0328/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Constituem actos de execução aqueles que se limitam a pôr em prática a estatuição já contida em acto anterior que definiu determinada situação jurídica, sendo os mesmos irrecorríveis, por falta de lesividade própria, a não ser que excedam os limites da definição da situação jurídica já operada pelo acto executado, podendo nessa dimensão inovatória assumir contornos de lesividade.

II- Tem a natureza de acto de mera execução, contenciosamente irrecorrível, a deliberação camarária que determinou a marcação de data para a tomada de posse administrativa de um prédio do recorrente, a fim de nele proceder à demolição de obra ilegal (construção dum armazém não licenciado), através das brigadas municipais e a expensas do infractor, na sequência de uma série de notificações, consequentes ao acto de indeferimento do pedido de legalização, para que o mesmo procedesse, em determinado prazo, a essa demolição.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., identificado nos autos, interpôs no TAC do Porto recurso contencioso de anulação da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE GONDOMAR, de 19.09.2002, que determinou “(…) por unanimidade marcar para o dia 28-10-2002, pelas 10 horas, a tomada de posse administrativa do prédio em questão para proceder à demolição das obras ilegais, através das brigadas municipais a expensas do infractor, depois de feita audiência prévia (…)”, imputando ao acto recorrido vício de violação de lei (ofensa do artº 106º, nº 2 do DL nº 555/99), e vício de forma por preterição de audiência prévia.

Por sentença daquele Tribunal (TAFP – 1º Juízo Liquidatário), de 14.07.2005 (fls. 112 e segs.), foi julgada procedente a excepção de irrecorribilidade do acto, e “improcedente” o recurso com tal fundamento.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões:

1. Não estamos perante um mero acto de execução.

2. E não estamos porque do próprio texto do acto resulta a sua natureza não executiva.

3. É a própria Câmara que entende dever conceder o direito de audiência prévia ao recorrente.

4. Logo por aqui se depreende que não estamos senão perante um acto autónomo e não perante um acto executivo onde a audiência nunca teria lugar.

5. No entanto a Câmara ignorou a posição do recorrente, tornando o exercício do contraditório meramente aparente.

6. E decidiu executar aquilo que não pode ser considerado mais do que um projecto de decisão, uma vez que ainda não estava terminado o procedimento administrativo.

7. Sendo o acto anulável por vício de forma.

II. Contra-alegou a entidade recorrida, C.M. de Gondomar, concluindo nos seguintes termos:

1- Efectivamente, o critério para a apreciação da irrecorribilidade reside na lesividade do acto em relação aos direitos ou interesses do visado.

2- Logo, torna-se essencial verificar perante cada caso, se o mesmo é ou não lesivo dos referidos direitos, para efeitos de uma possível impugnação contenciosa.

3- Ora, no caso sub judice, contrariamente ao alegado pelo Recorrente, o acto impugnado contenciosamente, datado de 19.09.2002, é irrecorrível contenciosamente.

4- Isto porque, e tal como decorre da douta sentença em crise, resulta da factualidade apurada, que tal deliberação foi tomada na sequência do indeferimento (em 23.07.1990) de pedido de concessão de licença para legalização de um armazém, mantido em 13.11.1990 e 04.1991, bem como na sequência de várias notificações para demolir a obra (14.02.1991, 21.09.1998, 22.06.1999 e em 10.05.2000).

5- O que vale por dizer que, decorrendo o acto em crise de diversos actos que foram praticados anteriormente ao mesmo, se engloba na categoria dos actos de mera execução, e por consequência insusceptíveis de impugnação contenciosa.

6- E não se diga, como pretende o Recorrente, que o acto impugnado padece do vício de forma, pugnando pela sua anulabilidade.

7- Em primeiro lugar, sempre se dirá que, não é o facto do acto em crise ter dado cumprimento ao artº 100º do C.P.A., que permite afastar o facto de nos encontrarmos perante um acto de mera execução.

8- Antes pelo contrário, destinando-se a deliberação em causa a dar execução a um acto anterior que já definiu a situação jurídica em questão, e tendo o Recorrente sido ouvido anteriormente, não tem que haver lugar a uma nova audição do interessado.

9- Aliás, não pode deixar de se estranhar que o Recorrente continue a defender a suposta anulabilidade do acto por vício de forma, quando e tal como decorre do vertido nas suas alegações de recurso, o mesmo foi ouvido em audiência prévia.

10- Mas mesmo que se considerasse que o acto em causa constitui um acto autónomo, o que por mera hipótese se coloca, ainda assim não teria ocorrido qualquer violação do artº 100º do C.P.A., com a consequente anulabilidade do acto por vício de forma.

