00920/06.9BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão; é contextual quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea; é clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi o referido iter cognoscitivo-valorativo da decisão; é congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões.

II. Duma actuação tida por permissiva na recepção de documentação e omissiva na ausência de resposta a solicitações/esclarecimentos feitos não pode considerar ocorrer infracção ao princípio da boa-fé e consequente efeito invalidante já que a actuação da Administração nesta matéria está subordinada ao interesse público e ao princípio da legalidade que lhe impõem a adopção das medidas como as contidas no acto impugnado, tanto mais que o uso de dinheiros públicos exige que as despesas feitas nesse quadro devem ser auditadas à luz de critérios de razoabilidade, necessidade e regras de experiência, padrões normativamente estabelecidos e de boa gestão financeira de molde a ser assegurada a sua correcta e equilibrada aplicação.

III. Inexiste também no caso uma qualquer especial situação de confiança suscitada na A. pela actuação desenvolvida pelo R. a ponto daquela poder legítima e confiadamente concluir no sentido de que tudo estaria conforme e de que não haveria lugar a qualquer ordem de reposição de verbas no âmbito do projecto/programa em questão.

IV. O exercício de competência de controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras no quadro de projectos que se mostram aprovados não constitui uma revogação, modificação ou suspensão do acto administrativo de concessão daquelas contribuições financeiras.

V. Existe erro nos pressupostos de facto quando se verifique uma divergência entre o facto real e o facto representado como motivo do acto administrativo.

VI. Não ocorre alegado erro de direito ou nos seus pressupostos quando o acto impugnado se mostra conforme com o quadro normativo tido por infringido. *

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

“LIGA DOS AMIGOS DE C…”, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, datada de 25.01.2010, que julgou improcedente a acção administrativa especial por si deduzida contra o “INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, IP”, na qual peticionava a anulação do acto proferido pela Sr.ª Directora do Centro de Emprego de Coimbra que determinou o vencimento e a remessa para cobrança do montante de 38.294,20 € bem como a condenação do R. a pagar-lhe “… o valor das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados desde que … cessou os pagamentos …” valor esse a liquidar ulteriormente e, ainda, a reconhecer-lhe o direito “… enquanto representante da empresa unipessoal «M… », a receber os prémios de integração requeridos em 19 de Julho de 2001 e a candidatar-se a novos ciclos de inserção, sendo fixada a forma de pagamento dos montantes de empréstimo ainda em dívida …”.

Formula a A., aqui recorrente jurisdicional, nas respectivas alegações (cfr. fls. 218 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“...

1.º Vem o presente recurso interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que julgou improcedente o pedido de anulação do Acto Administrativo praticado em 10.07.2006 pela Exma. Sra. Directora do Centro de Emprego de Coimbra, que determinou o vencimento e remessa para cobrança coerciva do montante de €38.294,20 mais indeferindo o pedido de condenação do IEFP no pagamento das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados pela A., bem como no pagamento de prémios de integração.

2.º A douta sentença recorrida é nula, à luz das disposições conjugadas dos arts. 46.º e 95.º do CPTA, bem como da al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC, aplicável ex vi do art. 140.º do CPTA, na medida em apenas se pronuncia sobre a anulabilidade do acto administrativo praticado pela Exma. Sra. Directora do Centro de Emprego de Coimbra, nada referindo quanto ao pedido de condenação do IEFP no pagamento das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados desde Agosto de 2001 e do reconhecimento do direito da A. receber, enquanto única representante da empresa unipessoal «M… », os prémios de integração requeridos em 19 de Julho de 2001, e, bem assim, a candidatar-se a novos ciclos de inserção, sendo fixada a forma de pagamento dos montantes de empréstimo ainda em dívida.

3.º A matéria de facto dada como provada pelo Mmo. Juiz a quo é insuficiente para a adequada apreciação da pretensão da A., devendo ter sido dado como provado, além do que consta da douta sentença, que:

a) Da candidatura apresentada pela A. fazem parte integrante uma «memória descritiva do projecto que fundamente os dados contidos no formulário», «Facturas pró-forma ou orçamentos justificativos do custo do Investimento», «Estudo de Viabilidade Económica e Financeira» e um «Dossier de Caracterização do processo de Inserção que fundamente os dados contidos no formulário» (cfr. ficha de controlo de «ELEMENTOS A ANEXAR AO FORMULÁRIO» e ss. constante do Vol. I do P.A.).

b) Do «Estudo de Viabilidade Económico-Financeira» que faz parte integrante da candidatura e que foi sujeito a apreciação e aprovação do IEFP consta expressamente a indicação de que a A. pretendia financiar parte do projecto com recurso à convergência de outros «programas e planos de desenvolvimento em curso, promovidos em colaboração com a administração local e regional, nomeadamente no âmbito do PROCENTRO e do 3.º Quadro Comunitário de Apoio ...», mais sendo referidos, no ponto 1.3.4 do anexo ao estudo de viabilidade económica, quais os equipamentos em concreto que seriam «co-financiados» por outros projectos e que o projecto a candidatar se enquadra numa «malha articulada de outros investimentos», discriminando-se todos os projectos de financiamento em curso que se pretendem articular (cfr. ponto 4. do anexo ao estudo de viabilidade económica).

c) Na carta de remessa da candidatura ao IEFP a A. solicitava expressamente àquele Instituto público para «... suprir eventuais falhas ou insuficiências na candidatura, que, pelo seu carácter de inovação, nos suscitou e suscita diversas dúvidas e algumas indefinições ...»;

d) Em 23/07/1999, a A. remeteu ao Réu uma carta onde pedia o pagamento do subsídio às remunerações e insistia para a necessidade de lhe ser confirmada a atribuição da valência autónoma de empresa de inserção, sem a qual não lhe era possível adquirir diversos bens com os descontos legalmente previstos;

e) Tal carta nunca obteve resposta na parte respeitante ao reconhecimento da valência autónoma de empresa de inserção;

f) A carta mencionada no ponto 4 dos factos provados nunca obteve qualquer resposta por parte do IEFP.

g) Em 14/12/1999 a A. remeteu ao Réu uma carta onde pedia a confirmação formal do estatuto de isenção de IVA e IRC das empresas de inserção, alertando especificamente para o facto de a coordenação do Centro do programa FOCO do PRODEP pôr em causa a validade de tal estatuto, com os consequentes constrangimentos financeiros inesperados para a A. (cfr. fls. 249 do vol. II do P.A.).

h) Tal carta nunca obteve qualquer resposta;

i) Sete meses após o pedido de esclarecimento formulado em Agosto de 1999, a A. enviou novo pedido de esclarecimento para o IEFP, solicitando que lhe fossem esclarecidos os pontos focados na sua carta acima referida e que nunca tinham obtido resposta, e enviando cópia de um parecer recebido do Exmo. Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (cfr. fls. 263 a 279 do Vol. II do P.A.).

j) Tal pedido de esclarecimento nunca obteve qualquer resposta.

l) Em 30 de Maio de 2000, a A. remeteu ao Réu um pedido de esclarecimento relativamente à necessidade da existência de um número de contribuinte autónomo das empresas de inserção, fundamentando esse seu pedido, no facto de estar a sofrer constrangimentos em outros projectos de financiamento, nomeadamente, do programa FOCO, do Ministério da Educação, com base em tal argumento;

m) A A. fundamentou a necessidade urgente de tal informação no facto de ter nas suas instalações um Inspector do Ministério da Educação e de a não resolução da questão já por diversas vezes suscitada lhe colocava sérios problemas financeiros;

n) O IEFP só veio a responder ao referido pedido em 16/06/2000 (cfr. fls. 283 a 287 do Vol. II do P.A.)

o) Em 06/07/2000, a A. remeteu diversa documentação comprovativa de despesas com trabalhadores e de investimento, na sequência de outras missivas anteriores, pedindo expressamente que lhe fosse informado se existia alguma «insuficiência no processo» (fls. 290 do Vol. II do P.A.)

p) O IEFP nunca referiu a existência de despesas de investimento não elegíveis, em resposta a tal pedido de informação;

q) Com data de 8-08-2001, a Autora dirigiu ao Director do Centro de Emprego de Coimbra uma carta subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto 'Requerimento de Extinção das Empresas de Inserção. Candidatura ao prémio de Inserção';

r) Por cartas datadas de 15 e 18 de Outubro de 2001, a A. solicitou a liquidação dos prémios de inserção, alertando para o facto de continuar a manter problemas relacionados com a não aceitação de facturas das empresas de inserção por parte do PRODEP e do FOCO, justificando que tais constrangimentos impuseram a alteração do plano de investimento e alertando para a necessidade premente do pagamento dos prémios pedidos (fls. 340 a 341 e 342 a 346 do Vol. II do P.A.).

s) Apesar de ter sido proferido parecer sobre as questões suscitadas na carta remetida pela A. ao Réu em 18/10/2001, tal parecer nunca veio a ser notificado à entidade interessada (cfr. fls. 348 a 350 do Vol. II do P.A.).

t) O ofício datado de 06 de Fevereiro de 2002 referido no ponto 8 da matéria de facto dada como provada consiste numa previsão de valores a reembolsar caso a decisão de extinção das empresas venha a concretizar-se, referindo expressamente: «Assim, informamos V.ª Ex.ª de que, no caso de a L... extinguir estas empresas de inserção, deverá reembolsar o IEFP no montante de ...» (cfr. fls. 398 e ss. do vol. II do P.A.).

u) A fls. 409 e 410 do Vol. II do P.A. consta parecer assinado pelo Sr. Director do Centro de Emprego de Coimbra onde se refere expressamente que «... na sequência de informação dada após o pedido de extinção, foi realizada reunião no DC-ECO com a L..., estando presente o Director do DC-ECO, a Dra. M...., o Dr. A... e o Professor Q.... ...» (...) «... Como a entidade optou por manter as empresas de inserção, o DC-ECO informou que, após a entrega dos elementos já solicitados, e caso existisse viabilidade para continuação de um novo ciclo de inserção, seriam pagos de imediato os prémios de integração. Caso contrário, teria que proceder à extinção das empresas de inserção à luz da proposta de OT já citada».

v) Tal parecer nunca foi notificado à A

x) Na carta remetida ao Sr. Director do Centro de Emprego de Coimbra em 26 de Abril de 2002, além do que é dado como provado no ponto 11 da matéria de facto, remete a A. ao IEFP os elementos solicitados no ofício de 8 de Março de 2002, comprova o pagamento da prestação do empréstimo e requer o pagamento dos prémios de integração.

z) Em 06/06/2002, a A. remeteu ao Réu mais elementos, nomeadamente comprovativos do investimento realizado e demonstração de resultados das empresas, mais requerendo novamente a liquidação dos prémios de integração já pedidos em Agosto de 2000 e orientações sobre a melhor forma de obter o seu pagamento, dado o atraso até então verificado.

aa) De tal cálculo consta a obrigação de a A. repor a quantia de € 29.480,44, sendo que, de tal valor, € 11.852,95 correspondem a valores do empréstimo que ficaram por liquidar e € 17.627,52 correspondem ao cálculo do valor de investimento a fundo perdido a reembolsar, segundo uma regra de proporcionalidade relativamente à percentagem do projecto considerada efectivamente implementada.

bb) De fls. 472 a 478 do Vol. II do P.A. consta parecer remetido pelo Departamento de Emprego à Delegação Regional do Centro do IEFP, que mereceu concordância superior, no sentido de a cobrança se efectuar de acordo com um critério de proporcionalidade, nos termos previstos na OT 3/2002.

cc) Na sequência da carta remetida pela A. ao IEFP em 22 de Abril de 2004, cujo teor é parcialmente reproduzido no ponto 15 dos factos dados como provados, não obteve a A. qualquer resposta, nunca tendo sido fornecidos os elementos aí pedidos, nomeadamente a indicação de quais as despesas que não foram consideradas elegíveis e porquê.

