciente de que a informação que deveria prestar à ANACOM tinha de ser correta e fidedigna, pois só assim poderia servir o objetivo para que foi solicitada, e que essas suas mesmas capacidades lhe permitiam, sob pena da prática de uma contraordenação, cumprir a obrigação estatuída na lei,
38. É, assim, evidente que a Recorrida atuou com dolo e que outra conclusão não poderia ser adotada, face à prova produzida e ao que é normal e expectável à luz das regras da experiência comum.
39. Considera-se, por isso, que o Tribunal a quo errou notoriamente ao considerar não provado o elemento subjetivo do tipo de ilícito aqui em causa.
40. Consequentemente, devem aqueles factos ser considerados provados e a NOS ser condenada pela prática dolosa da contraordenação grave, previstas na alínea jj) do n.º 2 do artigo 113.º da LCE, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 92.º do mesmo diploma legal, nos termos constantes da Decisão Final adotada pela ANACOM.
Admitido o recurso, respondeu o Ministério Público, apresentando as seguintes conclusões:
“Nestes termos, sempre se conclui que assiste razão à recorrente ANACOM; pelo que o recurso a que por ora se responde dever ser julgado procedente, por provado, e a sentença proferida ser objecto da devida reforma”.
Neste Tribunal da Relação, a Exma. Senhora Procuradora Geral Adjunta, tomou posição, no sentido de:
“Aderir à resposta do MP da 1.ª instância”.
Lançados os vistos legais dos membros do colectivo, cumpre apreciar e decidir.
II- Questões a decidir
É sabido que o âmbito dos recursos é delimitado pelas conclusões formuladas na motivação, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso (cf. os artigos 119º, n.º 1, 123º, n.º 2 e 410º, n.º 2, als. a), b) e c) do Código de Processo Penal).
Estando em causa o recurso de sentença que conheceu de impugnação judicial de uma decisão administrativa proferida em processo de contraordenação, importa ainda ter presente o disposto no artigo 75º, n.º 1 do Dec. Lei n.º 433/82, de 27.10 (RGCO), que estabelece que, em regra, e salvo se o contrário resultar desse diploma, este Tribunal apenas conhece de matéria de direito, estando-lhe pois vedado sindicar o julgamento em matéria de facto.
Assim, o presente Tribunal limita-se, no exercício de uma função similar á de um tribunal de revista, a definir e aplicar o regime ou enquadramento jurídico adequado aos factos já anterior e definitivamente fixados, ou seja, apenas conhece de direito, sendo que, nesse âmbito de recurso, o modo como a 1ª Instância fixou os factos materiais só é sindicável desde que resulte do texto da decisão recorrida, por si só ou conjugada com as regras da experiência comum:
a) A insuficiência para a decisão da matéria de facto provada;
b) A contradição insanável da fundamentação ou entre a fundamentação e a decisão;
c) Erro notório na apreciação da prova (cfr. artigo 410º, nº2, do Código do Processo Penal ex vi do artigo 74º, nº4, do Dec. Lei n.º 433/82, de 27.10).
Vale isto por dizer que não cabe na competência do presente Tribunal da Relação controlar a decisão sobre a matéria de facto, enquanto fundada em provas sujeitas ao princípio da livre apreciação, ou seja, sem valor legalmente tabelado, à excepção dos vícios decisórios previstos nas diversas alíneas do nº2 do referido artigo 410º do Código de Processo Penal, que não se descortinam na factualidade dada como provada pela sentença recorrida.
São as seguintes as questões a apreciar.
A- Nulidade da sentença por omissão de pronuncia, alínea c) do nº 1 do artº 379º do CPP?
B- Errada interpretação do disposto no artº 92º nº1 da LCE?
C- Erro notório na apreciação da prova, alínea a) do nº 1 do artº 379º e alínea c) do nº 2 do artº 410º do C.P.P.?
III- Fundamentação
III.1. FACTOS PROVADOS:
Com interesse para a decisão a proferir, resultaram provados os seguintes factos:
1. Em 18/10/2013 foram designados prestadores do serviço universal de ligação a uma rede de comunicações públicas de serviços telefónicos acessíveis ao público (PSU), por um período de 5 anos, a OPTIMUS - COMUNICAÇÕES, SA, para os lotes 1 e 2 (zonas Norte e Centro) e a ZON TV CABO PORTUGAL, SA, para o lote 3 (zonas Sul e Ilhas).