11- É que, não só o acto em causa não foi precedido de qualquer instrução, mas também, devido à circunstância de estarmos perante um acto praticado no exercício de poderes vinculados, não permitindo à autoridade administrativa praticar um acto com conteúdo decisório diverso.

12- A que acresce a circunstância de, não é o facto de o Recorrente pretender legalizar as obras em causa, que permite concluir que as mesmas sejam passíveis de legalização.

13- Daí que, tendo o Recorrente sido várias vezes notificado para proceder à demolição da obra executada ilegalmente, sob pena da mesma vir a ser realizada por brigadas municipais a suas expensas, nomeadamente em 14.02.1991, 21.09.1998, 22.06.1999 e 10.05.2000, que o mesmo estava plenamente consciente, que não tendo procedido voluntariamente a tal demolição, qual seria a sua consequência, isto é, a de a demolição ser efectuada por brigadas municipais a suas expensas (sublinhado nosso).

14- Pelo que, nada mais restava à aqui Recorrida, tal como de facto sucedeu, proceder de acordo com o regime estatuído nos artigos 106º e 107º do D.L. 555/99, de 16.12, que regula o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação.

15- A este propósito é insusceptível de qualquer reparo a douta sentença recorrida, quando a págs. 10 refere o seguinte: "Quando o administrado não executa a ordem de demolição voluntariamente e no prazo que lhe foi concedido, a tomada de posse administrativa por parte da Câmara para efectuar a demolição nada traz qualquer novidade à situação, sendo antes uma mera consequência necessária e lógica (uma execução coerciva face à inércia do administrado em proceder à execução voluntária)."

16- Por todo o acima exposto, bem andou a douta sentença recorrida ao concluir: “Assim, procede a invocada excepção inominada, considerando-se o despacho em crise irrecorrível. Em consequência do exposto, julga-se o recurso improcedente”.

III. Contra-alegou igualmente o recorrido particular ..., concluindo:

1. A tese do recorrente implicaria que o Tribunal pudesse condenar a Administração a praticar acto contrário ao praticado, o que evidentemente não pode ser;

2. E na mesma esteira, o recorrente confunde uma sentença judicial com um acto administrativo, pois entende que o Venerando Tribunal poderia praticar acto administrativo, a proceder a sua tese (!!!);

3. Salvo melhor entendimento, o Tribunal Administrativo (em qualquer das suas instâncias) exerce uma função de controlo e não de substituição da Administração, sob pena de serem “ad absurdum” órgãos qualitativamente iguais (a administração e os tribunais) e apenas diferindo segundo o grau, o que é totalmente inexacto;

4. Ora, o que se encontra junto aos autos é uma deliberação por unanimidade da CMG;

5. Havendo total confusão na tese do recorrente, por se olvidar que os actos de execução são os actos administrativos praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de outro acto administrativo anterior, como é o caso;

6. E a execução de um acto administrativo requer em muitos casos a prática de outros actos administrativos;

7. Sendo “hic et hunc” mero efeito lógico do primeiro, não tendo, por si, carácter definitivo.

IV. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“O objecto deste recurso consiste na anulação da deliberação da C.M. de Gondomar de 19.09.02 que marcou para o dia 28/10/02 a tomada de posse administrativa do prédio pertencente ao recorrente A..., a fim de proceder à demolição de obras ilegais através das brigadas municipais.

Como bem refere a sentença sob recurso, esta deliberação é o resultado de diversos actos praticados anteriormente, designadamente após o indeferimento do pedido de concessão de licença para legalização de um armazém em 23/07/90, por contrariar os arts. 22, 23 e 74 do R.G.E.U., com base no parecer emitido pela Direcção-Geral do Ordenamento e do Território (artº 15°, alínea a), c) e d) do DL 166/70).

Na sequência desse indeferimento seguiram-se várias notificações desde 1998 sendo a última em 10/05/2000 para o requerente proceder à demolição daquelas obras.

Deste modo, não poderemos deixar de acompanhar a posição defendida pelos ora recorridos no sentido de se entender que se trata de um acto de mera execução, ou seja, de um acto não inovatório, uma vez que a situação jurídica do interessado ficou definida logo que foi indeferido o pedido de legalização de obras, sendo este o acto verdadeiramente lesivo.

Assim, a tomada de posse administrativa do prédio da C.M. de Gondomar para proceder à demolição é a consequência lógica do acto de indeferimento, não tendo, por si, carácter definitivo.

A este propósito, não deixaremos de referenciar o Ac. de 1/04/03 – proc. 01540/02 num caso idêntico e que passamos a citar: "...Tem natureza de acto de mera execução, contenciosamente irrecorrível, a deliberação camarária que determinou a execução coerciva da demolição de uma obra ilegal e a tomada de posse administrativa da mesma face à inércia do interessado por haver sido notificado do anterior despacho, no sentido de, em 30 dias, proceder à demolição das referidas obras, sob pena de, não sendo dado seguimento à intimação, proceder a Câmara à demolição coerciva com tomada de posse administrativa..." – veja-se também o Ac. de 28/01/03 – proc. n° 01330/02.