4.º Os factos constantes do precedente ponto 3 encontram-se documentalmente provados nos autos, constando especificamente de todo o Vol. I do PA (candidatura) e de fls. 242, 249, 263 a 279, 283 a 287, 290, 332, 333, 340 a 346, 348 a 350, 398, 409 e 410, 472 a 478 e 491 do Vol. II do P.A. (correspondência), sendo essenciais à boa decisão da causa, na medida em que são constitutivos do direito invocado pela A

5.º Ao não dar como provados os factos supra referidos, incorreu a douta sentença recorrida em vício de erro de julgamento, sendo que à luz do disposto no art. 712.º do CPC este Tribunal superior possui todas as condições para suprir as invocadas deficiências da decisão de primeira instância, na medida em que constam do processo todos os elementos que serviram de base à decisão sobre a matéria de facto;

6.º O acto impugnado pela A. sofre de vício de falta de fundamentação, uma vez que, ao contrário do que resulta da douta sentença de que ora se recorre, o facto de não terem sido indicados no mesmo nem resultar inequívoco do P.A. quais foram e em que valor se quantificam as facturas consideradas não elegíveis, se mostra impossível reconstituir o iter cognoscitivo que levou a entidade administrativa a produzir a decisão, sendo a mesma, nessa medida, insusceptível de adequada sindicância por parte do particular, tanto mais que o valor cuja restituição se requer é superior ao referido em parecer com concordância superior constante dos autos e notificado à A. com data de Abril de 2004.

7.º O recurso à faculdade prevista no n.º 2 do art. 60.º do CPTA não é passível de suprir qualquer falta de fundamentação do acto administrativo, dado que o artigo em causa incide sobre a existência de deficiências na notificação dos actos e não a vícios daqueles actos propriamente ditos.

8.º Por assim ser, ao julgar devidamente fundamentado o acto impugnado, violou a douta sentença recorrida o disposto nos arts. 124.º, 125.º, n.º 1 e 2 e 135.º do CPA, bem como os arts. 24.º, n.º 2 do Dec. Reg. n.º 15/85 e 29.º, n.º 2 do Dec. Reg. n.º 12-A/2000, mais fazendo errada interpretação do art. 60.º, n.º 2 do CPTA.

9.º Dada a deficiente fundamentação do acto impugnado, vê-se a A. impossibilitada de discutir, quais são e em que valores se quantificam as concretas despesas de investimento que deveriam, em seu entender, ser consideradas elegíveis e não o foram, o que configura uma inaceitável restrição do seu direito de defesa contra o acto administrativo praticado pelo Réu;

10.º As despesas consideradas não elegíveis pelo Réu, nomeadamente por algumas serem co-financiadas e outras em segunda mão, estavam contempladas na candidatura da A., que foi objecto de aprovação por parte daquele, nunca tendo o projecto de investimento merecido qualquer reparo, fosse na fase de candidatura, fosse durante a execução do projecto, aquando da entrega dos documentos comprovativos de despesa e apesar das inúmeras solicitações da A. no sentido de lhe serem corrigidos os procedimentos incorrectos eventualmente por si praticados.

11.º Ao não ter respondido à maior parte das solicitações de esclarecimentos da A. e nunca se ter mostrado sensível aos problemas que a mesma ia expondo relativamente à sua relação com outras entidades públicas no âmbito do projecto das empresas de inserção, que lhe vinham causando constrangimentos de tesouraria insustentáveis, violou o Réu o princípio da Boa-Fé que deve nortear a actividade da administração.

12.º A Portaria 348-A/98, de 18 de Junho permite a existência de autorização do IEFP para aquisição de equipamentos em estado de uso, a complementaridade do programa relativamente a outros tipos de financiamento e a obrigatoriedade de reembolso ao IEFP em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas no termo de responsabilidade, pelo que as expectativas legitimamente assumidas pela A. relativamente ao comportamento do Réu tinham o mínimo de sustentação legal exigível.

13.º O tempo decorrido entre a aprovação da candidatura da A. e a interposição da presente acção fez consolidar no ordenamento jurídico tal acto de aprovação, com todas as suas implicações ao nível da legitimação dos investimentos, não sendo o mesmo susceptível de revogação nesta fase.

14.º Por assim ser, ao decidir de forma desfavorável à A., violou a sentença recorrida o disposto no art. 6.º-A, 7.º, 9.º e 141.º do CPA, o art. 29.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro e os arts. 11.º, n.º 4, 18.º, n.º 2 e 21.º da Portaria n.º 348-A/98.

15.º Nos termos disposto no n.º 2 do art. 20.º da Portaria n.º 348-A/98, os prémios de integração devem ser pagos imediatamente mediante a apresentação de contratos de trabalho sem termo celebrado com os trabalhadores, sem prejuízo da obrigação, assumida pela entidade requerente, de manter tais postos de trabalho por um período mínimo de 4 anos.

16.º A ora A., L..., contratou, efectivamente, os trabalhadores anteriormente em processo de inserção, através de contratos de trabalho sem termo, em 1 de Agosto de 2001, tendo em consequência, solicitado em seu próprio nome o pagamento dos competentes prémios de integração, pedido que não mereceu qualquer despacho do Réu durante praticamente um ano.

17.º Já após o pedido de pagamento dos prémios de integração, a A. viu-se forçada a dar às empresas de inserção a forma de sociedades unipessoais, uma vez que até esse momento, as mesmas não tinham a autonomia jurídica e, especialmente, fiscal, que lhes era exigida no âmbito de outros projectos de financiamento, tendo sido nesse contexto que surgiu a Sociedade Unipessoal «M… », sendo sua única sócia a aqui A

18.º Após a formalização das sociedades unipessoais, a A. transferiu para as mesmas os trabalhadores que inicialmente tinha integrado nos seus quadros, sem perda de quaisquer regalias já adquiridas, nomeadamente ao nível da antiguidade, período experimental, remuneração ou quaisquer outras, facto de que deu conhecimento ao Réu, conforme se encontra documentado no P.A

19.º Os trabalhadores foram efectivamente integrados pela A. e, posteriormente, sem perda de quaisquer regalias, por uma entidade subsidiária desta, de que a mesma é única sócia, cumprindo-se o objectivo social da medida;

20.º Os subsídios de integração são devidos mediante a mera apresentação dos contratos de trabalho sem termo, o que foi feito pela A. em devido tempo, sendo que só em sede de fiscalização e eventual revogação da concessão do subsídio se poderia colocar a questão de saber quanto tempo é que a entidade beneficiária manteve os trabalhadores ao seu serviço.

21.º Está ferida de ilegalidade por erro nos pressupostos de facto e de direito e ainda por violação do princípio da boa fé, conforme alegado na p.i. a decisão de não concessão dos subsídios de integração à aqui A., pelo que mal andou o Mmo. Juiz a quo, e em violação do disposto nos arts. 6.º-A, 124.º e 125.º do CPC e 16.º e 20.º da Portaria n.º 348-A/98 ao julgar justificado o não pagamento dos mesmos.

22.º Refere o Mm.º Juiz a quo na douta sentença que a falta de pagamento dos prémios de integração não é passível de justificar o cumprimento pontual das amortizações do montante concedido a título de empréstimo, porquanto são distintas as entidades vinculadas por cada uma de tais obrigações;

23.º Tal raciocínio não encontra integral correspondência na verdade, como supra se deixou explicitado.

24.º Acresce que a A. invocou que a falta de pagamento das prestações respeitantes ao empréstimo reembolsável se deveu, não só ao facto referido na sentença, mas também à falta de pagamento, por parte do Réu, do saldo do curso Escolas-Oficinas, com base na não aceitação de facturas emitidas pela empresa de inserção e à falta de pagamento de qualquer subsídio respeitante aos trabalhadores em processo de inserção a partir de Agosto de 2001, no âmbito daquilo que se chamou o «2.º ciclo de inserção» e que, na prática, não estava dispensada de iniciar

25.º Nenhuma das referidas questões foi abordada na sentença recorrida.

26.º O incumprimento por parte da A. das prestações a que se tinha vinculado para com no IEFP deveu-se à falta de pagamento de diversos valores deste Réu, relativamente aos quais a mesma tinha legítimas e compreensíveis expectativas de integração de valores pecuniários na sua esfera jurídica.

27.º Por assim ser, deve ser julgado justificado, porque emergente de actuação desconforme com o princípio da boa fé por parte do próprio Réu, o incumprimento da obrigação de liquidação do empréstimo por parte da A

28.º Ao não julgar de tal forma, e não se pronunciando sobre parte dos factos alegados pela A. como fundamento para o seu incumprimento, incorreu a sentença recorrida em violação do disposto no art. 6.º-A do CPA e 95.º do CPTA (OMISSÃO DE PRONÚNCIA) …”.

O R., aqui recorrido, veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 286 e segs.) nas quais termina pugnando pela manutenção do julgado, concluindo nos seguintes termos:

“…

a) O Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, veio definir a forma legal de concretizar o financiamento de acções de manutenção e promoção do emprego assim como apetrechou de mecanismos de cobrança coerciva no caso de não cumprimento voluntário, dotando a Administração de meios de cobrança de dívidas resultantes dos apoios financeiros concedidos;

b) Efectivamente, como bem considerou a sentença, o ora Recorrido actuou segundo o princípio da legalidade decorrente do artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente fazendo cumprir o regime decorrente da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho de 1998, em conjugação com o Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, e o «Termo de Responsabilidade» assinado pelo representante legal da Recorrente;

c) Exactamente porque o ora Recorrido actuou no escrupuloso cumprimento princípio da legalidade, é que, os actos praticados neste domínio, são denominados de actos vinculados da Administração, ou seja, que não permitem outra tomada de decisão;

d) Nessa medida, como facilmente se pode concluir, foi por facto estritamente imputável à Recorrente, que não cumpriu, nomeadamente, a obrigação de manter os postos de trabalho pelo período de 7 anos como estava obrigada não executando, assim, integralmente o projecto de investimento, e face aos pressupostos legais, o ora Recorrido não tinha outra solução senão de solicitar a reposição do apoio;

e) Na realidade, a sentença limitou-se a confirmar que, o ora Recorrido ao proferir o acto em causa, limitou-se a cumprir as cominações resultantes do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho de 1998 e do próprio «Termo de Responsabilidade», isto é, face ao apoio recebido, o incumprimento injustificado do determinado no despacho de concessão, importa a devolução das importâncias concedidas;

f) Quanto à fundamentação do acto, confirmada pela sentença recorrida, resulta claramente do «Termo de Responsabilidade» que foi lido e assinado pelo representante legal da Recorrente, que nem outro comportamento era exigível à Administração, pois, tendo-se verificado que a entidade apoiada não tinha mantido os postos de trabalho a que livremente se tinha obrigado e que não tinha executado integralmente o projecto, por facto que lhe é estritamente imputável, não restava outra alternativa ao Recorrido, que não fosse ter proferido o acto que proferiu, que não fosse a conversão do apoio não reembolsável em reembolsável;

g) Sob pena de cometer grave ilegalidade, por violação expressa do artigo 3.º do CPA, e do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 5.º do CPA;

h) Os motivos insertos na decisão através das informações em que ela se fundou e que nos termos do n.º 1 do art. 125.º do CPA, constituem parte integrante da mesma mostram-se perfeitamente esclarecedores.

i) Ao remeter para tais documentos do conhecimento da Recorrente, a decisão assume os factos neles constantes que justificam a decisão de conversão do apoio, bem como identifica as disposições normativas, ou seja, as razões de direito subjacentes à prática do acto;

j) Por outro lado, enuncia um percurso lógico, claro e coerente que permite à Recorrente identificar os motivos que determinaram a conversão, e, assim, não pode proceder a alegada falta de fundamentação a que aludem os artigos 124.º e 125.º do CPA;

k) Por conseguinte, a sentença recorrida respeitou e fez uma correcta interpretação das normas atrás elencadas, assim como do n.º 2 do artigo 660.º e n.º 1 do artigo 668.º, ambos do Código de Processo Civil …”.

