01148/16 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1. Município de Santiago do Cacém (MSC), identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 16.06.16, que concedeu provimento ao recurso interposto da sentença do TAF de Beja, de 27.09.14, revogando a sentença recorrida, e, consequentemente, julgando procedente o pedido de condenação do réu a pagar à autora as quantias a que se referem as facturas identificadas nas alíneas U), V), W), X) e Y), do probatório, acrescidas dos juros de mora devidos à taxa legal. A presente acção administrativa comum (AAC) foi inicialmente interposta pela Autora, ora recorrida, A……………., S.A. (A……….), no TAF de Beja, contra o Réu Município de Santiago do Cacém (MSC). 1.1. No presente recurso de revista para este STA, o recorrente MSC apresentou alegações, concluindo, no essencial, do seguinte modo: “A - O douto Acórdão recorrido, para fundamentar a revogação da douta sentença do TAF de Beja de 27/9/2014 e, assim, condenar o Município de Santiago do Cacém, sustenta-se em jurisprudência e, particularmente no Acórdão do TCAS de 12/11/2015. Proc. 12248/15, que transcreve. B - O Acórdão proferido no proc. 12248/15 que antecede aprecia matéria relativa a abastecimento de água e recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos no Concelho de Sines e tem subjacente litígio entre a sociedade anónima A…………... SA e o Município de Sines. C - Como se mostra desse Acórdão (do TCAS de 12/11/2015, Proc. 12248/15), em todo o concelho de Sines é o Município de Sines que directamente abastece de água para consumo humano à sua população e recolhe, trata e dá destino final aos respectivos efluentes, ou seja, em Sines é a autarquia que exerce plenamente as atribuições previstas no Dec-lei 194/2009 de 20 de Agosto. D - De acordo com o mesmo Acórdão proferido no proc. 12248/15 - seguido "de perto" para sustentação do Acórdão ora recorrido -, a primitiva acção proposta por A……………., SA contra o Município de Sines, assentava em serviços prestados a esta autarquia" no pressuposto da validade do respectivo contrato administrativo" (v. nº 1 do sumário do referido Acórdão que serve de fundamento ao douto Acórdão recorrido). E - No caso em apreço - o do Município de Santiago do Cacém -, a matéria controvertida é, apenas, a recolha, tratamento e destino final dos efluentes da cidade de VILA NOVA DE SANTO ANDRÉ que pertence ao território sob jurisdição do Município de Santiago do Cacém, já que é A……………., SA que abastece a água à população de Vila Nova de Santo André. F - Nos presentes autos, o pressuposto da A., QUE RECONHECE NUNCA TER HAVIDO QUALQUER CONTRATO, NEM ALEGA FACTOS QUE CONSUBSTANCIEM QUALQUER RELAÇÃO JURÍDICA ENTRE AS PARTES, é o de que o Município de Santiago do Cacém enriquece à sua custa. G - Na Cidade de Vila Nova de Santo André, A………………, SA abastece de água para consumo humano os ali residentes, cobrando-lhes a respectiva tarifa, como se provou (Alínea H) da matéria assente - v. Acórdão do TCAS que os transcreve). H - O abastecimento de água directamente aos residentes naquela cidade, pela aqui recorrida é feito em cumprimento de obrigação a que se vinculou pelo Contrato de Concessão celebrado entre A………….., SA. a que alude os autos. I - Contrato de Concessão que obriga TAMBÉM a aqui recorrida, a ali recolher, tratar e dar destino final aos efluentes gerados - cláusula 3ª do contrato - e que efectivamente faz (Alínea H) dos factos provados), do que o Município de Santiago do Cacém não retira nenhum benefício, como se provou (Alíneas AA) BB) II) JJ) LL) e TT) dos factos provados). J - Em qualquer caso, como preconiza o Dec-lei 194/2009 de 20/8, A…………., SA, abastecendo água directamente à população de VNSA, sempre teria integradamente de recolher, tratar e dar destino final aos efluentes gerados, naquela cidade - arts. nº 1 alíneas a) e b) do art. 2º e nº 1 do art. 6º. L - Por outro lado, além da factualidade a que se referem as conclusões C) e D) supra, nos autos do processo que mereceu o Acórdão do TCAS de 12/11/2015. Proc. 12248/15. relativo ao Município de Sines (considerado ERRADAMENTE pelo douto Acórdão recorrido caso similar aos do presente processo) provou-se que: O Município de Sines celebrou, em 2005, acordo com A………….., SA com vista a esta receber, tratar e dar destino aos efluentes domésticos da cidade de Sines; O Município de Sines celebrou contratos com a aqui recorrida, comprando-lhe a água a A…………., SA que depois o Município abastece aldeias do concelho e pontualmente a cidade de Sines; O Município de Sines nunca devolveu a A…………., SA as facturas emitidas e que lhe foram entregues por esta; A razão invocada para o não pagamento das facturas pelo Município de Sines é a divergência sobre os tarifários aplicados por A……………. M - De toda a factualidade provada nos presentes autos e em todas as restantes acções intentadas contra o Município de Santiago do Cacém, e particularmente dos factos: • Não há nem nunca houve contrato ou acordos entre os aqui recorrente e recorrida, relativos a abastecimento de água ou saneamento de Vila Nova de Santo André • É A………….., SA que abastece directamente a água para consumo humano aos residentes na cidade de V.N.S.A., não comprando, assim, o Município água à aqui recorrida, para depois a abastecer aquela cidade. • O Município de Santiago do Cacém SEMPRE DEVOLVEU as facturas à aqui recorrida com a menção de NÃO SER DEVEDOR - Alínea T) da matéria assente; • A………….., SA não presta ao Município de Santiago do Cacém serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos na Cidade de Vila Nova de Santo ao Município de Santiago do Cacém, antes os presta directamente aos habitantes da cidade de VNSA aos quais abastece a água – Alíneas H), BB) dos factos provados; • Por força do contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a aqui recorrida NÃO É O MUNICÍPIO DE SANTIAGO DO CACÉM que exerce as atribuições de abastecimento de água