0471/07 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir, por preencher o critério da relevância social fundamental, o recurso da decisão do TCA em segunda instância que manteve a suspensão de eficácia de despacho governamental que, invocando razões excepcionais, dispensou a realização de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) no processo de licenciamento da co-incineração de resíduos industriais perigosos (RIP) numa cimenteira.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

O MINISTÉRIO DO AMBIENTE DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL,

Inconformado com o Acórdão do TCA Norte que manteve a providência de suspensão de eficácia do seu despacho de 21 de Julho de 2006 que dispensou do procedimento de avaliação de impacte ambiental para o projecto de co-incineração de resíduos industriais perigosos no Centro de Produção de Souselas, requer agora a admissão de recurso excepcional de revista.

São interessados no processo a

A….

sociedade de produção de cimentos em cujas instalações o projecto está em preparação e foi requerente da providência

O MUNICÍPIO DE COIMBRA.

Para fundamentar a admissão do recurso alega o recorrente:

- a questão da co-incineração de resíduos industriais perigosos é de relevância social indiscutível atenta a importância que a opinião pública e as instituições mais representativas como a Assembleia da república lhe tem conferido, criando uma comissão científica independente e no seio desta de um Grupo de Trabalho Médico;

- a eliminação dos resíduos industriais perigosos afecta toda a população, porque o seu actual depósito pode envolver riscos para o ambiente e a saúde pública;

- as populações da zona onde se encontra a cimenteira tomam posições que envolvem a opinião pública em geral;

- a co-incineração representa uma possibilidade de redução do uso de produtos petrolíferos;

- a intervenção do Supremo é importante para clarificar o domínio das medidas reservadas ao executivo sem possibilidade de intervir uma reavaliação pelos tribunais, atalhando ao uso de meios cautelares por discordância com as opções do Governo.

Considera como questões sobre as quais o STA se deveria pronunciar:

- Se as instâncias podem dispensar o requerente de uma providência de fazer prova da ocorrência de prejuízos de difícil reparação, ou da constituição de uma situação de facto consumado;

- Se devem ser consideradas no âmbito da al. b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, todo e qualquer facto consumado ou apenas as situações merecedoras da tutela do direito;

- Se é admissível a recusa de uma parte produzir os meios de prova oferecidos numa providência (prova testemunhal) e considerar depois que não fez prova dos factos que alegou.

A A... alegou sustentando a admissibilidade do recurso com idênticos fundamentos.

A Câmara Municipal de Coimbra contra alegou no sentido da não admissão do recurso e diz, em resumo:

- O que está em causa é o despacho que a título excepcional dispensou a realização do estudo de impacto ambiental (EIA) e não a questão da co-incineração de resíduos industriais perigosos.

- A dispensa do EIA não determina a concretização da co-incineração na cimenteira de Souselas, apenas se destina a acelerar o processo tendente àquele fim.

Cumpre apreciar se estão reunidos os requisitos para ser admitido o recurso referido no artigo 150.º do CPTA como excepcional.

Efectivamente, a justiça administrativa está organizada de modo que, em geral, as causas que lhe são submetidas são da competência dos tribunais de 1.ª instância (art.º 44.º n.º1 do ETAF/02) e das decisões destes cabe recurso para o TCA que decide em última instância, (salvo os casos de competência do STA em 1.ª Instância do n.º 1 do artigo 24.º do ETAF/02) excepto quando for admitido recurso de revista para o STA nos termos do artigo 142.º n.º 4 e 150.º do CPTA.

Como dispõe o n.º 1 do referido art.º 150.º

“Das decisões proferidas em 2.ª instância pelo TCA pode haver, excepcionalmente revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

O presente recurso é suscitado em processo relativo a providência cautelar de suspensão de eficácia que foi concedida pelo TAF de Coimbra e confirmada pelo Acórdão do TCA Norte agora recorrido.

Em matéria de providências cautelares tem sido muito restritiva a jurisprudência deste STA quanto a admitir recursos de revista, por entender que se trata de regulação provisória da situação, destinada a vigorar apenas durante a pendência do processo principal, pelo que a intervenção de um meio excepcional não é conforme com a precariedade da definição jurídica já efectuada em duas instâncias jurisdicionais.

Por outro lado o STA tem posto em destaque que nestes processos é essencialmente a ponderação e valoração de matéria de facto mais do que a decisão de questões jurídicas que determina a solução que é dada ao litígio instrumental.