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia (cfr. fls. 313 e segs.).

Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que se, por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das suas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º todos do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida que julgou improcedente a pretensão anulatória na qual se funda a presente acção administrativa enferma de nulidade [omissão de pronúncia - arts. 46.º e 95.º CPTA e 668.º, n.º 1, al. d) do CPC] e de erro no julgamento de facto e de direito traduzido este na incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos arts. 60.º, n.º 2 do CPTA, 06.º-A, 07.º, 09.º, 124.º, 125.º, 135.º e 141.º do CPA, 24.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23.11 (e não «15/85» como certamente por lapso consta das conclusões), 29.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 12-A/00, de 15.09, 14.º, n.º 2 (e não «11, n.º 4» como certamente por lapso consta das conclusões sendo que o art. 11.º não tem n.º 4), 16.º, 18.º, n.º 2, 20.º, n.º 2 e 21.º da Portaria n.º 348-A/98, de 18.06 (e não «348-A/99» como certamente por lapso consta em algumas das conclusões, diploma que com aquela numeração inclusive inexiste) [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Resulta da decisão recorrida como assente [corrigido lapso de escrita quanto ao seu n.º XVIII) relativamente à data ali aposta «10.07.2006» e não «10.07.2007»] a seguinte factualidade:

I) Por carta datada de 15.09.1998, anexando o respectivo formulário e documentação, a A. formalizou uma candidatura ao programa “Empresas de Inserção” (fls. 01 a 166 e 229 do P.A.).

II) Por despacho de “Defiro” datado de 04.11.1998, foi aprovada a candidatura referida no ponto anterior, do que resultou a atribuição à A. de um financiamento no valor total de Esc. 10.053.600$00, do qual o montante de Esc. 5.301.000$00, a título de subsídio a fundo perdido e o de Esc. 4.752.600$00 de subsídio reembolsável (fls. 167 e 171 do P.A.).

III) Com data de 15.12.1998 foi subscrito pelo legal representante da A., o termo de responsabilidade relativo à criação da empresa de inserção (fls. 174/188 do P.A.).

IV) Com data de 17.08.1999, a A. endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, sob a epígrafe: “Assunto: Clarificação do disposto no Termo de Responsabilidade das Empresas de Inserção alínea d) do ponto 4.” (fls. 246 do P.A.).

V) Com data de 06.03.2000, a A. endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, contendo “… um relato resumido das posições manifestas por Sua Excelência o Secretário de Estado do Emprego e Formação …”, relativamente, entre outros, ao ponto “Clarificação do disposto no Termo de Responsabilidade das Empresas de Inserção, alínea d) do ponto 4. Nosso of.º de 17.09.99” (fls. 264/265 do P.A.).

VI) Com data de 19.07.2001, a A. dirigiu ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, uma carta subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto: “Requerimento de Extinção das Empresas de Inserção. Candidatura ao Prémio de Inserção” (fls. 332/333 do P.A.).

VII) Datado de 11.10.2001, foi remetido à Autora o ofício n.º 4234, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Empresas de Inserção. Comprovantes do investimento e garantias” (fls. 337 do P.A.).

VIII) Datado de 06.02.2002, foi remetido à A. o ofício n.º 253, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Extinção das Empresas de Inserção «Jardineiros de C… » e «M… »” (fls. 398/399 do P.A.).

IX) Consta da carta subscrita pelo Presidente da A., remetida por telecópia ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 25.02.2002 (fls. 400 do P.A.):

“No seguimento da reunião realizada com o Sr. Delegado Regional e em resposta ao V.º Ofício em epígrafe, vimos por este meio comunicar a V. Ex.ª que, nos termos do n.º 8 da Portaria n.º 348-A/98, retomamos neste mês de Fevereiro a actividade de profissionalização … inserção das empresas «M… -Empresa Turística de C… » e «Jardineiros de C… ». Em conformidade com o disposto nos artigos 3.º e … da referida Portaria enviaremos oportunamente as propostas e planos de inscrição individuais …”.

X) Datado de 08.03.2002, foi remetido à A. o ofício n.º 514, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Empresas de Inserção «Jardineiros de C… » e «M… »”, do qual consta (fls. 403/404 do P.A.):

“… Relativamente ao V. fax supramencionado, informamos V. Ex.ª de que não deve ser dado, em caso algum, início ao 2.º ciclo de inserção das empresas de inserção «Jardineiros de C… » e «M… », sem que este Centro de Emprego se pronuncie para esse efeito.

Para que este Centro de Emprego se possa pronunciar sobre a viabilidade de um novo ciclo de inserção, deverá V. Ex.ª apresentar os seguintes documentos …”.

XI) Com data de 26.04.2002, a A. endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto “Empresas de inserção «Jardineiros de C… » e «M… - Empresa Turística de C… » v/ ofício n.º 614 de 08/03/2002” , referindo, entre outras, a questão “2.º Ciclo de Inserção” e do pagamento dos prémios de inserção (fls. 411/412 do P.A.).

XII) Com data de 02.08.2002 a A. endereçou uma nova carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente subordinada ao assunto; “Empresas de inserção «Jardineiros de C… » e «M… - Empresa Turística de C… ». Prémios de inserção. V.º ofício s/Data e N.º” justificando o pedido de pagamento dos prémios de inserção com o facto de os trabalhadores terem sido admitidos para a sociedade unipessoal de responsabilidade limitada (fls. 416 do P.A.).

XIII) Com data de 20.04.2004 foi remetido à A. o ofício n.º 1288, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Programa de Empresas de Inserção - Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho. Extinção da Empresa de Inserção «M… »”, do qual consta (fls. 491/492 do P.A.):

“Após parecer superior, informa-se V. Ex.ª que por Despacho de 2004-04-12, do Dr. Director do Centro de Emprego de Coimbra, no uso de competência subdelegada, foi extinta a Empresa de Inserção M…, por não estarem reunidas as condições para um novo ciclo de inserção e contrariar o disposto nas alíneas a) e j) do ponto 4 do Termo de Responsabilidade.

De facto verifica-se o seguinte:

a) A Liga do Amigos de C… (L...) não concretizou a totalidade do projecto inicialmente apresentado e aprovado;

b) Foram entregues documentos com data anterior à candidatura e comparticipados pelo FEDER - PRAXIS XXI;

c) Foi apresentada uma factura de material de carga e transporte, comprado em 2.ª mão à empresa P...., da qual a L... «… adquiriu o controlo e gestão e o seu capital social …».

(…) Assim, fica V. Ex.ª notificada de acordo com as obrigações assumidas e constantes do Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem as empresas de inserção, que deve proceder à devolução imediata das importâncias no montante de € 26.238,05 (…)”.

XIV) Pelo ofício n.º 1291, da mesma data, foi comunicado à A. o indeferimento do pedido de pagamento do prémio de integração apresentado e concedido a título excepcional que tal candidatura seja apresentada pela empresa “M…, Unipessoal, Ld.ª” (fls. 493/494 do P.A.);

XV) Consta da carta remetida subscrita pelo Presidente da A., remetida ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 22.04.2004, sob a epígrafe “Assunto: V/ Ref.ª 1288, 1289, 1290 e 1291 de 20 de Abril de 2004. Extinção das empresas de inserção (…) M…. Indeferimento dos Pedidos dos Prémios de Inserção e reinício do processo” (fls. 495 e ss. do P.A.):

“(…) 5. A fim de que a Direcção da L... possa avaliar a situação e ser ouvida ao abrigo das disposições citadas do CPA, requer-se a V. Ex.ª a indicação, para cada uma das irregularidades apontadas, quais os pontos da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho e dos Termos de Responsabilidade que terão sido desrespeitados e que fundamentam as decisões de extinção das empresas, assim, como os elementos factuais que levaram a concluir pela existência daquelas infracções bem como uma cópia dos relatórios de análise técnica elaborados para o efeito.

6. De qualquer modo e aproveitando o ensejo, sempre se alega, em Memorando anexo, para melhor apreciação do processo por V. Ex.ª e em relação aos factos descritos mais adiante nas alíneas a), b) e c), as razões que nos assistem (…)”.

XVI) Datado de 16.02.2006, foi remetido à A. o ofício n.º 540, subscrito pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Proposta de decisão de Cobrança Coerciva do apoio global de 38.294,20 euros, concedido ao abrigo do Programa Empresas de Inserção – M… »” (fls. 555/556 do P.A.)

XVII) Consta da carta remetida subscrita pelo Presidente da A., remetida à Directora do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 01.03.2006, sob a epígrafe “Assunto: V/ Ref.ª 540 e 541 IEFPECO de 16 de Fevereiro de 2006. Empresas de inserção, Jardineiros de C… e M…. Cobrança Coerciva ” (fls. 558 e ss. do P.A.):

“Em relação aos ofícios em epígrafe, recebidos no dia 17 de Fevereiro de 2006 e na impossibilidade de consultar antecipadamente os dossiers em causa, por indisponibilidade dos serviços competentes do Centro de Emprego, apenas ultrapassada nesta data, cumpre-me informar o seguinte: (…)”.

XVIII) Com data de 10.07.2006, foi exarado pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, na Informação n.º 392/ECO/06 de 10.07.2006, um despacho do seguinte teor (fls. 619 e segs. do P.A.):

“Visto. Considerando que a entidade não cumpriu com as alíneas a) e j) do ponto n.º 4 e ponto n.º 7 do Termo de Responsabilidade, determino ao abrigo do art. 6.º do DL 437/78, de 28 de Dezembro, e no uso de competência que me foi delegada por despacho de 21 de Fevereiro de 2006, do Sr. Delegado Regional do Centro, nomeadamente no n.º 6.6, publicado na II série do Diário da Republica n.º 7, de 07 de Abril de 2006:

1. Conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no montante de € 26.441,28;

2. O vencimento imediato da totalidade do montante em dívida, € 38.294,20;

3. O accionamento da cobrança coerciva da totalidade do montante em dívida, caso a entidade não proceda à devolução voluntária do montante em dívida no prazo de 10 dias, contados da data da recepção da respectiva notificação ...”.

XIX) Datado de 12 de Julho foi remetido à A. o ofício n.º 2512 subscrito pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Notificação de Reposição Voluntária/Cobrança Coerciva. Empresa de Inserção - «M… ». Port. n.º 348-A/98, de 18 de Junho” (fls. 626 e segs. do P.A. - não 616 e segs. porquanto existe lapso na paginação).