e saneamento à população de V. N. S. A. (Alíneas BB) D) E) e G) dos factos provados) • Os utilizadores do sistema de abastecimento de água, recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos são os residentes em Vila Nova de Santo André- Alínea BB) da matéria assente, N - E da circunstância de não terem provados factos de que se extraia que, entre as partes, tenha existido qualquer contrato verbal, acordo, relações jurídicas ou "contrato de facto", cujo objecto fosse o saneamento da Cidade de Vila Nova de Santo André - articulados das partes e toda a matéria assente, O - Tem obrigatoriamente de concluir-se que a factualidade provada nos autos que mereceram o Acórdão do TCAS de 12/11/2015. Proc. 12248/15 (ou do de 15/10/2015. proc. 7877/11) é RADICALMENTE DISTINTA DOS PRESENTES AUTOS. P - Ao contrário do que se diz no douto Acórdão recorrido não é, pois, o caso dos presentes autos similar ao do Município de Sines. Q - O Douto Acórdão recorrido sustentou-se em FACTUALIDADE ERRADA (a provada em acções contra o Município de Sines para decidir como decidiu), nestes autos em que é parte o Município de Santiago do Cacém. R – A tal terá sido induzido pela aqui recorrida que, nas alegações do recurso de 1ª Instância, alterou ilegalmente a causa de pedir na primitiva acção, ignorou toda a matéria ali provada e passou a falar de existência entre as partes de "relações jurídicas firmadas" entre as partes que, pura e simplesmente inventou, para criar no Tribunal a convicção errada de que o caso de Vila Nova de Santo André era "similar" ao de Sines. S - E nessas alegações, transcreveu a aqui recorrida a quase totalidade de Parecer de Ilustres juristas, que juntou aos autos, baseado numa sentença proferida no "caso" do Município de Sines. ABSOLUTAMENTE INAPLICÁVEL aos presentes autos. T - E apesar de o Município de Santiago do Cacém nas contra-alegações de recurso da decisão de 1ª Instância e respectivas conclusões, ter chamado a atenção para o intento malicioso da aqui recorrida, não logrou obter a atenção do TCAS para A DIFERENÇA ENTRE AS FACTUALIDADES PROVADAS, no caso de Sines e no caso de Vila Nova de Santo André. EM CONSEQUÊNCIA, U - O douto Acórdão recorrido aplicou o direito a factos NÃO PROVADOS e inexistentes, particularmente a norma do art. 289º, e extraiu consequências que não só violam a lei, mas afrontam toda a jurisprudência que cita e a demais que é unânime. V - Toda a jurisprudência citada e/ou transcrita pelo douto Acórdão recorrido e que é fundamento da decisão, sustenta-se em factualidade que se caracteriza pela existência de relações contratuais, que se extraem de factos materiais PROVADOS, como acordos verbais, contratos caducados que continuaram a ser executados, aceitação ou benefício retirado de prestação de serviço, e na não devolução das facturas. X - FACTUALIDADE QUE É EXACTAMENTE A OPOSTA DA PROVADA NOS AUTOS DO PROCESSO EM APREÇO, em que o Município de Santiago do Cacém SEMPRE DEVOLVEU AS FACTURAS COM A MENÇÃO DE NÃO SE CONSIDERAR DEVEDOR, nunca fez acordos, nunca requisitou, solicitou ou aceitou quaisquer serviços. Z - Nem tão pouco o aqui recorrente beneficiou da prestação de serviços que a aqui recorrida presta à população da Cidade de Vila Nova de André E NÃO AO MUNICÍPIO (Alíneas T) AA) BB), II), JJ) LL), TT) e UU) dos factos provados). AA - Factos que devem ser conjugados com os termos do Contrato de Concessão (A………….., SA obrigou-se a abastecer a água e a recolher os efluentes gerados na Cidade de VNSA) e com as normas do Dec-lei 194/09 de 20/8 (que preconiza a gestão integrada do abastecimento de água e do saneamento). BB - Deste modo, A………………, SA que abastece água para consumo humano à população de Vila Nova de Santo André, é a entidade competente para recolher, tratar e dar destino final aos efluentes domésticos gerados na mesma cidade - obrigação contratual da aqui recorrida que efectivamente cumpre (alínea H) dos factos provados). CC - No caso em apreço PURA E SIMPLESMENTE INEXISTE CONTRATO. DD - O contrato inexistente não produz quaisquer efeitos, "...não havendo sequer necessidade de um reconhecimento judicial da sua invalidade, como acontece para os actos nulos" (Ana Pratas, Dic. Jurídico, 4ª ed. Pág. 639). EE - "As noções de validade e invalidade são conceitos de relação. Por eles se exprime que um certo acto, concretamente considerado, se encontra para um dado tipo legal em uma relação de coincidência ou divergência. E, por isso, em rigor absoluto, todo o acto divergente do respectivo tipo legal seria inválido. Sucede, porém, que, se nenhum facto existe (facto putativo), falta todo o termo de comparação e, por isso, mais do que de invalidade, será o caso de se falar de inexistência" (Dias Marques, sebenta de "Direito Civil Português", 1972, Fac. Direito de Lisboa). FF - Mas mesmo que se entenda que à inexistência do contrato se aplicariam as regras da nulidade, particularmente no que se refere aos efeitos desta (art. 289º do CC), em conformidadde com toda a jurisprudência, só há obrigação de restituir quando há serviços prestados e benefício destes, e, assim, quando há relação jurídica /contrato de facto. GG - RELAÇÕES JURÍDICAS/contrato de facto QUE, repete-se, NO CASO, NÃO EXISTIRAM, COMO SE EXTRAI DO PROBATÓRIO dos autos. HH - O douto Acórdão recorrido padece de MANIFESTO E BRUTAL ERRO DE JULGAMENTO, pois aplica o direito pertinente a factualidade que não é a provada nos presentes autos e é, aliás, oposta àquela. II - Violando viola os art. 5º, 260º, 264º e 265º, 608º nº 2, 609º nº 1, do CPC aplicáveis ex-vi art. 666º do mesmo Código e art. 140º do CPTA. JJ - E ao revogar a douta sentença do TAF de Beja de 28/2/2015 e, assim, condenar o Município com fundamento na norma do art. 289º do CC viola esta norma e toda a jurisprudência bem firmada, porquanto, LL - Considerada a factualidade fixada pela 1ª instância e não alterada, a aplicação do art. 289º do CC conduz necessariamente à decisão de improcedência do recurso da sentença de 1ª instância e à absolvição do Município do pedido. MM - Como, aliás, fez a douta sentença do TAF de Beja, que interpretou e aplicou correctamente o direito aos factos provados, em conformidade com a jurisprudência e deve, assim, manter-se na ordem jurídica. CONSEQUENTEMENTE, deve Nestes termos, nos demais de direito e com o douto suprimento desse Venerando Tribunal, deve o Acórdão do TCAS recorrido ser revogado e substituído por outro que mantenha na ordem jurídica a sentença proferida pelo TAF de Beja, por esta não merecer censura. SÓ ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA!” 1.2. A recorrida A…………. produziu contra-alegações, não tendo, todavia, formulado qualquer quadro conclusivo. 2. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 27.10.16, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos: “(…) 2.3. O presente recurso insere-se numa situação litigiosa acerca da responsabilidade pelo custo do tratamento de efluentes domésticos entre a Autora e os dois municípios da área que (parcialmente) serve como concessionária de um sistema de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e recolha, tratamento e rejeição de efluentes. Este litígio desenrola-se em vários processos de carácter repetitivo e assume globalmente expressão económica relativamente vultuosa. Num desses processos admitiu-se a revista com a seguinte fundamentação (ac. de 19/5/2016, P. 397/16): «No presente processo e recurso estão substancialmente em discussão, tal como alega o recorrente: O regime jurídico aplicável, em concreto, aos poderes da Autora previstos no contrato de concessão celebrado entre ela e o Estado Português, que atribuindo-lhe a exploração e gestão do sistema de abastecimento de água e saneamento dos residentes da cidade de Vila Nova de Santo André; A posição do município demandado face aos poderes daquela concessionária. A clarificação desses dois elementos constituirá um primeiro e decisivo passo para a determinação do mérito da pretensão da autora na acção e, consequentemente, do acerto do acórdão recorrido, acórdão que, como se viu, julgou em sentido totalmente oposto ao da primeira instância. A problemática, embora muito específica, por respeitante apenas ao que se dirige à cidade de Vila Nova de Santo André, não deixa de ter um forte impacto social, pois que tende a repetida litigiosidade. A intervenção deste Supremo Tribunal poderá permitir uma linha de orientação para os intervenientes, pacificando as suas relações jurídicas e reduzindo a litigiosidade»”. 3. Devidamente notificado para se pronunciar, querendo, sobre o mérito do recurso (art. 146.º, n.º 1, do CPTA), o Digno Magistrado do MP não emitiu qualquer parecer ou pronúncia. 4. Por decisão do Exmo. Presidente do Supremo Tribunal Administrativo foi determinado que, ao abrigo do n.º 1 do artigo 148.º do CPTA (Julgamento ampliado do recurso), interviessem no julgamento do presente recurso todos os juízes da Secção de Contencioso Administrativo (cfr. despacho de fls. 630). II – Fundamentação 1. De facto: O acórdão recorrido manteve os factos provados em 1.ª instância, nos seguintes termos: “A) Em 25-05-2001, foi constituída a sociedade A…………. S. A. – A…………., ora A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e concessionária, em regime de exclusivo, da concessão da exploração e gestão do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos de Santo André - Sistema: cfr. D.L. N.º 171/2001, de 25 de Maio; B) O referido sistema serve parcialmente os Municípios de Santiago do Cacém e de Sines: por acordo; C) Esta exploração e gestão compreendem a concepção, a construção das obras e equipamentos, bem como a sua exploração, reparação, renovação e manutenção do Sistema concessionado: por acordo; D) Em 2001-12-27, o Estado Português, na qualidade de primeiro outorgante e A ………, na qualidade de segundo outorgante, outorgaram o contrato de concessão, no qual acordaram os termos e as condições da exploração e gestão do Sistema acima referido: cfr. contrato de concessão junto por CD de fls. 133 a 134 dos autos; E) O Estado Português concessionou à A. todo o sistema em funcionamento nos moldes em que o próprio Estado o vinha exercendo, através do Instituto da Água-INAG: por acordo; F) Transferindo para o património da A. todos os bens e direitos que integrou na Concessão, nomeadamente, a propriedade dos imóveis, infra-estruturas e equipamentos que constituem os sistemas de saneamento básico da cidade de V.N.S.A., com excepção das redes de esgotos que foram transmitidos para a Câmara Municipal de Santiago do Cacém - CMSC: cfr. Doc. 1 junto com a PI; D.L N.º 115/89 de 14/4 e D.L. N.º 171/2001, de 25 de Maio; G) Até então o Estado, através da Direcção Geral de Recursos Naturais-DGRN e depois o INAG, geriu esse sistema, fornecendo água e recolhendo e tratando os efluentes domésticos aos residentes na cidade de V.N.S.A., nunca tendo facturado ao Município aqui R., não tendo a autarquia pago fosse o que fosse, a qualquer título, por aquela gestão, e mais concretamente pela recolha e tratamento de efluentes domésticos de V.N.S.A.: por acordo; H) A água é captada, tratada, distribuída, utilizada e uma vez utilizada é recolhida, tratada e rejeitada numa parte, que constitui o efluente doméstico, competindo à A. proceder aos diversos actos desse ciclo da água que, posteriormente, cobra as respectivas contrapartidas aos utentes: por acordo; I) Este sistema tem o seu início no concelho de Santiago do Cacém, na cidade de V.N.S.A., onde existe um Ponto de Recolha: por acordo; J) No Ponto de Recolha de V.N.S.A., procede-se à recolha da rede de esgotos de V.N.S.A., de Brescos, de Foros da Quinta e de Giz: por acordo; K) O Ponto de Recolha de Brescos recebe os efluentes domésticos gerados por cerca de 1200 habitantes: por acordo; L) O Ponto de Recolha de Giz recebe os efluentes domésticos gerados por cerca de 