2. Em 16/05/2014, verificou-se a fusão por incorporação da ZON TV CABO PORTUGAL, SA, na OPTIMUS - COMUNICAÇÕES, SA, dando origem à NOS - COMUNICAÇÕES, SA, ora recorrente.
3. Naquela qualidade, a arguida ficou sujeita, nomeadamente, à obrigação de prestação de informação referente aos parâmetros de qualidade de serviço.
4. Em 28/06/2019, a recorrente remeteu à ANACOM o relatório trimestral com medições mensais dos Parâmetros de Qualidade de Serviço fixados no capítulo 2.3.4 do Anexo 3 da DECISÃO, relativo ao 4.º trimestre do 5.º ano de prestação de serviço, indicando que, nesse período, o nível de qualidade observado para o indicador "Percentagem de pedidos de fornecimento satisfeitos até à data acordada com o consumidor, quando o consumidor define uma data objetivo" - que integra o PQS "Prazo de fornecimento da ligação inicial (PQSI )» — correspondeu a 100%, valor que se encontrava acima do valor do objetivo estabelecido de 85%.
5. Em 06/09/2019 a recorrente indicou, relativamente a todos os pedidos de fornecimento de ligação à rede apresentados no período em causa, que acordou com AA, com BB e com CC, a data da respetiva instalação.
6. Existiram, assim, contactos entre as partes com vista à instalação dos serviços - procedimento que não corresponde, nos casos concretos, à fixação de uma data objetivo pelo consumidor para a instalação do respetivo serviço.
7. A recorrente fez constar do indicador PQS1(b) os dados relativos aos assinantes AA, BB e CC - indicador ao qual esses dados não deveriam ter sido juntos, enviando, assim, dados incorretos relativos a esse indicador.
8. As condições específicas do serviço de voz fixa desse prestador, em Setembro de 2019, estabeleciam um tempo máximo para a activação inicial do serviço de 48 horas,
9. As datas agendadas com os consumidores CC, BB e AA distam mais de 2 dias do pedido de adesão, e não foram solicitadas pelos assinantes.
10. A recorrente conhece as obrigações que sobre si impendiam, decorrentes da Decisão.
11. A recorrente sabia que, subjacente às determinações impostas pela Decisão, está a necessidade de garantir que, num ambiente liberalizado e concorrencial, nenhum cidadão fique sem meios para satisfazer as suas necessidades de comunicação mais essenciais - sempre numa perspetiva de info-inclusão, de desenvolvimento económico e de bem-estar social.
12. A recorrente sabe que, enquanto PSU desta componente de serviço telefónico em local fixo deve satisfazer todos os pedidos razoáveis de acesso a uma rede de comunicações pública num local fixo e aos serviços telefónicos acessíveis ao público através daquela rede, com débitos suficientes para viabilizar o acesso funcional à internet, em observância dos parâmetros e níveis de qualidade de serviço, especificamente fixados desde o momento em que a prestação daquele SU fosse por si iniciada, isto é, a partir do dia 01/06/2014.
13. A recorrente, enquanto PSU, sabia que tinha obrigações de prestação de informação à ANACOM, bem como os prazos para lhes dar cumprimento - quer no prazo máximo de 6 meses a contar da data do início da prestação dos serviços contratados, quer até ao final do mês subsequente ao trimestre contratual a que respeita, quer as de carácter anual.
14. A recorrente, no ano de 2022, apresentou um balanço total de 3 303 714 832,58 euros, um volume de negócios de 1 376 074 839,69 euros, e resultados líquidos de 41 127 482,70 euros, tendo ao seu serviço um número médio de 747 trabalhadores.
III.2. FACTOS NÃO PROVADOS:
Não resultaram provados, com relevância para a decisão da causa, os seguintes factos:
a) A recorrente sabe e não pode desconhecer que a atividade regulatória da ANACOM, (em consonância com o complexo de atribuições próprias da regulação social no domínio do serviço universal e tendo por escopo a oferta de redes e serviços de comunicações eletrónicas aos utilizadores finais e a garantia de observância das correspondentes obrigações a cargo das empresas operativas no sector) depende do estrito cumprimento das obrigações de informações a remeter pelo PSU.
b) Assim, a recorrente, relativamente ao 4º trimestre do 5.º ano de prestação de serviço, não cumpriu a obrigação de envio à ANACOM, até 30/07/2019, da informação referente ao indicador PQS1(a) relativa ao tempo médio necessário para a ligação inicial nas condições específicas do serviço de prestação de serviço universal dos referidos assinantes, constante do capítulo 2.2.1 da Decisão.
c) Sabendo que não cumpria as obrigações estabelecidas na Decisão, a recorrente agiu de forma deliberada, livre e consciente, sabendo que estava a violar obrigações legais e, não obstante tal conhecimento, prosseguiu o resultado antijurídico das suas condutas.