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3.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.

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3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA

O TAF de Coimbra em apreciação da pretensão formulada pela aqui recorrente veio a considerar a mesma totalmente improcedente porquanto a decisão administrativa impugnada não enfermava de nenhuma das ilegalidades que lhe foram assacadas.

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3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE

Contra tal julgamento se insurge a A. sustentando que, no caso, o tribunal recorrido incorreu para além de nulidade (por omissão de pronúncia) ainda em erro no julgamento de facto e de direito, sendo este último por ilegal interpretação e aplicação do disposto nos arts. 60.º, n.º 2 do CPTA, 06.º-A, 07.º, 09.º, 124.º, 125.º, 135.º e 141.º do CPA, 24.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 15/96, 29.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 12-A/00, 14.º, n.º 2, 16.º, 18.º, n.º 2, 20.º, n.º 2 e 21.º da Portaria n.º 348-A/98.

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3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO

3.2.3. 1. DA NULIDADE DA DECISÃO JUDICIAL [arts. 46.º e 95.º CPTA e 668.º, n.º1, al. d) CPC]

Argumenta a A., ora recorrente, que a decisão judicial aqui ora sindicada omitiu e desrespeitou os seus deveres de pronúncia, infringindo o disposto nos preceitos acabados de referir, já que “… apenas se pronuncia sobre a anulabilidade do acto administrativo praticado pela … Directora do Centro de Emprego de Coimbra, nada referindo quanto ao pedido de condenação do IEFP no pagamento das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados desde Agosto de 2001 e do reconhecimento do direito da A. receber, enquanto única representante da empresa unipessoal «M… », os prémios de integração requeridos em 19 de Julho de 2001, e, bem assim, a candidatar-se a novos ciclos de inserção, sendo fixada a forma de pagamento dos montantes de empréstimo ainda em dívida …”.

Analisemos.

I. Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade da sentença” e na parte que ora releva, que é “… nula a sentença: … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento ...”.

As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos [de carácter formal - art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC - e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão - art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC], sendo que a qualificação como nulidade de decisão de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal “ad quem” de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.

II. Caracterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infracção ao disposto na alínea do art. 668.º do CPC em questão temos que a mesma se prende com o dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art. 660.º, n.º 2 CPC).

Trata-se, nas palavras de M. Teixeira de Sousa, do “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte) …” que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.

(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …” (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221).

Questões para este efeito são “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. A. Varela in: RLJ, Ano 122.º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).

Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.

Afirma ainda neste âmbito M. Teixeira de Sousa que o “... tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor (...).

Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)

Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder.

… Como corolário do princípio da disponibilidade objectiva (arts. 264.º, n.º 1 e 664.º 2.ª parte), a decisão é nula quando o tribunal conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte], ou seja, quando a decisão esteja viciada por excesso de pronúncia. Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utiliza, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condena ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. (...).

O excesso de pronúncia pode ser parcial ou qualitativo, consoante o tribunal conheça de um pedido que é quantitativa ou qualitativamente distinto daquele que foi formulado pela parte. Este excesso de pronúncia parcial ou qualitativo também conduz à nulidade da decisão [arts. 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. e)], mas ele é distinto do excesso de pronúncia previsto no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte, pela seguinte razão: - se o tribunal condena no pedido formulado, mas utiliza um fundamento que excede os seus poderes de conhecimento, a hipótese cabe na nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte; - mas se o tribunal, mesmo utilizando os fundamentos admissíveis, condena em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido, o caso inclui-se na previsão do art. 668.º, n.º 1, al. e).

(...) O art. 661.º, n.º 3 (...) constitui uma excepção a este fundamento de nulidade da decisão …” (in: ob. cit., págs. 220 a 223).

A sentença ou o acórdão constituem decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, num caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01.º e 04.º ambos do ETAF).

Os mesmos conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença ou o acórdão podem estar viciados de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:

- Por um lado, podem ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação;

- Por outro, como actos jurisdicionais, podem ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra do qual são decretados e, então, tornam-se passíveis de nulidade nos termos do art. 668.º do CPC.

III. Munidos deste enquadramento quanto ao conceito de nulidade de decisão judicial e em particular da nulidade sob análise temos que, no caso, falha a assacada nulidade do acórdão do TAF de Coimbra por infracção à al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC e aos arts. 46.º e 95.º do CPTA.

Desde logo e na lógica do que se mostra decidido nos autos, analisados seu teor e fundamentos, não se descortina existir qualquer omissão de pronúncia tanto mais que soçobrando os fundamentos de ilegalidade invocados como conducentes à anulação do acto impugnado os demais pedidos com o mesmo conexos e que nele fundam seus pressupostos naufragam por consequência e nesse sentido concluiu o acórdão recorrido ao julgar totalmente improcedente o pedido da presente acção.

Com efeito, lida atentamente a decisão judicial objecto de impugnação temos que na mesma o colectivo de juízes não omitiu, ao invés do sustentado pela recorrente, o seu dever de pronúncia quanto aos aludidos pedidos/pretensões sendo certo que inclusive se depreende ou se podem extrair da sua fundamentação, mormente dos últimos parágrafos daquela decisão, expressas referências quanto ao pagamento dos prémios de integração requeridos e à candidatura a novos ciclos de inserção, resultando ou inferindo-se de todo o encadear argumentativo desenvolvido na decisão motivação que justifica e funda o juízo de total improcedência da pretensão formulada nos autos pela A., não lhe assistindo os direitos que invocou como lesados.

O saber e determinar se o acto administrativo impugnado se mostra acertado quanto ao apuramento do valor a repor trata-se de argumentação conducente a um eventual erro no julgamento de facto/direito havido, erro esse que manifestamente não se integra na previsão dos normativos em epígrafe e que em sede própria se cuidará.

De harmonia com o atrás exposto, temos que no caso em apreço improcede a nulidade assacada à decisão judicial em crise [conclusões 02.ª) e 28.ª)].

3.2.3. 2. DO ERRO NO JULGAMENTO DE FACTO

Invoca a A. que a factualidade que se mostra fixada nos autos se revela como insuficiente para a adequada apreciação da sua pretensão pelo que deveriam ter sido levados ao probatório os “factos” referidos sob as als. a) a cc) da conclusão 03.ª das suas alegações comprovada no volume I do PA (candidatura) e a fls. 242, 249, 263 a 279, 283 a 287, 290, 332, 333, 340 a 346, 348 a 350, 398, 409 e 410, 472 a 478 e 491 do volume II do mesmo PA (correspondência), erro esse a corrigir fazendo uso dos poderes do art. 712.º do CPC.

Vejamos.

I. De harmonia com o disposto pelo art. 02.º, n.º 2 do CPTA a todo o direito corresponde uma acção destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, sendo que o contencioso administrativo, tal como o civil, é informado pelo princípio do dispositivo.

Tal princípio tem como corolários, entre outros, o facto do processo só se iniciar sob o impulso da parte, mediante o respectivo pedido e nunca por impulso do juiz - “nemo iudex sine actore; ne iudex procedat ex-officio” - nisto consistindo o designado princípio do pedido; para além de competir, em exclusivo às partes aduzirem toda a factualidade necessária à decisão da causa pelo juiz; do mesmo princípio decorre, ainda, o facto do “thema decidendum” ser circunscrito pelas partes.

Daqui resulta que a actividade jurisdicional se encontra condicionada, do modo descrito, pelo pedido, nunca podendo o juiz estender a sua actividade decisória para além dele [cfr. arts. 661,º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. e) ambos do CPC], na certeza de que, como se expôs, para que o Tribunal possa dirimir o litígio submetido à sua apreciação cabe às partes fixar com precisão os termos da controvérsia, nisto consistindo a finalidade dos articulados enquanto peças processuais em que as partes expõem os fundamentos da acção e de defesa e formulam os pedidos correspondentes (cfr. n.º 1, do art. 151.º do CPC).

A narração deve ser elaborada de molde a que apresente os fundamentos necessários para justificar o pedido que vai ser enunciado a seguir, isto é, os motivos da pretensão que se reclama, entendendo-se que os fundamentos de facto abrangem não só a causa de pedir, mas ainda outros factos que servem ou para demonstrar a existência da causa de pedir, ou para a esclarecer, ou para a completar.

Esses factos, postos em contacto com a ordem jurídica, é que constituem a causa de pedir, o fundamento ou fundamentos da acção, sendo que para que o direito possa ser invocado em juízo e para que se possam extrair os efeitos jurídicos que o A. pretende é necessária a alegação de factos concretos e não de meros conceitos legais, visto o nosso sistema não se bastar com a mera invocação do direito sem indicação da sua fonte.

A alegação não pode, assim, ser feita dum modo vago, abstracto e hipotético, eivado de conceitos jurídicos, porquanto devem ser erradicados do julgamento de facto as alegações com conteúdo técnico-jurídico de cariz normativo ou conclusivo, a não ser que porventura tenham simultaneamente uma significação corrente e da qual não dependa a resolução das questões jurídicas que no processo se discutam.

É que de nada vale uma alegação reputada como de facto mas que está repleta de questões, de conclusões ou considerações de direito, na medida em que o tribunal sobre a mesma não pode produzir qualquer prova e se o fizer tem-se a sua resposta como não escrita (cfr. art. 646.º, n.º 4 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Por outro lado, o julgador deve proceder ao julgamento de facto seleccionando da alegação feita pelas partes aquela realidade factual concreta tida por provada e necessária à apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa, não sendo de exigir a fixação ou a consideração de factualidade que se repute ou se afigure despicienda para e na economia do julgamento da causa.

II. Aqui chegados e revertendo ao caso “sub judice” temos que, desde logo, se afigura improcedente a pretensão de aditamento à matéria de facto apurada do referido sob as als. a) a c) da conclusão 03.ª) já que o referido e reproduzido sob o n.º I) dos factos apurados encerra em si ou abarca aquele conteúdo, surgindo assim a sua inclusão em novos itens como inútil e desnecessária.

E a idêntico juízo podemos chegar quanto ao referido sob as als. i) e x) da mesma conclusão tendo por referência, respectivamente, os n.ºs V) e XI) dos factos apurados, sendo ainda que o referido na al. q) corresponde ao descrito sob o n.º VI) da matéria facto provada na medida em que é apenas aparente a divergência quanto à data porquanto uma (a de 19.07.2001) reporta-se à data aposta na carta e a outra (a de 08.08.2001) diz respeito à data em que a mesma carta deu entrada nos serviços da entidade demandada [cfr. doc. inserto a fls. 332/333 do vol. II) do PA apenso].

Por outro lado e quanto referido nas als. d), e), f), g), h), j), l), m), n), o), p), r), s), u), v), z), aa), bb) e cc) (1.ª parte) da conclusão 03.ª) temos que se trata de quadro factual que no contexto das questões em apreciação nos autos irreleva, tornando-se como tal inútil a sua inclusão em sede de factualidade provada.

Já no que tange ao aludido sob as als. t) e cc) (2.ª parte - desde “… nunca tendo …” até ao fim) da mesma conclusão das alegações trata-se não de consideração ou inclusão de determinada matéria de facto mas antes de leitura ou interpretação que a A. sustenta dever ter-se por referência à análise de documentos ou a extrair de comportamentos omissivos. Com efeito, no que se reporta ao alegado na al. t) por referência/contraposição quanto ao teor e fim do ofício em questão que se mostra reproduzido sob o n.º VIII) dos factos provados constitui o mesmo alegação/interpretação em sede de enquadramento da tese da A. e como tal não se apresenta como realidade factual a fixar. Já o referido na al. cc) 2.ª parte reporta-se a alegação/invocação conclusiva que a A. pretende extrair de alegadas omissões procedimentais assacadas aos serviços do ente R

Daí que munidos dos considerandos de enquadramento desenvolvidos sob o ponto anterior [I.] e do ora acabado de expor se tem como totalmente improcedente o invocado erro apontado à decisão judicial recorrida quanto ao julgamento de facto nela efectivado [conclusões 03.ª), 04.ª) e 05.ª)].

3.2.3. 3. DO ERRO NO JULGAMENTO DE DIREITO

3.2.3. 3.1. DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO (arts. 124.º, 125.º, 135.º CPA, 60.º, n.º 2 CPTA, 24.º, n.º 2 DR n.º 15/96 e 29.º, n.º 2 DR n.º 12-A/00)

I. Analisemos do assacado erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação dos normativos em epígrafe, sendo que resulta do art. 124.º do CPA que “… devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; b) Decidam reclamação ou recurso; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior …” (n.º 1) e que salvo “… disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal ..." (n.º 2).

Do art. 125.º decorre ainda que a “… fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto ...” (n.º 1), sendo que equivale “… à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto …” (n.º 2).

Estipula-se, por seu turno, no n.º 2 do art. 60.º do CPTA que quando “… a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código …”.

Dispõe ainda o art. 24.º, n.º 2 do DR n.º 15/96 que no “… âmbito de um pedido de financiamento, consideram-se como custos elegíveis as despesas realizadas no período que decorre entre os 60 dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e a data de apresentação do saldo …”, sendo que no n.º 2 do art. 29.º do DR n.º 12-A/00 (diploma que veio revogar aquele outro DR - vide seu art. 42.º) se prevê idêntico quadro normativo.

II. Com o preceituado nos arts. 124.º e 125.º do CPA, atrás em parte reproduzidos, dá-se cumprimento em sede de lei ordinária à directiva constitucional decorrente do actual art. 268.º, n.º 3 da CRP no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjectivo do administrado à fundamentação, sendo que com a enunciação de tal dever se visa harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a sua esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à Administração de actuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.

Do cotejo destes preceito ressalta que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto, acto este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, sendo que na menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis não devem aceitar-se como válidas as referências de tal modo genéricas que não habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o acto em questão, pelo que importa e se impõe que a decisão contenha os preceitos legais aplicados e que conduziram a tal decisão.

A fundamentação da decisão administrativa consiste, assim, na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando, desta feita, impor à Administração que pondere antes de decidir e, desta forma, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu.

III. Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.Com tal dever de fundamentação visa-se captar a transparência da actividade administrativa, sendo que tal dever, nos casos em que é exigido, constitui um importante sustentáculo da legalidade administrativa e um instrumento fundamental da respectiva garantia contenciosa, para além de um elemento fulcral para a interpretação do acto administrativo.

Para se atingir aquele objectivo basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e de se mostrar contextual.

A fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão.

É contextual a fundamentação quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea.

A fundamentação é, por sua vez, clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi o referido iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões.

IV. Revertendo ao caso em presença e avançando na apreciação do erro de julgamento em análise não se vislumbra em que medida a decisão judicial em crise contende com o ali julgado em sede de ilegalidade formal consubstanciada na infracção ao dever de fundamentação com o que se mostra disposto nos arts. 24.º, n.º 2 do DR n.º 15/96 e 29.º, n.º 2 do DR n.º 12-A/00 porquanto a consideração e discussão [cfr. pontos 58.º a 61.º e conclusão 08.ª das alegações] em torno dos pressupostos de facto e de direito alegadamente errados nos quais se haja estribado o acto impugnado não envolve ou conduz à violação daquele dever mas antes é susceptível de integrar outra ilegalidade [erro sobre os pressupostos], ilegalidade essa a aferir em sede e momento próprios.

Quanto à utilização feita do disposto no n.º 2 do art. 60.º do CPTA na análise desta ilegalidade formal pela decisão judicial recorrida na sua linha argumentativa temos, na verdade, que ela se mostra desacertada porquanto parece confundir entre fundamentação do acto administrativo [enquanto exigência e imposição legal no quadro normativo enunciado] e as regras de notificação/comunicação do mesmo acto [cfr. arts. 66.º e segs, do CPA] e as formas ou meios de reacção contra seu incumprimento [arts. 60.º e 104.º e segs. do CPTA].

Nessa medida e nesse segmento não se pode acompanhar tal argumentação/fundamentação.

Centrando agora nossa atenção quanto ao invocado erro na aplicação do que se dispõe nos arts. 124.º e 125.º do CPA temos, para nós, que considerando a factualidade apurada [cfr. n.ºs XIII), XIV), XVI), XVIII) e XIX)] e o que mais resulta da análise do PA apenso [cfr. informação n.º 23/DC-ECO/03 (de 13.03.2003 e inserta a fls. 454/459 do PA); a informação n.º 389/SEFP/03 (datada de 12.06.2003 e inserta a fls. 464/467 do PA); a informação n.º 618/DC-SEFP/03 (de 14.10.2003 constante de fls. 480/486 do PA) que retoma/reitera as informações anteriormente referidas e sobre a qual recaiu o despacho concordante de 12.04.2004 referido em XIII) e XIV) dos factos provados e que foi comunicada à A. e sobre a mesma se pronunciou (fls. 491/492-A, fls. 493/494-A e fls. 495/530 do PA); as informações n.º 392/ECO/06 (de 10.07.2006 constante de fls. 619/621 do PA) e 394/ECO/2006 (de 11.07.2006 constante de fls. 622/625 do PA) que na sequência da pronúncia em audiência prévia da A. retomam aquelas anteriores informações e sobre as quais recaiu decisão concordante de 11.07.2006 referido em XVIII) dos factos provados] que o acto administrativo objecto da presente acção administrativa especial impugnatória se tem como dotado de fundamentação suficiente.

Na verdade, face ao teor e termos do acto objecto de impugnação na sua concatenação com os elementos insertos no PA para os quais remete e que supra se referiram ressalta a enunciação clara dos fundamentos que estão na base/sustentação da decisão impugnada de extinção da empresa de inserção em questão e da ordem de reposição/devolução de verbas ao abrigo do programa [das sucessivas informações consta como motivação que “… foi extinta a Empresa de Inserção «M… », por não estarem reunidas as condições para um novo ciclo de inserção e contrariar o disposto nas alíneas a) e j) do ponto 4 do Termo de Responsabilidade. (…) verifica-se o seguinte: a) A Liga do Amigos de C… (L...) não concretizou a totalidade do projecto inicialmente apresentado e aprovado; b) Foram entregues documentos com data anterior à candidatura e comparticipados pelo FEDER - PRAXIS XXI; c) Foi apresentada uma factura de material de carga e transporte, comprado em 2.ª mão à empresa P..., da qual a L... «… adquiriu o controlo e gestão e o seu capital social …». (…) Assim, fica V. Ex.ª notificada de acordo com as obrigações assumidas e constantes do Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem as empresas de inserção, que deve proceder à devolução imediata das importâncias …” - motivação esta sobre a qual expressamente se pronunciou a A. - cfr. resposta desta e ponto 3 do memorando].

É que um destinatário normal como o é a A., no âmbito do concreto procedimento em presença e no qual teve sucessivas e inúmeras participações, apreende o itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, ficando em condições de saber o motivo pelo qual se decidiu a extinção da empresa de inserção e foi ordenado o pagamento/reposição daquela verba.

Do acto em causa e suas remissões resulta a motivação do mesmo, motivação que a A. conhecia e rebateu nos termos supra avançados.

Assim, presente toda a realidade factual e comportamental que se extrai da análise do procedimento e visto o teor da aludida decisão administrativa impugnada dúvidas não se nos colocam, pois, quanto ao facto de a mesma conter fundamentação clara, concreta, congruente e contextual que permitia ao seu efectivo destinatário entender a sua motivação e compreender o iter cognoscitivo-valorativo que presidiu à sua prolação.

A A. pôde captar inequivocamente os fundamentos da decisão em crise, que, aliás, diga-se não lhe eram estranhos, nem alheios, reflectindo-se tal percepção quer na reposta que em sede ainda de audiência prévia produziu quer na presente impugnação contenciosa já que se atentarmos mormente nesta última constatamos que a A. veio apresentar impugnação da qual e face aos seus termos se infere e revela haver compreendido o alcance e os fundamentos subjacentes ao acto administrativo impugnado, contestando os pressupostos de facto e de direito nos quais este se estribou [cfr. petição inicial produzida, mormente, no que se mostra alegado nos arts. 10.º e segs. daquele articulado].

Do supra exposto temos, em suma, que a decisão judicial ao concluir pela improcedência da ilegalidade formal (falta de fundamentação) não enferma de erro de julgamento visto não ocorrer aquela ilegalidade nos termos da motivação antecedente, pelo que improcede neste âmbito o presente recurso jurisdicional [conclusões 06.ª), 07.ª), 08.ª), 09.ª) e 21.ª)].

3.2.3. 3.2. DO ERRO SOBRE PRESSUPOSTOS FACTO/DIREITO E DEMAIS ILEGALIDADES (infracção aos arts. 6.º-A, 07.º, 09.º, 141.º CPA, 29.º DR n.º 12-A/00, 11.º, n.º 4, 16.º, 18.º, n.º 2, 20.º e 21.º Portaria n.º 348-A/98)

I. Reportemo-nos, agora, ao assacado erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação dos princípios e normativos em epígrafe, sendo que resulta do art. 06.º-A do CPA que no “… exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé …” (n.º 1) e que no “… cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; b) O objectivo a alcançar com a actuação empreendida …” (n.º 2).

Deriva do art. 07.º do mesmo Código que os “… órgãos da Administração Pública devem actuar em estreita colaboração com os particulares, procurando assegurar a sua adequada participação no desempenho da função administrativa, cumprindo-lhes, designadamente: a) Prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam; b) Apoiar e estimular as iniciativas dos particulares e receber as suas sugestões e informações …” (n.º 1), sendo que a “… Administração Pública é responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias …” (n.º 2), prevendo-se ainda no art. 09.º que os “… órgãos administrativos têm, nos termos regulados neste Código, o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares, e nomeadamente: a) Sobre os assuntos que lhes disserem directamente respeito; b) Sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral …” (n.º 1) e que não “… existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos …” (n.º 2).

Preceitua-se, ainda, no art. 141.º do CPA que os “… actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida …” (n.º 1), sendo que se “… houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar …” (n.º 2).

Resulta do art. 29.º do DR n.º 12-A/00 que se consideram custos elegíveis “… as despesas susceptíveis de financiamento nos termos da legislação comunitária e nacional relativa ao FSE e admissíveis no âmbito das intervenções operacionais …” (n.º 1), bem como “… no âmbito de um pedido de financiamento, as despesas realizadas no período que decorre entre os 60 dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e o da data de apresentação do saldo …” (n.º 2) e que são elegíveis “… os subsídios de alimentação e de alojamento e as despesas com transporte e com a guarda de pessoas dependentes de formandos, bem como outros encargos com os mesmos, a definir em regulamento específico …” (n.º 3) tal como as “… bolsas de formação nos seguintes casos: a) Desempregados subsidiados à procura de novo emprego; b) Desempregados não subsidiados e candidatos ao primeiro emprego; c) Públicos alvo desfavorecidos, em risco de exclusão social ou em risco de desemprego ou de inserção precoce no mercado de trabalho, bem como pessoas com deficiência; d) Estágios e formação em contexto de trabalho, dirigidos a jovens à procura do primeiro emprego e a desempregados; e) Formação avançada de recursos humanos, nomeadamente em domínios científicos, tecnológicos e técnico-pedagógicos …” (n.º 4), sendo que os “… limites máximos de custos elegíveis, referidos nos n.ºs 3 e 4, bem como os relativos à remuneração de formadores e de outros custos considerados relevantes, são determinados por despacho normativo do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, após consulta dos parceiros sociais …” (n.º 5).

Dispõe-se, ainda, no art. 14.º da Portaria n.º 348-A/98 que no “… âmbito do presente diploma, e para efeitos de cálculo do apoio financeiro ao investimento previsto no número anterior, é apoiado todo o investimento em capital fixo corpóreo e incorpóreo indispensável ao exercício da actividade, excluindo a aquisição de terrenos, a construção e aquisição de imóveis, e a aquisição de veículos automóveis, salvo se se provar inequivocamente que estes consistem em meios de produção inerentes ao desempenho da actividade prevista no projecto de investimento …” (n.º 1) e que não “… podem ser apoiadas despesas com a aquisição de equipamentos em estado de uso, salvo autorização do IEFP, em circunstâncias especificas, a requerimento da entidade beneficiária …” (n.º 2) e nos termos do seu art. 16.º prevê-se que as “… entidades empregadoras que admitam pessoas em processo de inserção, mediante contrato de trabalho sem termo, no prazo máximo de três meses a contar da conclusão do processo de inserção, beneficiam de um prémio à integração no valor de 12 vezes a remuneração mínima nacional …” (n.º 1), que o “… prémio referido no número anterior é também atribuído nos casos em que a empresa de inserção converta o contrato de trabalho a termo de uma pessoa em processo de inserção em contrato de trabalho sem termo …” (n.º 2), sendo que as “… entidades beneficiárias do prémio de integração constituem-se na obrigação de manterem preenchidos os postos de trabalho, criados por via do apoio financeiro concedido, durante um período mínimo de quatro anos, salvo circunstâncias excepcionais devidamente fundamentadas, a apreciar pelo IEFP.…” (n.º 3).

Resulta também do art. 17.º que os “… apoios previstos neste diploma não são cumuláveis com outros apoios financeiros da mesma natureza …”.

No n.º 2 do art. 18.º do diploma ora em referência disciplina-se que as “… candidaturas são apresentadas no centro de emprego da área da sede da empresa de inserção, mediante apresentação de um projecto, do qual conste, nomeadamente: a) A natureza ou tipo de actividade a exercer e suas características; b) Viabilidade económica e financeira do empreendimento; c) A identificação dos grupos de destinatários a abranger pelo processo de inserção, tal como definidos no n.º 3 …”, sendo que do seu art. 20.º decorre que as “… candidaturas aos prémios referidos no n.º 16.º são apresentadas no centro de emprego da área da sede das entidades empregadoras …” (n.º 1) e que o “… pagamento do apoio financeiro é feito mediante a apresentação de cópia do contrato de trabalho sem termo …” (n.º 2).

Do art. 21.º da mesma portaria resulta que a “… concessão dos apoios previstos no presente diploma é precedida da assinatura de um termo de responsabilidade, entre os beneficiários dos apoios e o IEFP, conforme modelo a aprovar por despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade …” (n.º 1), sendo que em “… caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas através do termo de responsabilidade, a entidade beneficiária é obrigada a reembolsar o IEFP, nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro …” (n.º 2).

Por fim, preceitua-se no art. 22.º que as “…equipas técnicas referidas no n.º 2 do n.º 5.º acompanham sistematicamente as empresas de inserção na perspectiva da consolidação e viabilização dos projectos e elaboram relatórios periódicos sobre o desenvolvimento da actividade económica e de inserção sócio-profissional das pessoas a integrar, os quais são apresentados à Comissão para o Mercado Social de Emprego e ao centro de emprego da área da sede da empresa de inserção …” (n.º 1), sendo que as “… entidades que beneficiem dos apoios previstos neste diploma devem fornecer todos os elementos que lhes forem solicitados pelos serviços competentes …” (n.º 2).

Elencado o quadro normativo tido por relevante para além do invocado como violado passemos, então, à análise dos demais fundamentos de recurso.

II. Assim, e começando pelo alegado erro de julgamento decorrente duma pretensa infracção ao que se dispõe nos arts. 07.º e 09.º do CPA temos este fundamento como totalmente insubsistente já que a decisão judicial não efectuou qualquer interpretação ou aplicação daquele quadro normativo, não podendo como tal infringi-los, nem é admissível que por esta via a recorrente pretenda, em sede de recurso jurisdicional, que se esteja não só a conhecer de questão não objecto de pronúncia na decisão judicial recorrida mas, mais, que se aprecie de ilegalidade que não havia, em momento e local próprios, sido imputada ao acto administrativo impugnado.

Soçobra, pois, sem necessidade de outros considerandos este fundamento de recurso.

III. Argumenta também a A. que a decisão judicial recorrida ao desatender a sua pretensão fê-lo em infracção ao princípio da boa-fé inserto no art. 06.º-A do CPA.

Vejamos.

O princípio da boa-fé tem actualmente assento expresso da lei ordinária (cfr. art. 6.º-A do CPA), constituindo o mesmo um dos limites da actividade discricionária da Administração e deve reger as relações entre a Administração e os administrados.

Segundo tal princípio o órgão ou agente que actue no exercício de um poder público está impedido de agir de má-fé, utilizando artifícios ou qualquer outro meio, por acção ou omissão, tendo em vista enganar o administrado, tal como este deve actuar e agir perante aquela segundo as regras da boa-fé.

Note-se que é difícil encerrar o conceito de boa-fé, enquanto princípio geral de direito, numa noção precisa e completa.

Ele constitui, antes, uma linha geral de orientação jurídica, um padrão ético-jurídico de avaliação das condutas humanas, como honestas, correctas, leais, no seu relacionamento entre si.

Como referem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim “… conseguir dizer numa cláusula jurídica geral, quando é que isso ocorre, não só é impossível, como frustraria exactamente a função que estes princípios assumem, de «escape» ou de «travão» da ordem jurídica, que hão-de estar sempre abertos a novas aplicações.

Apesar de o princípio da boa-fé ser dotado de inúmeras potencialidades jurídicas, é possível, com Rui de Alarcão, resumi-las a dois vectores básicos: um, de sentido negativo, em que se visa impedir a ocorrência de comportamentos desleais e incorrectos (obrigação de lealdade), e um de sentido positivo, mais exigente, em que se intenta promover a cooperação entre os sujeitos (obrigação de cooperação).

Naquele primeiro sentido, podem subsumir-se certas exigências típicas da boa-fé, tais como a inadmissibilidade, em certas condições, da invocação de vícios formais, a proibição de venire contra factum proprium (ou proibição de comportamento contraditório) - de acordo com a qual se veda (ou impõe) o exercício de uma competência ou de um direito, quando tal exercício (ou não exercício) entra em flagrante e injustificada contradição com o comportamento anterior do titular, por este ter suscitado na outra parte uma fundada e legítima expectativa de que já não seriam (ou o seriam irreversivelmente) exercidas …” (in: “Código de Procedimento Administrativo Anotado”, 3.ª edição, págs. 109 e 110).

E mais à frente sustentam os mesmos Autores que “… a actuação de boa fé de um dos intervenientes no procedimento não convalidará, não fará desaparecer o vício invalidante de que sofre o acto administrativo: um deferimento a que falta um requisito legalmente exigido, por a Administração ter sugerido ao particular, e este ter confiado nela, que não o consideraria na sua avaliação, é anulável ….

A conduta administrativa, nesses casos, é certamente fonte de responsabilidade civil, mas não da convalidação jurídica do acto ilegal; este não deixa de ser anulável mesmo que represente o culminar de um comportamento procedimental correcto e leal da Administração ou que o seu destinatário tenha mantido ao longo do procedimento uma postura irrepreensível, ignorando violar qualquer disposição legal …” (in: ob. cit., págs. 113 e 114).

Ora tendo presente o exposto e pese embora a alegação da recorrente nesta sede verifica-se que a tese por si sustentada nos autos não tem consistência, não lhe assistindo razão na crítica que desenvolve à decisão judicial recorrida.

É que um alegado ou pretenso “venire contra factum proprio” decorrente, nomeadamente, duma actuação tida por permissiva na recepção de documentação enviada pela A. e omissiva na ausência de resposta às solicitações/esclarecimentos feitos não pode nesta sede relevar como infracção ao princípio em questão e consequente efeito invalidante já que a actuação da Administração nesta matéria está subordinada ao interesse público e ao princípio da legalidade que lhe impõem a adopção das medidas como as contidas no acto impugnado, tanto mais que o uso de dinheiros públicos exige que as despesas feitas nesse quadro devem ser auditadas à luz de critérios de razoabilidade, necessidade e regras de experiência, padrões normativamente estabelecidos e de boa gestão financeira de molde a ser assegurada a sua correcta e equilibrada aplicação [cfr., nomeadamente, em sede de articulação do princípio em questão com a natureza do exercício dos poderes administrativos (sendo alguns em sede de ordem de rescisão contrato/reposição verbas), os Acs. do STA de 30.01.2002 - Proc. n.º 046135, de 13.11.2002 - Proc. n.º 044846, de 17.03.2004 - Proc. n.º 1702/02, de 19.09.2006 - Proc. n.º 01038/05, de 17.10.2006 (Pleno) - Proc. n.º 044846, de 21.10.2010 - Proc. n.º 0737/10 in: «www.dgsi.pt/jsta»].

Na verdade, enquanto princípio que baliza a actividade administrativa o mesmo só é juridicamente relevante no âmbito da actividade discricionária, não tendo, em princípio, autonomia em sede de actividade vinculada. Tal princípio, note-se, também não possui efeitos jurídicos convalidantes relativamente a ilegalidades de que padeça o acto administrativo objecto de impugnação.

Temos, ainda assim, que não se descortina de todo em todo uma actuação do R. ao longo do procedimento administrativo em análise contrária aos ditames da boa-fé, não corporizando a situação alegada como suficientemente violadora da previsão ou do conceito enunciado pelo princípio vertido no art. 06.º-A do CPA.

Com efeito, inexiste no caso uma qualquer especial situação de confiança suscitada na contraparte aqui recorrente pela actuação desenvolvida pelo R. e o objectivo a alcançar com a actuação pretendida a ponto daquela poder legítima e confiadamente concluir no sentido de que tudo estaria conforme e de que não haveria lugar a qualquer ordem de reposição de verbas no âmbito do projecto/programa em questão. Também duma ausência de resposta e de decisão quanto a determinados requerimentos e pretensões não se pode extrair ou considerar ocorrer que a Administração o fez de má-fé, ou que haja actuado de forma desleal, nem mesmo de tal comportamento se pode extrair um qualquer assentimento ou deferimento quanto ao ali invocado/peticionado a ponto de fundar juízo de confiança na contra-parte.

Não ocorre, por conseguinte, o invocado erro de julgamento.