500 habitantes: por acordo; M) Os efluentes domésticos provenientes do Ponto de Recolha de V.N.S.A. são recepcionados numa Estação Elevatória - E.E. e, posteriormente, reenviados para tratamento na E.T.A.R. de Ribeira de Moinhos: por acordo; N) Estes efluentes, recepcionados nos dois locais referidos - a totalidade do ponto de recepção de V.N.SA, - são tratados na mencionada E.T.A.R. Ribeira de Moinhos: por acordo; O) Estes efluentes domésticos, após tratamento adequado, são rejeitados no meio hídrico receptor - o mar - por meio de um emissário submarino, com cerca de 2500 metros de extensão. Destino final adequado e devidamente autorizado e licenciado: por acordo; P) Caudalímetros são instrumentos de medida volumétrica e destinam-se, essencialmente, a registar com precisão as quantidades de efluentes canalizados por cada um dos pontos de entrega para o sistema de recolha, quantidades sobre que, após medição mensal, incidem as tarifas aprovadas: por acordo; Q) Estas infra-estruturas de recolha e posterior tratamento e rejeição de efluentes domésticos no meio hídrico são propriedade e da responsabilidade da A. desde a recepção até ao adequado destino final: por acordo; R) Para o ano de 2009, as tarifas foram aprovadas por despacho do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território-MAOT: cfr. fls. 133 e 134; S) As facturas infra melhor identificadas foram emitidas pela A.: por acordo; T) O R. devolveu as referidas facturas sem liquidar o respectivo valor: por acordo; U) A factura n.º 4130384499, com data de emissão em 30/06/2009 e vencimento em 29/08/2009, no valor de €22.916,06 (vinte e dois mil, novecentos e dezasseis euros e seis cêntimos), com a quantidade de 51.063m3: cfr. Doc. 2 junto com a PI; V) A factura n.º 4130384558, com data de emissão em 31/07/2009 e vencimento em 29/09/2009, no valor de €21.676,96 (vinte e um mil, seiscentos e setenta e seis euros e noventa e seis cêntimos), com a quantidade de 48.302m3: cfr. Doc. 3 junto com a PI; W) A factura n.º 4130384614, com data de emissão em 31/08/2009 e vencimento em 30/10/2009, no valor de €21.788,71 (vinte e um mil, setecentos e oitenta e oito euros e setenta e um cêntimos), com a quantidade de 48.551m3: cfr. Doc. 4 junto com a PI; X) A factura n.º 4130384677, com data de emissão em 30/09/2009 e vencimento em 29/11/2009, no valor de €20.607,97 (vinte mil, seiscentos e sete euros e noventa e sete cêntimos), com a quantidade de 45.920ms: cfr. Doc. 5 junto com a PI; Y) A factura n.º 4130384739, com data de emissão em 30/10/2009 e vencimento em 29/12/2009, no valor de €20.520,95 (vinte mil, quinhentos e vinte euros e noventa e cinco cêntimos), com a quantidade de 46.283m3: cfr. Doc. 6 junto com a PI; Z) Além disso, apesar de várias insistências para a celebração de um contrato de recolha e tratamento de efluentes domésticos da cidade de V.N.S.A., com o Município R., e de inúmeras reuniões nesse sentido, até hoje este nunca aceitou outorgar qualquer acordo ou contrato de recolha e tratamento de efluentes domésticos: por acordo; AA) O R. não cobra aos seus munícipes o saneamento básico da cidade de V.N.S.A.: por acordo; BB) No plano dos factos, "utilizadores", ou clientes, são os "residentes", individuais ou colectivos - e, no caso, também os serviços do Município - que utilizem os serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos, a quem a A. fornece a água e recolhe os efluentes, que trata e aos quais dá destino: cfr. resulta dos depoimentos das Testemunhas B………….; C………….; D…………, E………., F……….. e G………..; art. 1º Base Instrutória - BI; CC) A A. não tem contrato com os Munícipes quanto ao saneamento, tendo, contudo, contrato com cerca de 5600 clientes na cidade de V.N.S.A., quanto à água para consumo humano que fornece: cfr. resulta do depoimento da Testemunha D………….. e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida; art. 2º BI; DD) A A. despende quantias com a recolha, tratamento e rejeição dos efluentes domésticos provenientes do Munícipes de V.N.S.A.: cfr. resulta do depoimento da Testemunha D…………. e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida; art. 3º BI; EE) As tarifas devidas, além dos custos directos visam assegurar de forma regular, contínua e eficiente a recolha a todos os utilizadores bem como o bom estado de funcionamento, a conservação, a segurança de todos os bens afectos à concessão: cfr. resulta do depoimento da Testemunha D………. e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida; art. 4º BI; FF) A falta de pagamento das tarifas referentes às recolhas atempadamente efectuadas onera a A.: cfr. resulta do depoimento da Testemunha D……….. e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida; art. 5º BI; GG) O R., não foi chamado a intervir, nem, por qualquer meio, interveio nas negociações que tiveram por conclusão o contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a A.: cfr. depoimentos das Testemunhas H……….. e I…………….; art. 6º BI; HH) Nem nunca esse contrato foi formalmente comunicado ao R., cujo teor integral só chegou ao seu conhecimento, por mero acaso: cfr. depoimento da Testemunha H……….. e do confronto com a demais prova testemunhal produzida; art. 7º BI; II) A A. usa, sem acordo ou autorização expressa do Município R., e sem lhe pagar qualquer contrapartida, a rede de esgotos que é propriedade da autarquia, para a condução dos efluentes que recolhe e trata e dá destino: cfr. prova testemunhal no seu conjunto e seu confronto com a prova documental; art. 8º BI; JJ) É o Município R. que procede à reparação e conservação da rede de esgotos (suportando, assim, os correspondentes custos): cfr. depoimentos das Testemunhas D……………., J…………., K………….; art. 9º BI; KK) A A. factura os serviços de recolha em alta e tratamento de efluentes domésticos que presta aos utentes/clientes de V.N.S.A.: cfr. resulta do depoimento da Testemunha D…………… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida; art. 