Estas razões para a não admissão do recurso, “primu conspectu”, pareceriam de aplicar ao caso presente, mas importa efectuar uma análise mais aprofundada uma vez que, essencialmente, o que é invocado para a admissão do recurso é que se trata de uma questão cuja importância social deve considerar-se fundamental e os argumentos alinhados pela não admissão referem-se a aspectos jurídicos da questão.

Quando a norma do artigo 150.º estatui que é admissível o recurso quando esteja em apreciação uma questão que em termos de relevância social seja de considerar como fundamental, estabelece uma dualidade de vias de apreciação dos pressupostos de admissão deste recurso – a relevância jurídica, ou a relevância social - depois cruzadas com os critérios da importância fundamental, ou da clara necessidade de o STA intervir para assegurar melhor aplicação do direito.

A relevância social da questão discutida num processo é o tema que em termos de repercussão no tecido social assume importância para o público independentemente da caracterização dos específicos meandros jurídicos da definição do facto e da interpretação e aplicação das leis e princípios jurídicos. O que socialmente releva é a solução do caso como relação da vida social que suscita o interesse de um grupo alargado de pessoas, uma comunidade local ou regional, ou mesmo a comunidade nacional.

Quando se verificar uma situação que tenha repercussão social relevante a ponto de ser considerada de importância fundamental estará verificado o pressuposto mesmo que em termos jurídicos a questão tenha os contornos de uma questão de grau comum.

A relevância social excepcional em termos de “importância fundamental” caracteriza um critério de admissão do recurso que retira a possibilidade da sua banalização.

Além disso, é sabido como os poderes do juiz na decisão de providências cautelares são especialmente cortantes na relação com a administração, pelos perigos que envolve a apreciação da actuação administrativa em termos que ultrapassem os limites do controlo com o risco sempre eminente de entrar no território da competência para administrar.

Nestes casos, se a questão é especialmente sensível para a prossecução do interesse público e está sob o escrutínio atento de grupos sociais amplos e representativos de interesses das populações poderemos estar perante a relevância social fundamental.

Vejamos, pois se o caso se ajusta ao pressuposto assim caracterizado.

É de considerar a matéria da co-incineração como de interesse nacional, atento que os resíduos a que importa dar destino estão a ser um factor de risco ambiental e de peso económico importante, quer quando acumulados quer quando encaminhados para destinos afastados onde vão ser tratados ou eliminados. Além disso todos os cidadãos estão preocupados sobre se junto de si estão a ser acumulados tais resíduos ou sobre o local onde vão ser transformados ou eliminados, porque receiam que nas redondezas de tais locais se sintam ou venham a sentir efeitos negativos para os factores ambientais, essencialmente o ar, a água e o solo, com repercussões sobre as condições de vida e de saúde.

No presente caso é a matéria da própria apreciação da concessão da providência que está em causa e não uma questão processual.

As decisões da Administração são ao mesmo tempo exigidas como urgentes e combatidas por aqueles que discordam delas quer quanto à opção fundamental de co-incinerar, quer quanto ao modo de pôr em execução essa opção.

Neste contexto os tribunais são chamados a intervir, sendo que a sua acção não pode ir além do controlo jurídico, isto é, da aferição da actuação administrativa segundo critérios de legalidade, independentemente da conveniência ou oportunidade – art.º 3.º n.º 1 do CPTA.

A decisão cautelar não pode decidir o fundo da causa e a questão jurídica central da dispensa do EIA apenas em termos de primeira aparência ou “fumus pode ser apreciado. Mas, nem por isso tem menor importância a apreciação da providência pelo STA porque a composição provisória tem neste caso uma repercussão importante na paz social.

Dada a natureza da matéria em termos de relevância social a intervenção do STA justifica-se, mesmo em sede cautelar, a fim de evitar tanto quanto possível, que os cidadãos fiquem aquém da protecção a que têm direito face ao poder executivo ou que a Administração fique desprovida dos instrumentos de acção que a lei colocou ao seu dispor devido a uma intervenção dos tribunais invasiva do âmbito próprio da actuação administrativa, ou especialmente sujeita a críticas quanto a não permitir a regular prossecução do bem comum.

Nos termos expostos, atento o art.º 150.º n.ºs 1 e 5, decide-se admitir a revista.

Custas conforme a decisão final do recurso.

Lisboa, 6 de Junho de 2007. - Rosendo José (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho.