0621/14 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO: 1. A…………. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (doravante TAF), contra o Estado Português, acção administrativa comum, sob forma ordinária , pedindo a condenação do Réu no pagamento de 500.000 euros, acrescida de juros de mora, a título de indemnização por danos sofridos em resultado da actuação ilícita e culposa do Réu , consubstanciada no facto deste ter retido ilegalmente diversos reembolsos de IVA. Acção que foi distribuída na Secção de Contencioso Administrativo daquele Tribunal e o Sr. Juiz julgou-se materialmente incompetente para dela conhecer, declarando que essa competência cabia à Secção Tributária desse Tribunal decisão que, no essencial, foi fundamentada da forma que se segue: “No seguimento do que foi aventado no Despacho proferido para audição das partes no que concerne à competência do tribunal, pode concluir-se que o assunto em apreço nos autos se reporta matéria tributária e não a tema administrativo. Assim, o Autor fundamenta a sua pretensão na indevida liquidação de impostos por parte da Administração Fiscal, ou até mesmo a existência de condutas por parte do Fisco no sentido de cobrança de impostos não devidos. Desta forma, a presente acção parece pretender assacar uma responsabilidade à Administração Tributária por toda a situação ocorrida nas empresas de que o Autor era titular e consequentemente no património das mesmas e reflexamente no seu património, bem como na sua vida pessoal. Desta forma, o litígio em apreço deriva de uma relação jurídica fiscal e não de uma relação jurídica administrativa, uma vez que todo o fundamento da acção decorre de uma alegada indevida liquidação de impostos. … Assim, este artigo 4.° do ETAF atribui simultaneamente competência aos Tribunais Administrativos e aos Tribunais Fiscais, sendo que não destrinça o mencionado preceito as matérias que devam ser apreciadas em exclusivo por uns ou por outros. Desta a forma, a apreciação de tais assuntos será deferida ao Tribunal que tiver a respectiva competência sobre a matéria que esteja em causa no caso concreto. Ora, liquidação de impostos e todas as suas repercussões implicam necessariamente o deferimento da competência aos Tribunais Tributários, ainda que de matéria de responsabilidade civil se trate. … Resulta, assim, ser o Tribunal Administrativo de Círculo materialmente incompetente para conhecer a causa, devendo a mesma ser deferida ao Tribunal Tributário de Primeira Instância, sendo que não obstante a designação deste Tribunal como Administrativo e Fiscal, o ETAF — Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - mantém a composição dos Tribunais Administrativos e a dos Tribunais Tributários, apenas os renomeando quando funcionem agregados (como é o caso deste Tribunal) — vide alínea c) do artigo 8.°, n.º 3 do artigo 9.°, Capítulo V e Capítulo VI do ETAF. Interpretando os artigos 1.° e 4.° do ETAF no sentido da existência de uma única jurisdição em matéria administrativa e fiscal, resulta que, em caso de incompetência material, deverá haver remessa do processo ao Tribunal competente e não absolvição da instância (que seria a solução estabelecida no artigo 105.° , n.º 1 do Código de Processo Civil ), por aplicação do disposto no artigo 14.° do CPTA, ainda, que nesse preceito somente se efectue referência à jurisdição administrativa.” Remetidos o processo à sua Secção Tributária o Sr. Juiz a quem o mesmo foi distribuído também se declarou incompetente em razão da matéria invocando para o efeito as razões constantes no Acórdão do Plenário do STA, de 09/05/2012 (proc. 0862/11), que transcreveu e que aqui se dão por integradas. O Ilustre Magistrado do M.P. junto do TAF do Porto, ao abrigo do disposto nos art.ºs 135.º/1 do CPTA, 109.º/2 e 3 do CPC e 29.º do ETAF, requereu que se resolvesse o descrito conflito. Estamos , pois, perante um conflito negativo de competência entre Tribunais da mesma jurisdição e a decisão que se nos pede é que identifiquemos qual deles é o competente para julgar a presente acção. Decisão cujos fundamentos serão os usados por este Plenário no Conflito 1771/13, (proc. 29/01/2014), que se seguirão par e passu, por a questão ser substancialmente a mesma e o Relator ser o mesmo. 2. É sabido que, nos termos constitucionais, compete aos tribunais administrativos e fiscais “ o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais " (seu art.º 212.º/3), normativo que foi vertido para a legislação ordinária pelo ETAF onde se dispôs que “ os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais .” (seu art.º 1.