10º BI; LL) A A. não presta quaisquer serviços de recolha e tratamento de efluentes em baixa ao Município R., na cidade de V.N.S.A.: cfr. depoimentos da Testemunha C………….. e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida; art. 11º BI; MM) A recepção nas condutas, o tratamento e a rejeição de efluentes domésticos tem como utilizadores do Sistema os Municípios de Santiago do Cacém e de Sines: cfr. depoimentos da Testemunhas B………… e C……….; art. 132 BI; NN) Relativamente aos lugares de Brescos e Giz é o R. Município que explora e gere o abastecimento de água aos ali residentes: cfr. resulta do depoimento da Testemunha C………. e da Testemunha E…………….; art. 14º BI; OO) O Ponto de Recolha de Foros da Quinta recebe os efluentes gerados por cerca de 600 habitantes: cfr. depoimentos das Testemunhas C…………, E……………. e L……………; art. 15º BI; PP) Nos locais de recepção, os efluentes domésticos provenientes da recolha em "Baixa" pelos Município e entregues nos locais de recepção, são sujeitos a um método de controlo e medição do caudal, por meio de caudalímetros: cfr. resulta dos depoimentos das Testemunhas C…………. e M………….; art. 16º BI; QQ) No exercício da referida concessão, o A. prestou ao Município R., serviços que respeitam à recepção, tratamento e rejeição de efluentes domésticos em alta, aos munícipes (individuais e colectivos, serviços municipais incluídos) de V.N.S.A.: cfr. prova testemunhal e documental produzida; art. 17º BI; RR) O R. Município utiliza o sistema de saneamento básico da A., na cidade de V.N.S.A., sendo que um sistema (rede em baixa do R.) não funciona sem o outro (rede em alta do A.): cfr. prova testemunhal e documental produzida; art. 18º BI; SS) Os efluentes domésticos, também denominados por águas residuais urbanas, são canalizados pela rede em "Baixa", na rede municipal de recolha e o seu encaminhamento para o sistema concessionado à A., para tratamento na E.T.A.R. de Ribeira de Moinhos: cfr. prova testemunhal e documental produzida; art. 20º BI; TT) O R. suporta todos os custos inerentes à reparação, manutenção e conservação da rede de esgotos de V.N.S.A. que a A. utiliza, sem qualquer contrapartida: cfr. prova testemunhal e documental produzida; art. 21º BI; UU) E sem que, expressamente, tenha sido, para tal, autorizada: cfr. depoimento da Testemunha H………..; art. 22º BI”. 2. De direito: 2.1. Delimitado que está o objecto do presente recurso pelas conclusões das alegações do recorrente, temos que, em seu entender, e em suma, o acórdão recorrido incorreu em “manifesto e brutal erro de julgamento, pois aplica o direito pertinente a factualidade que não é a provada nos presentes autos e é, aliás, oposta àquela. Segundo o recorrente, isto deve-se em grande medida à circunstância de o acórdão recorrido ter fundado a revogação da sentença do TAF de Beja em vária jurisprudência, em particular no Acórdão do TCAS de 12.11.15, Proc. n.º 12248/15, o qual teve por objecto um litígio entre a A………. e o Município de Sines (MS). Ou seja, o acórdão recorrido deu um tratamento jurídico ao litígio dos presentes autos semelhante ao que já fora dado num outro aresto a um outro litígio que envolvia a A………….. e o MS, litígio que envolvia distinta factualidade. Designadamente, o recorrente chama a atenção para o facto de que “Não há nem nunca houve contrato ou acordos entre os aqui recorrente e recorrida relativos a abastecimento de água ou saneamento de Vila Nova de Santo André” (ver, entre outras, as conclusões A, B, F, M). Vejamos se assiste razão ao recorrente. A análise da pretensão recursiva do recorrente impõe que relembremos, como atrás aludido, que este STA teve já oportunidade de firmar entendimento por maioria (do qual, em declaração de voto aposta ao acórdão de 04.05.17 relativo ao Proc. n.º 397/16, nos dissociámos, excepto quanto à questão da contradição existente em alguns pontos da matéria de facto) em julgamentos ampliados em que se discutiam as mesmas questões e com as mesmas partes – cfr. os acórdãos datados de 04.05.17 relativos ao Proc. n.º 483/16, ao Proc. n.º 397/16 e ao Proc. n.º 687/16. Entendimento maioritário esse que, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil (CC), e uma vez que se mostra transitado em julgado, se passa a seguir com vista a obter uma interpretação e aplicação conformes do direito. Assim sendo, procede-se, de seguida, à transcrição do que foi dito e decidido no acórdão deste STA de 04.05.17, Proc. n.º 483/16, que se aplica, mutatis mutandis, ao caso dos autos. 2.2. Vejamos, então, o que foi dito no acórdão em apreço, que aqui se transcreve: “A autora e aqui recorrida diz que prestou ao município réu, no ano de 2010, serviços de recolha, tratamento e rejeição dos efluentes domésticos da cidade de Vila Nova de S. André, pretendendo que o réu seja condenado a pagar-lhe o custo de tais serviços, calculado segundo o tarifário administrativamente fixado, e os correspondentes juros de mora. Por sua vez, o réu e ora recorrente nega que tais serviços lhe tenham sido prestados, já que a autora, no exercício dessa actividade, ter-se-ia directa e exclusivamente relacionado com os munícipes da referida povoação. Essa disparidade de posições é que funda e caracteriza o dissídio dos presentes autos. Ora, e olhado o assunto «in nuce», logo se percebe que ele essencialmente – e num primeiro momento – reside numa pura questão de facto: a de apurar se o município, por uma maneira qualquer, actuou como beneficiário dos sobreditos serviços, prestados pela autora e relativos aos efluentes. E trata-se aí de uma «quaestio de factis» porque o cerne da controvérsia, localizando-se na existência, ou não, dos elementos constitutivos de uma prestação de serviços, está desligado da problemática jurídica que acidentalmente o rodeia. Assim, a circunstância da autora ser concessionária do Estado é irrelevante – no estrito plano duma efectiva prestação de serviços – já que a respectiva «lex contractus», relativa às partes negociais, não obriga o réu município, enquanto terceiro. Aliás, ainda que a autora fosse mera arrendatária ou comodatária do sistema em alta, o conflito dos autos poderia pôr-se e resolver-se nos exactos termos da petição inicial – supondo-se, evidentemente, que o município recorrera aos falados serviços da autora. Por outro lado, também é indiferente o que o município porventura devesse, «ex lege», fazer. O que importa não é aquilo que ele devia ter feito – v.g., à luz das suas atribuições – mas o que realmente fez; e isto – num primeiro momento, em que metodologicamente nos situamos – redunda na averiguação do facto que assinalámos, isto é, em determinar-se se a autora prestou, ou não, ao réu serviços relacionados com aqueles efluentes domésticos. O aresto recorrido tomou a matéria de facto estabelecida na 1.