Tudo o mais que tenha sido alegado e não conste nos factos provados e não provados é matéria de direito, de natureza conclusiva ou irrelevante.
IV- O Direito
A. Nulidade da sentença por omissão de pronuncia, alínea c) do nº 1 do artº 379º do CPP?
Alega, em síntese, a recorrente:
O Tribunal a quo absolveu a ora Recorrida da prática da contraordenação que lhe vinha imputada por ter considerado – erradamente, como melhor de se demonstrará no ponto III – que não se encontravam verificados os elementos típicos da infração, mais concretamente por, supostamente, não resultar provado dos autos o incumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 92.º da LCE, que estatui a obrigação de a NOS disponibilizar à ARN, informações adequada se atualizadas sobre o seu desempenho na prestação do serviço universal, com base nos parâmetros de qualidade do serviço a obrigação de definições e métodos de medição estabelecidos no Anexo.
No que respeita ao elemento subjetivo da infração que vinha imputada à NOS, o Tribunal a quo deu como provado que:
- “A recorrente, enquanto PSU, sabia que tinha obrigações de prestação de informação à ANACOM, bem como os prazos para lhes dar cumprimento - quer no prazo máximo de 6 meses a contar da data do início da prestação dos serviços contratados, quer até ao final do mês subsequente ao trimestre contratual a que respeita, quer as de carácter anual.”
No entanto, o Tribunal a quo considerou não provado que “(…) a recorrente, relativamente ao 4º trimestre do 5.º ano de prestação de serviço, não cumpriu a obrigação de envio à ANACOM, até 30/07/2019, da informação referente ao indicador PQS1(a) relativa ao tempo médio necessário para a ligação inicial nas condições específicas do serviço de prestação de serviço universal dos referidos assinantes, constante do capítulo 2.2.1 da Decisão.
Sabendo que não cumpria as obrigações estabelecidas na Decisão, a recorrente agiu de forma deliberada, livre e consciente, sabendo que estava a violar obrigações legais e, não obstante tal conhecimento, prosseguiu o resultado antijurídico das suas condutas – factos não provados b) e c).
Na fundamentação desses factos não provados, o Tribunal a quo considerou que “(…) se tratou de uma errónea interpretação do indicador a preencher, mas que não é contrária à do homem médio perante a mesma situação da Recorrente, pelo que não ficou o Tribunal convencido que esta tivesse tido culpa na sua actuação, ou tivesse violado um qualquer dever de cuidado, face à postura do homem médio colocado na situação da Recorrente, razão pela qual se considera não estará preenchido o elemento subjectivo da conduta.” – página 11 da Sentença Recorrida.
Atenta tal fundamentação parece-nos evidente que, materialmente, o Tribunal a quo considerou que a NOS agiu com erro;
Tendo, no entanto, ignorado por completo os vários erros que estão previstos no Direito Contraordenacional – mais concretamente, nos artigos 8.º e 9.º do RGCO –, os respetivos regimes aplicáveis e as consequências que advêm da sua eventual verificação.
O que consubstancia uma omissão de pronúncia, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 379.º do CPP, e determina a nulidade da Sentença Recorrida.
A Sentença Recorrida incorre também em omissão de pronúncia num outro segmento.
Resulta da Sentença Recorrida que o Tribunal a quo não se pronunciou quanto à eventual atuação negligente da NOS – seja por considerar, por exemplo, que a Recorrida atuou em erro (como parece resultar da motivação dos factos não provados b) e c)), ou por se verificar uma violação de um dever de cuidado ou até uma total desconsideração pelas obrigações que recaíam sobre a empresa;
Pronúncia essa a que estava obrigado, quer porque, face aos poderes de plena jurisdição, deve proceder a um reexame do objeto processual, quer porque a própria NOS suscita a questão no recurso de impugnação apresentado – páginas 19 e 22 do recurso de impugnação judicial apresentado.