º/1). O que quer dizer que, nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância do conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal. No primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário. A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é , assim, o elemento chave na tarefa de identificação do Tribunal competente para o julgamento. O que nos força a definir o que se deve entender por relação jurídica administrativa e por relação jurídica tributária por tais definições serem essenciais na economia da decisão que temos de tomar. 2. 1. O conceito de relação jurídica administrativa não tem definição legal o que não impede que possamos considerá-la, para este efeito, como uma relação que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que actua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público. Já o mesmo não acontece com a noção de relação jurídica tributária visto esta não só ter definição legal – são as “ estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas ” ( art.º 1.º /2 da Lei Geral Tributária) - como tem o seu objecto especificado no art.º 30 da LGT (“ Artigo 30.º Objecto da relação jurídica tributária 1 - Integram a relação jurídica tributária: O crédito e a dívida tributários; O direito a prestações acessórias de qualquer natureza e o correspondente dever ou sujeição; O direito à dedução, reembolso ou restituição do imposto; O direito a juros compensatórios; O direito a juros indemnizatórios. (...).”.) e a indicação das entidades da Administração Tributária que podem figurar como sujeitos dessa relação ( N.º 3 do art.º 1.º da LGT .) “ 3 - Integram a administração tributária, para efeitos do número anterior, a Direcção-Geral dos Impostos, a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, as demais entidades públicas legalmente incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos, o Ministro das Finanças ou outro membro do Governo competente, quando exerçam competências administrativas no domínio tributário, e os órgãos igualmente competentes dos Governos Regionais e autarquias locais.". Não se pense, porém, que as relações jurídicas administrativas e as relações jurídicas fiscais se repelem mutuamente ou que é possível traçar entre elas uma clara e inultrapassável linha divisória pois o facto de um dos seus sujeitos ser, forçosamente, uma entidade ou órgão da Administração não só destrói essa ideia como nos leva a concluir que, na sua essência, a relação jurídica tributária é uma espécie de um género mais abrangente, a relação jurídica administrativa. Conclusão que resulta do facto de um dos sujeitos daquela relação estar integrado na Administração e de, por isso, ao menos mediatamente, a mesma ter natureza administrativa e ser, subsidiariamente, regulada por normas de direito administrativo ( art.º 2.º /c) da LGT ). Por ser assim é que, por um lado, a LGT fala em competências administrativas no domínio tributário (n.º 3 do seu art.º 1.º) e, por outro, o legislador teve grande preocupação em definir com rigor o conceito de relação jurídica tributária e de identificar as entidades que, em nome da Administração, nelas podiam intervir. Preocupação resultante da necessidade de a autonomizar, teórica e praticamente, perante a relação jurídica administrativa e de, nessa medida, se procurar evitar os problemas que poderiam advir de uma eventual confusão de conceitos. Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas ( art.º 1.º /3 da LGT ) e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e se essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária. 2. 2. O que fica dito elucida-nos das razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e de ter usado critérios mais restritos e precisos quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários. Com efeito, enquanto o art.º 44.º/1 ( “ 1 - Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em 1.ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com excepção daqueles cuja competência, em 1.º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores e da apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados.”) do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “ de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa ”, o seu art.º 49.º indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários - as acções onde se impugnem os actos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria colectável, bem como os actos liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses actos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei ” [al.