ª instância e concluiu que realmente ocorrera essa prestação de serviços, da autora ao réu. Depois, e entrevendo aí um acordo «sine forma» que seria nulo, o aresto extraiu dessa nulidade consequências restitutivas, finalmente traduzidas na condenação do réu a pagar à autora os valores das facturas, emitidas por causa do serviço, e os respectivos juros. Assim, o aresto «sub specie» é divisível em dois segmentos: um primeiro, onde afirma a ocorrência da alegada prestação de serviços, no ano de 2010; e um segundo, onde qualifica juridicamente essa relação havida entre as partes, dizendo-a nula e estabelecendo o programa restitutivo derivado da nulidade. Nesta revista, o recorrente acomete esses dois pontos. Mas argumenta sobretudo acerca do primeiro, sublinhando que a factualidade assente não permite encará-lo como beneficiário de um qualquer serviço prestado pela autora – e, nessa medida, como responsável, seja a que título for, por um qualquer ressarcimento. O modo como o acórdão recorrido resolveu o segundo ponto a que acima aludimos – o qual é de índole jurídica – concorda com a solução por nós já dada (no acórdão do STA de 10/11/2016, proferido no recurso n.º 391/16) a uma «quaestio juris» similar. E voltaremos, «infra», a este assunto. Entretanto, importa reter que a bondade da pronúncia condenatória do TCA depende do acerto do que nele se decidiu acerca do referido primeiro ponto; pois, saber-se se a autora prestou serviços ao réu município constitui um antecedente necessário de qualquer tratamento jurídico subsequente. Ora, e no que tange à realidade dessa prestação de serviços, a matéria de facto apurada não se mostra clara e unívoca. Não tanto porque nela se diz que os «utilizadores» do serviço relativo aos efluentes são «os munícipes» (facto CC) o réu município (facto NN) – visto que pode aí discernir-se uma diferença entre os «utilizadores finais» e um utilizador intermédio. Onde a matéria de facto se mostra contraditória, e até causadora de perplexidade, é no confronto dos factos elencados sob as alíneas JJ) e UU), por um lado, e MM), RR), e SS), por outro; e, ainda, na relação desses factos com a resposta negativa ao quesito 19º. Na verdade, das duas, uma: ou, naquele ano de 2010, foi a autora quem recolheu os efluentes domésticos juntos dos munícipes do VN de S. André, encaminhando-os – mesmo que através da rede de esgotos pertencente ao réu – para o seu sistema em alta a fim de serem tratados e rejeitados (como consta dos factos JJ e UU); ou, nesse período, foi o réu quem procedeu à recolha domiciliária e ao encaminhamento dos efluentes, levando-os na sua rede até aos pontos onde se iniciava o sistema em alta (como decorre dos factos MM, RR e SS). Na primeira hipótese, o réu município seria alheio ao processo de recolha e condução dos efluentes, já que a sua intervenção nele se limitara a passivamente tolerar que a autora usasse o seu sistema de esgotos; e, assim sendo, não poderia dizer-se que a autora prestara ao réu qualquer serviço. Na segunda hipótese, e na medida em que o réu activamente conduzira os ditos efluentes domésticos para os pontos de recolha da autora, já deveria dizer-se que esta prestara deveras um serviço ao réu – o qual consistiria em receber, e depois tratar e rejeitar, os efluentes que o município para si encaminhara. Ora, a matéria de facto tanto diz que o réu encaminhou os efluentes para o sistema em alta da autora, como refere que foi a autora quem – usando a rede de esgotos do réu município – os conduziu (ou encaminhou) para esse seu sistema. Aliás, o TAF de Beja considerou que não se provara que a autora recolhesse, «em baixa», os efluentes domésticos; e julgou provado que era o município quem fazia a recolha, «em baixa», dos mesmos efluentes. Só ao TCA compete ver se esta inextricável confusão se localiza apenas nas respostas aos quesitos ou se, ante o teor dos articulados, não provirá da própria elaboração deles – sendo de notar que nenhuma pronúncia da 1.ª instância num tal âmbito ganha a força de caso julgado formal. Certo é que este tribunal de revista, limitado nos seus poderes cognitivos, confronta-se com uma dúvida insuperável: a factualidade recolhida pelas instâncias não esclarece se o réu município interveio, ou não, no processo de recolha domiciliária e de condução dos efluentes, já que os factos apurados tanto afirmam isso como o seu contrário. Ora, a resolução desse ponto de facto é indispensável para se decidir «de jure». Com efeito, já vimos que, tendo havido tal intervenção do réu, deverá concluir-se que as partes se relacionaram em termos da autora ter prestado ao município o serviço de que pretende ser ressarcida; e que, se não existiu uma tal intervenção do réu – por a autora se haver relacionado directamente com os utilizadores finais – tornar-se-á impossível afirmar que o município foi, deveras, beneficiário do serviço que a autora invoca como «causa petendi». Depara-se-nos, pois, uma oposição no âmago da decisão «de factis», inviabilizadora da imediata resolução jurídica do pleito (art. 682º, n.