E, para que concluísse pela não verificação do elemento subjetivo, não bastaria ao Tribunal a quo dar como não provado o dolo, tendo também de apreciar e fundamentar os motivos pelos quais não se verificaria, no caso concreto, uma atuação negligente por parte do arguido – o que, no caso em apreço, aquele Tribunal a quo não fez;
O que, como já referimos, consubstancia uma omissão de pronúncia, na medida em que estamos aqui perante uma questão sobre a qual o Tribunal a quo, face à não comprovação do dolo, não poderia deixar de se pronunciar.
E isto, claro está, quando no plano dos elementos objetivos da infração, pelo menos numa primeira aparência, terem resultado provados os respetivos factos [no caso em apreço, também os elementos objetivos da infração resultam da matéria de facto provada, embora o Tribunal a quo tenha considerado erradamente que não se encontravam preenchidos os elementos típicos da infração].
Cremos que a resposta a esta questão específica envolve o problema dos limites do poder de cognição do juiz em processo contraordenacional. (…)
Perante o exposto, uma visão estreita dos poderes de cognição do tribunal a quo é dificilmente defensável. Neste contexto, portanto, cremos que o tribunal a quo efetivamente tinha o poder e dever de conhecer de toda a questão sobre a qual incidiu a decisão administrativa, neste caso, da imputação da infração a título doloso ou a título negligente. (…)
Concluímos, pois, pela verificação da nulidade por omissão de pronúncia (artigo 379.º, n.º 1, al. c), do Código do Processo Penal, aplicável ex vi artigo 41.º, n.º 1, do RGCO).
Cumpre decidir:
Estabelece o art. 379.º, n.º 1, al. c), do CPP, sob a epígrafe “Nulidade da sentença”, que “(…) é nula a sentença (…) quando o tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento (…)”.
Importa assinalar que, conforme vem sendo sustentado na Doutrina e Jurisprudência maioritária, a falta de pronúncia que determina a nulidade ocorre quando o tribunal não se pronuncie sobre as questões que lhe cabe conhecer e não sobre a falta de pronúncia sobre os motivos, argumentos ou razões que aqueles alegam para sustentarem as questões cuja apreciação submetem ao tribunal, entendendo-se por questão o dissídio ou problema concreto a decidir e não os simples argumentos, razões, opiniões ou doutrinas expendidos pela parte na defesa da sua pretensão (cfr., entre outros, Ac STJ de 9/2/2021, Proc nº 131/11.1YFLSB; Ac STJ de 7/2/2021, Proc. nº 3932/06, e Ac RL 14/4/2020, Proc. Nº 125/19.9YUSRR.L1-PICRS, in www.dgsi.pt.).
As questões a resolver numa sentença ou decisão judicial proferida na sequência de uma impugnação judicial de uma decisão administrativa resultam do disposto nos artigos 64º e 73º do RGCO.
Assim, a sentença ou o despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação, (cfr. artº64º, nº3 do RGCO).
A sentença ou o despacho podem também rejeitar a impugnação judicial , (cfr. artº73º, nº1, al.d) do RGCO).
Em caso de manutenção ou alteração da condenação deve o juiz fundamentar a sua decisão, tanto no que concerne aos factos como ao direito aplicado e às circunstâncias que determinaram a medida da sanção, (cfr. artº64º, nº4 e artº73º, nº1, al.a), ambos do RGCO).
Em caso de absolvição deverá o juiz indicar porque não considera provados os factos ou porque não constituem uma contraordenação, (cfr. artº64º, nº5 do RGCO).
No mais, rege o disposto no artigo 374º do CPP ex vi do artº41º do RGCO.
A omissão de pronúncia, prevista no artigo 379.º, n.º 1, alínea c) do Código de Processo Penal (CPP), constitui uma causa de nulidade da sentença penal, inserindo-se no conjunto das nulidades decisórias que afetam a validade formal do julgamento. Esta figura jurídica traduz-se na falta de apreciação, por parte do tribunal, de questões que devia conhecer, sendo expressão do dever de fundamentação e de decisão integral que impende sobre o julgador.
Nos termos do referido preceito, é nula a sentença “quando o tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”. A omissão de pronúncia verifica-se, assim, quando o tribunal não se pronuncia sobre questões relevantes suscitadas pelas partes ou de conhecimento oficioso, desde que tais questões sejam pertinentes para a decisão da causa.