IV. Alega, por outro lado, a A. em sede de recurso que a decisão judicial terá incorrido em erro de julgamento ao desatender a ilegalidade consubstanciada na infracção ao que se mostra disposto nos art. 141.º CPA, já que o acto de aprovação da candidatura legitima e justifica as operações de financiamento e de execução do projecto.

Atentemos, sendo que neste âmbito extrai-se daquela decisão no segmento em questão que contra “… o defendido pela Autora a actuação do Réu não constitui a revogação do acto administrativo de concessão dos subsídios - reembolsável (empréstimo) e não reembolsável - mas sim a denúncia de um contrato por via do qual foram concedidos, em função de incumprimento previsto na cláusula 5 do Termo de Responsabilidade, subscrito pelo legal representante da Autora, insusceptível, por isso, de violar o disposto no art. 141.º do CPA …”.

Ora também nesta sede não podemos sufragar a tese sustentada pela recorrente.

É que em face ao quadro normativo supra enunciado resulta a afirmação ou enunciação duma competência para a prática de actos do tipo daquele que se mostra impugnado na acção “sub judice”, competência essa de controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras no quadro de projectos que se mostram aprovados.

E nesta sede não estamos perante uma revogação, modificação ou suspensão do acto administrativo de concessão das contribuições financeiras, mas ao invés duma actividade que se insere no âmbito dos poderes de autoridade do IEFP de verificar se as acções financiadas no âmbito daquele programa foram conduzidas de forma correcta, impedindo e combatendo, desta forma, as irregularidades e determinar a recuperar dos montantes incorrecta ou indevidamente aplicados.

Atente-se, ainda, que o formulário da candidatura preenchido pela A. e pela mesma subscrito ressalta que o fazem no quadro da “… concessão do incentivos previstos na Portaria n.º 348-A/98 … e declaram ser verdadeiras todas as informações constantes do presente formulário …”, nada derivando no sentido de que as fontes de financiamento, as aquisições e as despesas a efectuar no âmbito do programa não fossem cumprir o determinado naquele diploma (pontos n.º 4 “Investimento e Financiamento”) e bem assim o termo de responsabilidade relativo à criação da empresa de inserção [cfr. n.º III) dos factos apurados e fls. 174 e segs. do PA apenso] com as implicações daí decorrentes (cfr. arts. 04.º e segs. daquela Portaria) [cfr. fls. 01 e segs. do PA apenso], sendo que daquele termo de responsabilidade deriva, nomeadamente, que o beneficiário “… obriga-se a: … Implementar a empresa de inserção e garantir o seu funcionamento …”, que devem ser mantidos “… preenchidos os postos de trabalho criados para trabalhadores em processo de inserção por um período não inferior a sete anos, contados a partir da data do início da concessão do apoio financeiro ao funcionamento …” e que no “… caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes no presente Termo de Responsabilidade e nos normativos que regem a concessão de apoios às empresas de inserção, será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a sua cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78 … se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado …” (cláusulas 04.ª e 05.ª).

Nessa medida, um eventual incumprimento das obrigações e regras assumidas só com a acção de fiscalização e conclusões da mesma extraídas permite ser detectado, detecção essa e respectiva reacção que não configura uma revogação da decisão de concessão ou deferimento do apoio financeiro no âmbito do programa “Empresas der Inserção”.

Improcede, portanto, este erro de julgamento.

V. Sustenta, por último, a recorrente que ocorre ainda erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação no caso do regime legal decorrentes dos arts. 29.º Dec. Regulamentar n.º 12-A/00, 11.º, n.º 4, 16.º, 18.º, n.º 2, 20.º e 21.º Portaria n.º 348-A/98.

Analisemos.

Resulta da decisão judicial em crise e no segmento em referência o seguinte: “… Com base na presunção das motivações do acto, afirma a Autora que se não pode conformar com a consideração de que não realizou o total de investimentos previstos na candidatura, ou que não implementou a empresa de inserção, nem garantiu o seu funcionamento.

Alega, para tanto, que a aquisição de materiais em estado de uso se encontrava prevista na sua candidatura, pretendendo porventura, ainda que o não refira expressamente, que a respectiva aprovação, consubstanciaria a autorização do IEPF para o efeito, nos termos do n.º 2 do art. 14.º da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho.

Todavia, do documento n.º 3 para o qual remete, nada se retira quanto à inclusão da compra de equipamentos usados no âmbito do investimento programado, sendo certo ainda, que nos termos da norma referida, a autorização do IEPF, prevista para «circunstâncias específicas» careceria, evidentemente, de uma referência expressa, após adequada justificação.

Labora em notório erro, a Autora, quando pretende justificar a integral realização do investimento pela aplicação integral dos financiamentos concedidos pelo IEFP na aquisição de equipamentos adquiridos em estado novo (artigo 24.º da P.I.), dado que o investimento apenas se pode considerar realizado desde que se cumpram todos os parâmetros em função de cujo conjunto foi considerado economicamente viável o respectivo projecto.

A exigência referida no parágrafo anterior resulta iniludível das disposições legais vertidas nos arts. 11.º a 14.º da já referida Portaria n.º 348-A/98 (…).

Logo, tem de concluir-se (até porque o contrário não foi sequer alegado) que o projecto de investimento foi considerado viável e merecedor dos apoios financeiros previstos, em função da respectiva globalidade, não se compadecendo da menor quebra no investimento, e obviamente, muito menos, da mera justificação de que todo o valor do subsídio foi aplicado na aquisição de equipamento novo.

Diferentemente da interpretação efectuada pela Autora, a obrigação vertida na alínea j) do ponto 4, do Termo de Responsabilidade não se relaciona apenas com os documentos adequados a comprovar a aplicação dos montantes recebidos a título de subsídio ou de empréstimo.

Repare-se que na referida alínea se estipula que a entrega de todos os documentos comprovativos do investimento deve realizar-se no prazo e nas condições dos n.ºs 3.1.2 e 3.1.3. Ou seja: porque nestes pontos se não estabelece qualquer prazo, mas apenas a condição de comprovar a aplicação das percentagens de capitais alheios no momento do recebimento das sucessivas prestações, exige-se ali, a entrega de todos os documentos comprovativos da realização do investimento, incluindo os relativos à aplicação faseada dos capitais próprios.

Na alínea c) do ponto 3.1.2 exige-se à entidade beneficiária, para o recebimento do valor remanescente, correspondente a 20% do subsídio não reembolsável, a «apresentação dos respectivos documentos comprovativos da despesa, bem como os relativos ao segundo adiantamento». Ou seja, para recebimento da segunda prestação exige-se o comprovativo da despesa equivalente a 50% do subsídio; e para o recebimento da terceira e última, além da comprovação do dispêndio dos valores equivalentes à segunda, a apresentação dos demais documentos comprovativos da despesa total.

Entendimento diferente conduziria à inaceitável inexigibilidade da comprovação das despesas a suportar por capitais próprios da entidade promotora, que tendo sido consideradas elegíveis e, por isso, indispensáveis à boa execução do projecto, condicionaram a atribuição dos subsídios reembolsável e a fundo perdido, integrando o projecto global.

Revelando-se, por outro lado, perfeitamente irrelevante qualquer comprovação de despesas efectuadas pela Autora, que não hajam sido consideradas elegíveis pelo Réu, quando da aprovação do projecto, independentemente da alegada falta de reparo, que jamais pode ser entendido enquanto aquiescência tácita à respectiva realização, uma vez que a responsabilidade pela adequada realização do investimento pertence exclusivamente à primeira, competindo ao Réu acções de mera fiscalização.

Não contribui, também, de forma alguma para o sustento da posição defendida pela Autora a alegação de que os bens adquiridos para além daqueles cuja aquisição foi considerada despesa elegível, foram dados de penhor em garantia dos créditos do Réu. Com efeito, as garantias reais previstas no art. 7.º do Dec.-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, disposição legal para a qual remete o ponto 3.1.3 do Termo de Responsabilidade, que se constituem por mero efeito da lei a partir da concessão dos apoios financeiros - sendo que apenas a hipoteca legal carece de registo - têm por objecto todo o património, mobiliário e imobiliário, do devedor, princípio aplicável ao penhor dos móveis exigido à Autora, independentemente da natureza (elegível ou não elegível) da despesa decorrente da sua aquisição.

… Acresce que da aprovação da candidatura que incluía, segundo a Autora, anexos «onde se previa a realização de Estudos Complementares de Mercado», não pode de forma alguma, retirar-se a conclusão de que o Réu autorizou tacitamente a aquisição de veículos em estado de uso, em conformidade com a exigência vertida no n.º 2 do art. 14.º da Portaria aplicável, simplesmente porque «da realização de tais estudos (que nem sequer identifica) resultou a necessidade de se equacionarem outras opções de investimento, como, por exemplo, a redução dos gastos na compra de viaturas e equipamento vário, em favor de soluções mistas de aluguer, compra e aquisição de usados».

Uma vez verificada a invocada necessidade de aquisição de equipamento em estado de uso, cumpria à Autora solicitar a expressa autorização do Réu tal como prevê o n.º 2 do art. 24.º da Port. 348-A/98, (ainda que, aparentemente, o momento próprio fosse o da candidatura), o que nem sequer alega ter efectuado.

Tem assim de improceder o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, que a Autora relaciona com esta ocorrência (artigo 50.º da P.I.).

Alega ainda a Autora que «é absolutamente falso que a L... não tenha mantido a Empresa de Inserção em funcionamento nos termos previstos no compromisso assumido com o IEFP». Porém, exactamente como resulta do parecer anexo ao acto impugnado, e que por isso o integra, a empresa de inserção – M… - não concretizou a totalidade do projecto de investimento apresentado e deferido, do total do investimento elegível aprovado, no valor de 118.529,35 €, foi comprovado 50.495,31 €, verificando-se um desvio do investimento global elegível e comprovado de 68.034,08 €.

Ora, de tal afirmação não é possível retirar a culpabilização da Autora quanto a qualquer irregularidade na «constituição» e funcionamento das empresas de inserção que foram objecto de aprovação pela Comissão para o Mercado Social de Emprego.

Não há a menor dúvida que a imprecisão dos conceitos utilizados pelo legislador é susceptível de provocar as mais díspares interpretações, sendo que a Autora, nunca obteve da parte do Réu a solução que poderia resultar de uma interpretação autêntica da norma.

Contudo, pese embora o facto de a Autora haver requerido a extinção da empresa de inserção aprovada, substituindo-a por uma sociedade comercial unipessoal de responsabilidade limitada, à revelia da entidade com competência exclusiva para autorizar tal substituição, antes de decorrido o prazo de sete anos em que se comprometeu a mantê-la em funcionamento, nenhum destes factos serviu de fundamento à declaração de denúncia do contrato.

A única conclusão passível de retirar-se do imputado incumprimento do consignado nas alíneas a) e j) do ponto 4.º do Termo de Responsabilidade (vd. Doc. n.º 2 anexo à P.I. - acto impugnado), é a de que, pelo facto de a Autora não ter entregado no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento - o que constitui violação do consignado na al. j) do ponto 4 - tem de concluir-se que não implementou completamente a empresa de inserção.

Note-se que a este respeito, consta do ofício referido no ponto 7 do probatório supra:

«Assim sendo, o promotor deve executar integralmente o projecto de investimento e o mesmo só estará concluído, do ponto de vista material e financeiro, quando os trabalhos físicos estiverem terminados e a correspondente despesa de investimento for totalmente executada e justificada».