º 3, do CPC). Essa anomalia obriga à baixa dos autos ao TCA-Sul a fim de que, em primeira linha, se rectifique a matéria de facto (art. 683º, n.º 1, do CPC). É que este STA, enquanto tribunal de revista, não tem competência para sindicar a conduta da 1.ª instância, seja na elaboração da base instrutória, seja na decisão de facto que ela emitiu; pois só ao TCA incumbe, nos latos termos do art. 662º do CPC, entrever e superar os erros porventura insinuados nesses dois momentos processuais – a fim de que a matéria de facto fique depurada das «contradições» que, por enquanto, «inviabilizam a decisão jurídica do pleito». O que ao STA inequivocamente compete é «definir» já «o direito aplicável», se isso for possível (art. 683º do CPC). Note-se que esta norma aponta para a emissão, pelo tribunal de revista, de um juízo (que defina o direito) hipotético – pois, se fosse já possível a emissão de um juízo categórico, perderia sentido promover-se um novo julgamento no tribunal «a quo». E, «in casu», tal tarefa definidora é realizável. Assim, se a nova decisão de facto não revelar que a captação domiciliária dos efluentes e a sua condução até aos pontos de recolha (do sistema «em alta») foi, naquele ano de 2010, efectuada pelo réu município, concluir-se-á pela não verificação dos elementos constitutivos de uma qualquer prestação de serviços, por parte da autora ao réu; e, nessa hipótese, a acção dos autos improcederá «in toto». Note-se que essa não revelação tanto pode advir de um «non liquet» probatório – sofrendo a autora as consequências negativas do não cumprimento do seu «onus probandi» (art. 414º do CPC); como pode resultar de se haver provado o contrário, isto é, que foi a autora quem então recolhia os efluentes junto dos utilizadores finais e os conduzia e encaminhava – ainda que através de uma rede de esgotos do réu – até aos referidos pontos onde se iniciava o sistema «em alta». Se, ao invés, a nova decisão de facto revelar que a captação domiciliária dos efluentes e a sua condução até esses pontos de recolha foram, em 2010, realizadas pelo município, terá de se concluir que as partes mantiveram entre si alguma relação, visto que a autora prestou ao réu o serviço alegado «in initio litis». Nesta segunda hipótese, será aplicável à situação a jurisprudência constante do acórdão do STA citado «supra», onde se escreveu o seguinte: “A matéria de facto diz-nos que, no ano de 2011, a que respeitam as facturas – bem como antes e depois – a autora recebeu os efluentes domésticos emitidos pelo município réu. Essa recepção dos efluentes realizou-se, ou por tolerância da autora, destituída de qualquer correspectividade, ou por obrigação dela. Mas a recepção não ocorreu por tolerância, já que a matéria de facto é claríssima no sentido de que o réu bem sabia que a autora sempre se disse credora do custo do serviço de recepção dos efluentes. E, tanto assim, que as partes, em 2005, acordaram no «quantum» a pagar por tal actividade nesse ano. Portanto, a recepção dos efluentes ocorreu por obrigação da autora. E, como esse dever não tinha seguramente por fonte uma qualquer servidão de escoamento, deve concluir-se que a dita obrigação se fundou num acordo de vontades – tendo, portanto, uma índole contratual. As declarações de vontade constitutivas dos contratos não têm de ser explícitas nem sincrónicas (arts. 217º e 228º e ss. do Código Civil). E, por isso, é possível surpreender um acordo entre as partes, não escrito, em comportamentos por elas voluntariamente assumidos. E essa possibilidade mostra-se efectivada «in casu». Na medida em que o réu, de modo continuado, emitia os efluentes para a autora e esta os recepcionava, deve esse estado de coisas qualificar-se – para que o direito reproduza fielmente a realidade – como um acordo entre as partes, determinativo da obrigação de recepção dos efluentes por banda da autora. No entanto, está provado que o réu «sempre» disse à autora que não se considerava obrigado a pagar-lhe qualquer preço ou tarifa por causa da recepção de tais efluentes (cfr. os factos DDD e KKK). Trata-se de um dado firme e relevante – embora esse «sempre» deva ser encarado com a restrição advinda do acordo aludido no facto II e que respeitou ao ano de 2005. Sabemos, assim, que o desacordo das partes não se limitou à simples determinação do preço ou tarifa (cfr. o art. 883º do Código Civil), mas que incidiu sobre a própria existência de uma contrapartida patrimonial. O que levanta a questão de saber se tal postura do município réu, negatória da onerosidade do contrato, afasta a possibilidade desse pacto, ainda que «sine forma», alguma vez ter surgido («vide», a propósito o art. 232º do Código Civil). Ora, afigura-se-nos que essa drástica solução – a de não haver um contrato oneroso em virtude do réu «sempre» ter recusado a respectiva onerosidade – é de rejeitar no caso presente. O âmbito das relações contratuais do género encontra-se regulado «ex lege» (cfr. o DL n.º 379/93, de 5/11, e o DL n.º 171/2001, de 25/5). E dessa regulação resulta que os serviços prestados por concessionários, e relativos à recepção de efluentes provindos de municípios, estão sujeitos a um tarifário administrativamente fixado. Nesta ordem de ideias, a atitude do réu município – que voluntariamente aderiu a um serviço cuja onerosidade conhecia, embora dela discordasse – corresponde à sua aceitação de negociar com a autora, fazendo-o de maneira que esta ficasse obrigada a receber os efluentes. Ora, esse negócio jurídico, aceite «a silentio» pelo réu, só podia inscrever-se no tipo contratual disponível – e que até fora definido por lei. E, como esta definição já incluía o «quantum» a pagar pelo serviço que a autora prestasse, estava vedado ao réu – perante a incindibilidade do tipo contratual disciplinador das relações entre as partes – aceitar as vantagens do negócio, beneficiando deveras do serviço, e simultaneamente rejeitar a contrapartida pecuniária desse benefício. Portanto, acompanhamos