Importa distinguir entre “questões” e “argumentos”. A jurisprudência e a doutrina têm entendido que o tribunal não está obrigado a rebater todos os argumentos invocados pelas partes, mas apenas a decidir as questões essenciais submetidas à sua apreciação. As questões correspondem a problemas jurídicos concretos que exigem resolução, enquanto os argumentos constituem meras razões ou fundamentos invocados em apoio dessas questões.
A omissão de pronúncia pode incidir, designadamente, sobre: (i) a qualificação jurídica dos factos; (ii) a apreciação de exceções processuais ou substantivas; (iii) a análise de nulidades invocadas; ou (iv) a consideração de provas relevantes para a decisão. Sempre que o tribunal deixe de se pronunciar sobre qualquer destes aspetos, estando obrigado a fazê-lo, incorre na nulidade prevista no artigo 379.º, n.º 1, alínea c).
Esta nulidade tem natureza insanável quando afete a estrutura essencial da decisão, podendo ser arguida em recurso, nos termos gerais. A sua verificação conduz, em regra, à anulação da sentença e à remessa do processo para novo julgamento ou para suprimento da omissão pelo tribunal competente.
Em suma, a omissão de pronúncia constitui uma violação do dever de decisão completa e fundamentada, afetando o direito das partes a uma tutela jurisdicional efetiva e ao contraditório, pilares fundamentais do processo penal em Estado de Direito democrático.
Invoca a recorrente, que na sentença recorrida deveria ter sido apreciadas as questões dos vários erros previstos nos artºs 8º e 9º do RGCO; e apreciado, igualmente quanto a uma eventual atuação negligente da NOS.
No enquadramento do artigo 379.º, n.º 1, alínea c) do Código de Processo Penal, só há omissão de pronúncia quando o tribunal deixa de decidir questões que devia apreciar. E aqui a jurisprudência portuguesa é bastante consistente: o tribunal tem de decidir questões, não tem de responder a todos os argumentos ou linhas de defesa.
Com vista à delimitação do conteúdo e da estrutura que deve presidir à elaboração de uma sentença penal, assume particular relevância, no caso sub judice, o disposto no n.º 2 do artigo 374.º do Código de Processo Penal, aplicável ao processo de contraordenação por força do artigo 41.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações (RGCO).
Tal preceito consagra, de forma clara e imperativa, um modelo estruturante da decisão judicial, impondo a observância de uma organização lógico-sistemática que assegure a inteligibilidade, a transparência e o controlo da atividade jurisdicional. Trata-se de uma exigência que não é meramente formal, mas antes funcional, na medida em que visa garantir que o iter decisório do julgador seja plenamente percetível e sindicável pelas partes e pelas instâncias de recurso.
Nesse sentido, a sentença deve apresentar uma estrutura interna rigorosamente definida, assente em momentos distintos e autonomizados, devidamente enunciados de forma expressa, precisa e ordenada. Tradicionalmente, identificam-se como elementos essenciais dessa estrutura: (i) o relatório, onde se procede à identificação do objeto do processo e à síntese das posições das partes; (ii) a fundamentação de facto, na qual se fixam os factos provados e não provados, com indicação crítica dos meios de prova que sustentam a convicção do tribunal; (iii) a fundamentação de direito e respetiva subsunção jurídica, onde se procede à qualificação jurídica dos factos e à aplicação das normas pertinentes; e, por fim, (iv) o dispositivo ou decisão propriamente dita, que consubstancia a conclusão do raciocínio decisório.
Esta estrutura quadripartida — ainda que, por vezes, referida como tripartida por agregação de segmentos — constitui um requisito essencial de validade da sentença, assegurando não apenas a conformidade formal da decisão com o ordenamento jurídico, mas também a efetivação das garantias de defesa e do direito a um processo equitativo.
Na construção da decisão judicial, impõe-se que o Tribunal disponha, desde logo, de uma prévia e clara delimitação dos factos juridicamente relevantes para a eventual imputação de uma conduta ilícita a um determinado agente. Tal exigência implica a formação antecipada de um quadro de referência seguro e rigoroso quanto ao objeto do julgamento, permitindo identificar, com precisão, quais os elementos factuais que carecem de prova e apreciação.
Com efeito, o julgador deve proceder a uma definição cuidada da dimensão objetiva da realidade a apurar — isto é, dos acontecimentos, comportamentos e circunstâncias externas suscetíveis de integrar o tipo legal de ilícito — bem como dos elementos de natureza subjetiva, indispensáveis à imputação da conduta ao agente, designadamente no que respeita à culpa, sob as suas diversas modalidades.