É evidente que para iniciar um segundo ciclo de formação a Autora necessitaria de admitir cinco novos trabalhadores para ocupação dos postos de trabalhos libertados pela integração dos anteriores na então criada empresa unipessoal.

Apenas assim se entende a obrigação de manter a empresa de inserção pelo período de sete anos [al. d) do ponto 4 do Termo de responsabilidade], quando, nos termos do art. 10.º da Portaria n.º 348-A/98, o contrato de trabalho entre o trabalhador e a empresa de inserção não pode ter uma duração superior a 24 meses.

O pagamento dos prémios de integração, não foi imediatamente efectuado, contra quanto alega a Autora, apenas em consequência de ter sido pedido por esta, quando os trabalhadores foram integrados numa entidade com personalidade jurídica distinta: M…, Unipessoal, Ld.ª, vindo a ser deferido posteriormente, a título excepcional, depois de exigível estudo da questão.

Não é passível de justificar o incumprimento do pagamento pontual das amortizações do empréstimo, mormente em sede de denúncia do contrato, o atraso no deferimento do pagamento dos prémios de integração, desde logo porque é juridicamente distinta da devedora a entidade beneficiária …”.

Presente este juízo e analisado o quadro factual e normativo de igual modo não vislumbramos que assista razão à A. também neste fundamento de impugnação.

Na verdade, tal como referimos sob o ponto antecedente não se descortina na alegação da A. sustentação (nos factos e no procedimento) de que cumpriu e observou as regras referentes ao programa a que se candidatou quer em termos de duração do processo/empresa de inserção, quer de realização de despesas, mormente, as relativas à aquisição de bens, bem como em termos de financiamento (respectivas fontes).

É que, desde logo, da sua candidatura não resulta, como com acerto se concluiu na decisão judicial recorrida, que haja indicação ou apresentação de projecto que implicasse aplicação ou uso de regras diversas em termos de financiamento (atente-se que o programa em questão disciplinado pela Portaria n.º 348-A/98 impede a cumulação com outros incentivos financeiros da mesma natureza - art. 17.º), sendo que a referência que ali consta e de que a A. faz alusão também em sede de alegações pela sua generalidade e abstracção nada indiciava nesse sentido.

Aliás, a A. certamente sabia e conhecia as regras a que estava sujeita quando se candidatou ao programa em referência e, quando vendo aprovada a sua candidatura, assumiu ou firmou por termo de responsabilidade o seu dever de observância estrita quanto às regras ou obrigações que daquele programa derivavam.

Se essas regras eram incompatíveis com o uso ou recurso em simultâneo a outros programas de incentivos ou apoios financeiros, ou se eram menos favoráveis e assim haveria que lançar mão de outros meios ou mecanismos para aqueles aceder e dessa forma se financiar também, isso são opções que a A. poderia tomar na certeza de que estaria sujeita às consequências daí decorrentes e das mesmas não se poderia livrar.

Com efeito, o que a A. não pode fazer é uma vez aprovado o incentivo no âmbito daquele concreto programa vir depois querer que as regras do mesmo sejam alteradas e conformadas com os seus interesses ou os seus objectivos considerando outros programas e investimentos nos ou para os quais beneficia ou quer vir a beneficiar, exigindo do R. a sua aceitação e reformulação.

Por outro lado, as regras do programa de apoios técnico e financeiro em questão são claras quanto à realização de despesas elegíveis, mormente, com aquisição de bens ou equipamentos em estado de uso (cfr. art. 14.º da citada portaria).

Daí que não se vislumbra como padecendo de erro sobre os pressupostos de facto e de direito o acto administrativo impugnado enquanto estribado no facto de haverem sido realizadas despesas não autorizadas devida e regularmente pelo IEFP com aquisição de equipamentos em estado de uso, nem a decisão judicial recorrida que assim considerou e cuja motivação aqui se reitera, não sendo demonstrado que a A. haja efectuado o pertinente cumprimento do que se determina neste particular no n.º 2 do art. 14.º do referido diploma formulando para o efeito o competente pedido de autorização e que o mesmo haja sido deferido.

Pelo facto daquele ente haver-se alegadamente atrasado na realização da inspecção ou ter omitido reacção quanto à recepção da documentação enviada pela A. não deriva que seja eliminada ou apagada tal ilegalidade, nem muito menos que quanto a tal comportamento e instrução documental conforme exigido pelas regras do programa haja um qualquer deferimento ou aceitação de pretensão autorizativa.

Já no que tange à questão da extinção da empresa de inserção “M…” antes do prazo fixado e assumido no âmbito do programa em alusão nos autos e bem assim à candidatura da A. a outros prémios de integração temos que, como supra se foi referindo, também aqui a A. não cumpriu as suas obrigações emergentes da candidatura e termo de responsabilidade que livremente assumiu.

É que se, por um lado, a A. contratou para os seus quadros determinados trabalhadores formalizando os competentes contratos de trabalho a termo veio depois, por outro lado, a requerer a extinção da “empresa de inserção” “M…” (enquanto nome dado ao mero veículo ou instrumento de implementação do programa disciplinado na Portaria n.º 348-A/98 sem qualquer personalidade própria autónoma) e a dar conhecimento da constituição duma empresa dela distinta, desde logo em termos jurídicos, denominada de “M…, Unipessoal, Ld.ª” no âmbito da qual passaram a prestar funções 04 daqueles trabalhadores agora a contrato sem termo para assim se candidatar ao pagamento do prémio de integração (cfr. arts. 16.º e 20.º da Portaria n.º 348-A/98).

Só que tal procedimento e pretensão não cumpre aquele quadro legal já que a candidatura e um possível deferimento ao aludido prémio de integração pressupõe que a admissão de pessoas a contrato de trabalho sem termo tenha sido feita pela empresa que formalizou a candidatura ao programa em alusão nos autos e que assumiu/subscreveu o Termo de Responsabilidade perante o R. de nada valendo vínculos laborais celebrados por entes terceiros ao procedimento e no âmbito do qual nem são intervenientes nem detém quaisquer direitos ou obrigações.

Se os contratos de trabalho sem termo tivessem sido formalizados entre a A. e aqueles seus trabalhadores aí sim estaríamos no quadro da observância daquele quadro legal, que assim não se mostra minimamente infringido.

Aliás se existiu um pretenso atraso ou não pagamento do prémio de integração à A. a esta se deveu por efeito daquele seu comportamento de requerer a extinção da “empresa de inserção” “M…” e a consideração da passagem dos trabalhadores que estavam a si “alocados” no âmbito daquele programa para uma nova entidade diversa e dotada de personalidade jurídica própria e distinta denominada de “M…, Unipessoal, Ld.ª”, ente esse que, na lógica e propósito da A., se mostraria necessário e mais adequado criar e constituir para o enquadramento noutros programas e projectos de financiamento em que a mesma estava ou pretendia estar envolvida, mormente, das suas exigências em sede de fiscalidade (cfr., v.g., as afirmações assumidas e desenvolvidas pela A. nos arts. 98.º e segs. das suas alegações).

Mas depois a A. confrontada com as consequências daquela opção, mormente, em termos dos montantes a repor ao R., acaba por tentar voltar atrás naquela sua intenção e assim tentar manter-se também no âmbito dos benefícios que retirou ou pretendia retirar do programa propondo ou querendo retomar um segundo ciclo de formação, pretensão essa que não mereceu a aceitação do R. porquanto a mesma não reunia as condições necessárias para o efeito dado o incumprimento constatado das regras e compromissos assumidos/firmados pela A. no Termo de Responsabilidade referido em III) dos factos apurados [cfr., nomeadamente, o teor das sucessivas informações n.º 23/DC-ECO/03 (de 13.03.2003 e inserta a fls. 454/459 do PA); n.º 389/SEFP/03 (datada de 12.06.2003 e inserta a fls. 464/467 do PA); n.º 569/EM-PI (de 29.08.2003 e inserta a fls. 472/478 do PA); n.º 618/DC-SEFP/03 (de 14.10.2003 constante de fls. 480/486 do PA) que retoma/reitera as informações anteriormente referidas e sobre a qual recaiu o despacho concordante de 12.04.2004 referido em XIII) e XIV) dos factos provados; n.º 392/ECO/06 (de 10.07.2006 constante de fls. 619/621 do PA) e 394/ECO/2006 (de 11.07.2006 constante de fls. 622/625 do PA) que na sequência da pronúncia em audiência prévia da A. retomam aquelas anteriores informações e sobre as quais recaiu decisão concordante de 11.07.2006 referido em XVIII) dos factos provados].

Daí que não se descortine sustentação na tese expendida pela A., não enfermando o acto impugnado das alegadas ilegalidades, mormente de qualquer erro sobre os pressupostos de facto e de direito nos quais se estribou, nem a decisão judicial recorrida padece de erro de julgamento quando assim concluiu.

Frise-se, por fim, que de igual modo não ocorre qualquer erro de julgamento quanto ao que se mostra disposto no art. 29.º do Dec. Regulamentar n.º 12-A/00 porquanto o presente programa goza de regras próprias em termos de despesas ou custos elegíveis que são as que se mostram definidas e previstas na Portaria n.º 348-A/98 e que claramente afastam tal comando legal que respeita a outro tipo de apoios financeiros previstos no quadro do FSE em sede de formação profissional, inserção no mercado de trabalho e apoios ao emprego e que são inequivocamente diversos do em presença.

Do supra exposto temos, em suma, que a decisão judicial ao concluir pela improcedência das ilegalidades materiais em análise não incorreu em erro de julgamento, termos em que improcede este fundamento de recurso [demais conclusões].

Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:

I. A fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão; é contextual quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea; é clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi o referido iter cognoscitivo-valorativo da decisão; é congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões.

II. Duma actuação tida por permissiva na recepção de documentação e omissiva na ausência de resposta a solicitações/esclarecimentos feitos não pode considerar ocorrer infracção ao princípio da boa-fé e consequente efeito invalidante já que a actuação da Administração nesta matéria está subordinada ao interesse público e ao princípio da legalidade que lhe impõem a adopção das medidas como as contidas no acto impugnado, tanto mais que o uso de dinheiros públicos exige que as despesas feitas nesse quadro devem ser auditadas à luz de critérios de razoabilidade, necessidade e regras de experiência, padrões normativamente estabelecidos e de boa gestão financeira de molde a ser assegurada a sua correcta e equilibrada aplicação.

III. Inexiste também no caso uma qualquer especial situação de confiança suscitada na A. pela actuação desenvolvida pelo R. a ponto daquela poder legítima e confiadamente concluir no sentido de que tudo estaria conforme e de que não haveria lugar a qualquer ordem de reposição de verbas no âmbito do projecto/programa em questão.

IV. O exercício de competência de controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras no quadro de projectos que se mostram aprovados não constitui uma revogação, modificação ou suspensão do acto administrativo de concessão daquelas contribuições financeiras.

V. Existe erro nos pressupostos de facto quando se verifique uma divergência entre o facto real e o facto representado como motivo do acto administrativo.

VI. Não ocorre alegado erro de direito ou nos seus pressupostos quando o acto impugnado se mostra conforme com o quadro normativo tido por infringido.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pela A. e, em consequência, pelos fundamentos antecedentes manter a decisão judicial recorrida.

Custas nesta instância a cargo da A./recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].

Notifique-se.

D. N

Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).

Porto, 11 de Fevereiro de 2011

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. Antero Pires Salvador

Ass. Rogério Paulo da Costa Martins