o acórdão recorrido quando ele disse que as partes se uniram num vínculo negocial relativo à recepção dos efluentes domésticos no ano de 2011. E, ante o que se dispunha no art. 184º do CPA, na redacção então vigente, concordamos com o aresto a propósito da nulidade desse contrato, por falta de forma (art. 220º do Código Civil). A recorrida defende que a invocação dessa nulidade, por parte do município, constitui abuso do direito – devendo a causa julgar-se como se o contrato fosse formalmente válido. Esta questão, embora tardiamente posta, ainda é atendível por ser de conhecimento oficioso. Mas a objecção da recorrida não colhe. Há hoje a tendência para um uso imoderado da figura prevista no art. 334º do Código Civil. Mas o abuso do direito responde, como «ultima ratio», a casos de clamorosa ofensa do sentimento de justiça. Normalmente, a invocação da nulidade de um contrato, por razões de forma, não envolve abuso do direito – já que tal denúncia segue o que a lei terminantemente prevê. E a recusa de tal abuso nesses casos é ainda mais flagrante sempre que os mecanismos restitutivos advindos da nulidade assegurem satisfatoriamente os interesses da parte contrária. Ora, e regressando à hipótese vertente, não há dúvida que a nulidade entrevista pelo TCA não constituiu uma perversão lesiva da autora e vantajosa para o município – já que este foi, apesar da invalidade formal do negócio, condenado no pedido. O que denota a impossibilidade de se considerar ilegítima, por abuso do direito, a denúncia de que era nulo o contrato havido entre as partes. Prossigamos, portanto, na linha decisória adoptada pelo TCA, que considerou nulo o negócio relativo à recepção dos efluentes domésticos no ano de 2011 e, depois disso, ponderou os efeitos dessa nulidade. Neste campo, em que convocou o art. 289º do Código Civil, o aresto «sub specie» também decidiu com acerto. Tratando-se de um negócio de execução continuada, e não sendo possível devolver o serviço – de recepção de efluentes – que a autora já prestou, o programa restitutivo, a cargo do município réu, tem de sucedaneamente passar pelo pagamento do valor correspondente à prestação da autora. E esse valor é o do tarifário administrativamente fixado. É certo que o réu considera que tais tarifas são ilegais ou ineficazes e que lhe são inoponíveis. Mas a impugnação das tarifas deveria fazer-se num processo próprio, necessariamente dirigido contra a entidade que as estabeleceu. Nesta acção, a presença desse tarifário surge-nos como um dado incontornável e determinante na fixação do valor objectivo do serviço que a autora prestou ao réu e que há-de ser pago – já que a restituição do serviço é impossível, pela própria natureza das coisas.” Perante isto, e se acaso ocorrer a dita segunda hipótese, a solução jurídica do pleito será exactamente igual à que o aresto «sub specie» enunciou, ou seja, ocorrerá a procedência total da acção. Abre-se, pois, uma alternativa decisória, aqui precisamente apresentada; e julgar-se do mérito da causa num ou noutro sentido depende do que antes se resolver quanto ao domínio factual equivocamente julgado. Assim, o processo voltará ao TCA-Sul para eliminação das contradições presentes na matéria de facto – e relativas ao ponto que assinalámos. E esse regresso dos autos ao TCA vai já acompanhado da definição do regime jurídico aplicável, a qual será vinculante na decisão que, após se corrigir a matéria de facto, a 2.ª instância venha a proferir (art. 683º do CPC)”. 2.3. Como supra se referiu, a matéria de facto provada nos presentes autos não se mostra muito clara e, em certos pontos (já devidamente assinalados), é mesmo contraditória. Efectivamente, analisando a matéria de facto provada, fica a dúvida sobre se A………… não cobra já directamente aos munícipes de VNSA os serviços de recolha, tratamento e rejeição dos efluentes domésticos. Pelo menos reconhece os mesmos como seus utentes/clientes – ou seja, como utilizadores dos ditos serviços. Verdadeiramente, nem sempre a matéria de facto está fixada da forma mais límpida e rigorosa, chegando mesmo a haver afirmações contraditórias, mas não podemos deixar de chamar a atenção para as alíneas H), KK) e QQ): “H) A água é captada, tratada, distribuída, utilizada e uma vez utilizada é recolhida, tratada e rejeitada numa parte, que constitui o efluente doméstico, competindo à A. proceder aos diversos actos desse ciclo da água que, posteriormente, cobra as respectivas contrapartidas aos utentes: por acordo”; KK) A A. factura os serviços de recolha em alta e tratamento de efluentes domésticos que presta aos utentes/clientes de V.N.S.A.: cfr. resulta do depoimento da Testemunha D………… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida; art. 10º BI; QQ) QQ) No exercício da referida concessão, o A. prestou ao Município R., serviços que respeitam à recepção, tratamento e rejeição de efluentes domésticos em alta, aos munícipes (individuais e colectivos, serviços municipais incluídos) de V.N.S.A.: cfr. prova testemunhal e documental produzida; art. 17º BI”. Dado que, como se constata, a factualidade constante dos presentes autos é fundamentalmente semelhante à que consta do Proc. n.º 483/16, e tendo em conta que neste e nos outros processos atrás invocados a respectiva decisão, em todos eles idêntica, foi adoptada em julgamento ampliado, vale para o caso vertente o entendimento que se extrai do extenso trecho que se transcreveu, impondo-se, também no presente caso, conceder provimento ao recurso de revista e revogar o acórdão recorrido. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso de revista, revogar o acórdão recorrido e, em consonância, ordenar a baixa dos autos ao TCAS para que os mesmos juízes resolvam as contradições presentes na decisão sobre a matéria de facto e julguem novamente a causa. Custas pela recorrida. Lisboa, 29 de Junho de 2017. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.