Só através desta delimitação prévia e estruturada se torna possível uma correta atividade probatória e uma subsequente valoração coerente dos factos, assegurando-se que a decisão final assenta numa base factual sólida e juridicamente relevante. Trata-se, em suma, de uma exigência inerente ao princípio da legalidade e ao dever de fundamentação, na medida em que apenas mediante a clara identificação dos pressupostos fácticos e subjetivos da responsabilidade se pode alcançar uma decisão justa, racional e devidamente sustentada, apta a legitimar o eventual sancionamento do agente.
Munido dessa prévia consciência quanto ao objeto da prova e aos factos juridicamente relevantes a apurar, incumbe ao Tribunal, quer em sede instrutória, quer na fase de julgamento, desenvolver uma atividade cognitiva e valorativa orientada pela descoberta da verdade material.
Nesse âmbito, o julgador procede à análise crítica e integrada de todos os meios de prova produzidos, confrontando-os entre si e apreciando-os à luz das regras da experiência comum e da lógica, com vista à formação de uma convicção racional e fundamentada. Este juízo avaliativo não é arbitrário, antes se encontra balizado pelos princípios da livre apreciação da prova e da fundamentação da decisão, exigindo a explicitação do percurso lógico que conduz às conclusões alcançadas.
É, assim, com base nesse processo de valoração que o Tribunal, a final, deve declarar, de forma clara e autonomizada, quais os factos que considera provados e quais aqueles que não lograram demonstração, circunscrevendo-se ao conjunto de factos previamente identificados como relevantes para a decisão da causa, tal como emergem do objeto do processo e do acervo factual constante dos autos.
Deste modo, assegura-se não apenas a coerência interna da decisão, mas também a sua sindicabilidade, permitindo às partes e às instâncias de recurso compreender, com precisão, o iter lógico seguido pelo Tribunal na formação da sua convicção.
Impõe-se, ainda, que o Tribunal revele uma compreensão clara e rigorosa da distinção entre o que constitui matéria de facto e o que assume natureza jurídica ou conclusiva, procedendo à necessária separação entre a dimensão factual e o domínio da subsunção e da valoração jurídica. Tal implica que a factualidade dada como provada seja expurgada de juízos conclusivos, qualificações jurídicas ou inferências normativas, devendo limitar-se à descrição objetiva e concreta dos acontecimentos relevantes para a decisão.
Com efeito, devem manter-se firmes e inequívocas as fronteiras entre estas duas esferas: por um lado, o plano dos factos, que integra a descrição do que efetivamente ocorreu; por outro, o plano do direito, onde se procede à qualificação jurídica desses factos e à extração das consequências legais. Não é admissível que, no elenco dos factos provados, sejam incluídos conceitos jurídicos, qualificações normativas ou conclusões — sejam elas de facto ou de direito — sob pena de se comprometer a clareza e a validade da decisão.
Do mesmo modo, não é permitido que, em sede de fundamentação jurídica, surjam, de forma implícita ou encapotada, novos factos que não tenham sido previamente enunciados e dados como provados na respetiva sede própria. A decisão não pode assentar em “factos novos” que emergem apenas no momento da subsunção jurídica, resultantes de inferências ou convicções formadas pelo julgador fora do espaço lógico que lhes é próprio — o da fundamentação de facto.
Tal exigência decorre não apenas de uma correta técnica decisória, mas também da necessidade de assegurar a transparência, a coerência interna e a sindicabilidade da decisão, garantindo que o percurso lógico seguido pelo Tribunal respeita a separação estruturante entre a fixação da matéria de facto e a aplicação do direito.
Relativamente à componente subjectiva do ilícito, apenas se incluiu, na sentença, entre os factos demonstrados:
1. Em 28/06/2019, a recorrente remeteu à ANACOM o relatório trimestral com medições mensais dos Parâmetros de Qualidade de Serviço fixados no capítulo 2.3.4 do Anexo 3 da DECISÃO, relativo ao 4.º trimestre do 5.º ano de prestação de serviço, indicando que, nesse período, o nível de qualidade observado para o indicador "Percentagem de pedidos de fornecimento satisfeitos até à data acordada com o consumidor, quando o consumidor define uma data objetivo" - que integra o PQS "Prazo de fornecimento da ligação inicial (PQSI )» — correspondeu a 100%, valor que se encontrava acima do valor do objetivo estabelecido de 85%.