ª f)]. O que quer dizer que, se bem virmos, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa - vocacionados para julgar todos os conflitos que lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários – e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabe-lhe julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei – o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão. Por ser assim é que se deve concluir que o facto de inexistir no elenco do art.º 49.º do ETAF uma referência aos litígios decorrentes de responsabilidade civil emergente de questões fiscais quer significar, precisamente, que o legislador não quis que essa matéria integrasse a competência dos Tribunais Tributários. E de nada vale convocar o que se dispõe no art.º 4.º/1, al.ªs g) e h) do ETAF para contrariar o que fica dito, uma vez que estatuir que os Tribunais Administrativos e os Tribunais Tributários são competentes para julgar questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público, sem especificar a quem cabe esse julgamento em cada caso, remete-nos para as normas gerais de atribuição de competência contidas nos art.ºs 44.º e 49.º do ETAF. E, como já sabemos, destas resulta que a competência para julgar acções fundadas naquela responsabilidade não está cometida aos Tribunais Tributários. De resto, é muito significativo que o processo tributário não inclua as acções destinadas a efectivar a responsabilidade civil extracontratual como uma das formas dos contribuintes poderem defender os seus direitos. 3. No caso, o Autor instaurou, contra o Estado, uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista à sua condenação no pagamento de uma quantia que o indemnizasse dos danos sofridos em resultado da sua actuação ilícita e culposa, consubstanciada na ilegal retenção de reembolsos de IVA. O que significa que o que está em causa não é um conflito emergente de uma relação jurídica tributária tout court – a liquidação do imposto - mas um conflito que, apesar de ter a sua génese numa relação tributária, em certa medida lhe é autónomo. Dito de forma diferente, o que está em causa já não é a legalidade da liquidação do IVA em causa – matéria eminentemente tributária – mas a eventualidade da sua retenção ser ilegal e de tal ter provocado os prejuízos de que o Autor se queixa e que o Estado não reconhece e, por isso, se recusar a pagar. Sendo assim, e sendo que não cabe aqui analisar a legalidade daquela liquidação mas, apenas e tão só, a eventualidade da sua retenção ser ilegal e ter provocado danos ao Autor podemos concluir que o conflito que se nos apresenta não emerge, única e directamente, de uma relação jurídica tributária como também de que as normas que o hão-de resolver não serão de direito tributário. Ou seja, estamos perante uma típica acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado que se rege pelas normas de direito civil (arts. 483.º e segs. Cod. Civil) e de direito administrativo ( Lei 67/2007 , de 31/12), o que, associado ao facto do conflito já não estar focalizado na legalidade do mencionado acto tributário, desde logo, determina a incompetência dos Tribunais Tributários para o conhecimento desta acção. No mesmo sentido vd. Acórdão deste Plenário de 9/05/2012, proc. 862/11. Termos em que se julgam os Tribunais Administrativos os competentes para julgar a presente acção. Sem custas. Lisboa, 10 de Setembro de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Dulce Manuel da Conceição Neto (com declaração de voto anexa) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Jorge Artur Madeira dos Santos – Joaquim Casimiro Gonçalves (aderindo à declaração de voto da Sra Conselheira Dulce Neto) – Isabel Cristina Mota Marques da Silva ( revendo posição e pelas razões constantes da declaração de voto da Senhora Conselheira Dulce Neto) – José da Ascensão Nunes Lopes. Declaração de voto Com a declaração de que subscrevo o presente acórdão e revejo, assim, a posição que assumi no voto de vencida lavrado no processo do STA (Plenário) nº 0862/11, face ao superior interesse de assegurar a certeza e a segurança jurídica. Com efeito, embora a posição ali sufragada tenha resultado de votação maioritária (e não unânime) dos Exmºs Juízes Conselheiros que integram o Plenário, com votos de vencido por alguns deles (designadamente por mim), o certo é que essa é a posição que, constituindo a posição jurisprudencial vencedora no Tribunal Plenário, deve ser respeitada face à suprema importância da segurança jurídica e da uniformidade na interpretação e aplicação da lei, que encontra consagração no art.º 8º , nº 3, do Código Civil - ao impor ao julgador o dever de considerar todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito. Dulce Neto