2. Em 06/09/2019 a recorrente indicou, relativamente a todos os pedidos de fornecimento de ligação à rede apresentados no período em causa, que acordou com AA, com BB e com CC, a data da respetiva instalação.
3. Existiram, assim, contactos entre as partes com vista à instalação dos serviços - procedimento que não corresponde, nos casos concretos, à fixação de uma data objetivo pelo consumidor para a instalação do respetivo serviço.
4. A recorrente fez constar do indicador PQS1(b) os dados relativos aos assinantes AA, BB e CC - indicador ao qual esses dados não deveriam ter sido juntos, enviando, assim, dados incorretos relativos a esse indicador.
5. As condições específicas do serviço de voz fixa desse prestador, em Setembro de 2019, estabeleciam um tempo máximo para a activação inicial do serviço de 48 horas,
6. As datas agendadas com os consumidores CC, BB e AA distam mais de 2 dias do pedido de adesão, e não foram solicitadas pelos assinantes.
7. A recorrente conhece as obrigações que sobre si impendiam, decorrentes da Decisão.
8. A recorrente sabia que, subjacente às determinações impostas pela Decisão, está a necessidade de garantir que, num ambiente liberalizado e concorrencial, nenhum cidadão fique sem meios para satisfazer as suas necessidades de comunicação mais essenciais - sempre numa perspetiva de info-inclusão, de desenvolvimento económico e de bem-estar social.
9. A recorrente sabe que, enquanto PSU desta componente de serviço telefónico em local fixo deve satisfazer todos os pedidos razoáveis de acesso a uma rede de comunicações pública num local fixo e aos serviços telefónicos acessíveis ao público através daquela rede, com débitos suficientes para viabilizar o acesso funcional à internet, em observância dos parâmetros e níveis de qualidade de serviço, especificamente fixados desde o momento em que a prestação daquele SU fosse por si iniciada, isto é, a partir do dia 01/06/2014.
10. A recorrente, enquanto PSU, sabia que tinha obrigações de prestação de informação à ANACOM, bem como os prazos para lhes dar cumprimento - quer no prazo máximo de 6 meses a contar da data do início da prestação dos serviços contratados, quer até ao final do mês subsequente ao trimestre contratual a que respeita, quer as de carácter anual.
Ora, não se encontrando demonstrados, com o grau de certeza exigido, os elementos fácticos de natureza subjetiva indispensáveis à imputação da infração — designadamente os atinentes à culpa —, não se mostram reunidos os pressupostos necessários para sustentar uma eventual condenação. Com efeito, a responsabilização sancionatória pressupõe a verificação cumulativa de todos os elementos constitutivos do ilícito, previamente identificados como relevantes no momento da delimitação do objeto do processo e da atividade probatória.
Assim, considerando que esse conjunto global de factos — cuja definição deve orientar, desde o início, a instrução e o julgamento — carece de apreciação expressa por parte do Tribunal, impunha-se que todos os elementos não demonstrados fossem devidamente refletidos na enumeração dos factos não provados.
Deste modo, não apenas os factos positivos que sustentariam a condenação devem constar do elenco factual, mas também aqueles cuja não demonstração inviabiliza o preenchimento do tipo legal de ilícito. A omissão dessa menção compromete a clareza e a completude da decisão, na medida em que impede a perceção integral das razões pelas quais o Tribunal afasta a verificação dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional.
No caso em apreço, impunha-se ao Tribunal que procedesse a uma averiguação completa e rigorosa da factualidade suscetível de integrar uma atuação dolosa ou, na ausência desta, uma conduta negligente, enquanto elementos subjetivos essenciais à imputação da infração. Tal exigência decorre, desde logo, do princípio da plenitude da jurisdição em matéria de facto e de direito, que vincula o julgador a um conhecimento exaustivo de todos os pressupostos da responsabilidade, conforme expressamente afirmado pelo Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 3/2019.
Nesse sentido, incumbia ao Tribunal não apenas identificar esses elementos, mas também emitir um juízo expresso sobre a verificação — ou não verificação — de cada um deles, sem exceções ou omissões, assegurando que a decisão reflete integralmente o percurso lógico de apreciação da matéria relevante.
Por outro lado, caso se configurasse um quadro de erro juridicamente relevante, caberia igualmente ao Tribunal proceder à sua caracterização factual, identificando os elementos concretos que o integram, bem como a respetiva qualificação tipológica, por forma a permitir a sua adequada valoração jurídica.
Em qualquer caso, tais elementos deveriam necessariamente constar de uma das subpartes da fundamentação de facto — quer no elenco dos factos provados, quer no dos factos não provados — à semelhança de quaisquer outros factos relevantes para a decisão. O que não é admissível, à luz das exigências de completude e fundamentação da sentença, é a sua omissão, porquanto tal lacuna compromete a inteligibilidade da decisão e inviabiliza o controlo jurisdicional do iter decisório seguido pelo Tribunal.
Neste contexto, verifica-se que os factos dados como não provados não abrangem a totalidade dos elementos subjetivos relevantes para a imputação da infração, cingindo-se, de forma restrita, à eventualidade de uma atuação com dolo.
Por outro lado, constata-se igualmente que tais elementos — designadamente os atinentes à verificação de uma conduta negligente ou a outras modalidades de imputação subjetiva — não se encontram contemplados no elenco da factualidade dada como provada, (no mesmo sentido Acórdão do TRL, 47/24.1YUSTR.L1-PICRS, Relator: Carlos M. G. de Melo Marinho, ora 2º adjunto nestes autos).
Deste modo, emerge uma lacuna na decisão da matéria de facto, na medida em que aspetos essenciais à qualificação jurídica da conduta não foram objeto de qualquer pronúncia expressa por parte do Tribunal, nem no plano dos factos provados, nem no dos não provados. Tal omissão compromete a completude e coerência da fundamentação fáctica, dificultando a perceção do iter decisório seguido e inviabilizando um adequado controlo da decisão em sede de recurso.
Do exposto resulta, de forma clara e inequívoca, sem necessidade de maiores desenvolvimentos, que o Tribunal a quo incorreu numa omissão relevante ao não proceder à apreciação de factos cujo conhecimento lhe era legalmente imposto.
Com efeito, tais elementos fácticos, essenciais à boa decisão da causa, deveriam ter sido objeto de um juízo expresso por parte do Tribunal, sendo devidamente integrados no elenco dos factos provados ou, em alternativa, dos factos não provados, em função da convicção formada em sede instrutória e de julgamento.
A ausência dessa tomada de posição revela uma lacuna na decisão da matéria de facto, na medida em que impede a compreensão integral do percurso lógico seguido pelo julgador e compromete a estruturação adequada da sentença, tal como exigido pelo ordenamento jurídico processual penal.
Em face do que antecede, impõe-se concluir, de forma inequívoca, pela resposta afirmativa à questão submetida à apreciação: o Tribunal que proferiu a decisão ora sindicada incorreu, efetivamente, em nulidade, subsumível ao disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 379.º do Código de Processo Penal.
Com efeito, a omissão de pronúncia verificada — traduzida na ausência de apreciação de factos juridicamente relevantes que deveriam ter sido objeto de decisão expressa — configura uma violação do dever de conhecimento integral das questões submetidas ao Tribunal, afetando a validade estrutural da sentença.
Tal vício não se reconduz a uma mera insuficiência de fundamentação ou a uma discordância quanto ao julgamento da matéria de facto, antes consubstancia uma falha decisória que compromete a completude e a coerência do iter decisório, impondo, por isso, a declaração de nulidade da decisão recorrida, com as legais consequências.
Procede, assim, a questão suscitada pela recorrente.
B. Errada interpretação do disposto no artº 92º nº1 da LCE?
Face à resposta dada à questão n.º 1 atinente à nulidade da sentença, ficou prejudicada a avaliação da presente, pelo que não se procederá à sua ponderação.
C. Erro notório na apreciação da prova, alínea a) do nº 1 do artº 379º e alínea c) do nº 2 do artº 410º do C.P.P.?
Face à resposta dada à questão n.º 1 atinente à nulidade da sentença, ficou prejudicada a avaliação da presente, pelo que não se procederá à sua ponderação
V- Decisão
-Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal da Relação em julgar:
- Totalmente procedente o recurso apresentado pela, Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM) nos termos sobreditos e, em consequência, concedendo-lhe provimento, julgando existente a nulidade invocada, anulamos a sentença impugnada.
- Custas pela Recorrida fixando-se a taxa de justiça em 4 UCS
Notifique.
Lisboa, 29 de abril de 2026
Paula Cristina P. C. Melo (Relatora)
Armando Manuel da Luz Cordeiro (1º Adjunto)
Carlos M.G. de Melo Marinho (2º Adjunto)