Refere ainda, o requerente nas suas alegações que a Câmara Municipal lhe concedeu o direito de audiência prévia, mas ignorou completamente a sua posição ao designar dia e hora para execução (artº 15 das alegações).

Mais uma vez, se acompanha a argumentação da CMGondomar, designadamente em matéria constante das conclusões 10, 11 e 12.

Assim, sou do parecer que deve negar-se provimento ao recurso.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados, com relevância para a decisão proferida, os seguintes factos:

Em 03.05.1990, o recorrente dirigiu um requerimento ao Sr. Presidente da CMG no sentido de "(...) pretendendo legalizar um armazém de material eléctrico, (...), vem (...) requerer a V. Exª se digne conceder-lhe a respectiva licença".

Por despacho do Sr. Presidente, de 23.07.1990, foi o requerimento indeferido por se considerar que "(...) o processo contraria os artºs 72º, 73°e 74º do RGEU, com base nas alíneas a), c) e d) do n° 1 do artº 15º do Dec.-Lei n° 166/70".

Este indeferimento foi notificado ao recorrente por ofício datado de 30.07.1990.

Pronunciando-se sobre esse indeferimento, o recorrente apresentou novo requerimento em 13.08.1990, acompanhado de vários documentos e solicitando "(...) se digne mandar reapreciar o referido processo".

Em 13.11.1990, o Sr. Presidente decidiu ser de manter o indeferimento, com base no parecer do DROT que considerava que a exposição não apresentava qualquer argumento susceptível de alterar o parecer anterior.

Esta decisão foi notificada ao recorrente por ofício datado de 29.11.1990.

Depois de ter sido lavrado auto de notícia por falta de licença, foi ordenada a notificação do recorrente para proceder "(...) à demolição da obra executada ilegalmente (...) sob pena de, não cumprindo, a Câmara agir de acordo com o determinado nos artigos 165º e 166º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas".

Esta notificação foi efectuada em 14.02.1991.

Em 16.04.1991 o recorrente solicitou de novo "(...) se digne mandar reapreciar o processo (...)".

Este pedido foi de novo indeferido e disso notificado o recorrente.

Em 21.09.1998 foi o recorrente de novo notificado para proceder à demolição em 90 dias.

Em 22.06.1999 foi o recorrente de novo notificado para proceder à demolição em 90 dias, sob pena de a mesma ser realizada pelas brigadas municipais a suas expensas.

Em 09.08.1999, o recorrente, invocando dificuldades financeiras e ser o dito armazém a sua fonte de subsistência, solicitou "(...) o favor de me auxiliar informando-me como poderei legalizar a construção do armazém (...)".

Em 10.05.2000, foi o recorrente notificado de que "(...) não se vislumbra qualquer hipótese de legalização da construção ilegal (...). Mais informo que (...), deverá, no prazo de 60 dias, proceder à demolição da mesma, (...)".

O recorrente solicitou uma audiência ao Sr. Presidente, a qual esteve agendada para o dia 09.03.2001, tendo o recorrente faltado.

Em reunião da CMG de 19.09.2002 foi deliberado "(...) por unanimidade marcar para o dia 28-10-2002, pelas 10 horas, a tomada de posse administrativa do prédio em questão para proceder à demolição das obras ilegais, através das brigadas municipais a expensas do infractor, depois de feita audiência prévia".

Esta deliberação foi notificada ao recorrente em 04.10.2002, com prazo de 15 dias para se pronunciar.

Em 18.10.2002, o recorrente requereu ao Sr. Presidente da CMG "autorização para apresentar um novo projecto de legalização (…)".

Em 25.10.2002, o Sr. Presidente emitiu despacho "(…) no sentido de ordenar a execução da deliberação, já que a decisão de posse administrativa e demolição foi tomada pela Câmara em 26/09/2002 (…), não tendo competência para alterar aquela decisão da Câmara".

O DIREITO

A sentença sob impugnação negou provimento ao recurso contencioso por ter julgado procedente a excepção da irrecorribilidade do acto (deliberação camarária que determinou a marcação de data para a tomada de posse administrativa de um prédio do recorrente, a fim de proceder à demolição das obras ilegais, através das brigadas municipais e a expensas do infractor, na sequência de uma série de notificações para que o mesmo procedesse a essa demolição).

O recorrente faz radicar a sua impugnação, quanto ao assim decidido, em dois fundamentos:

(i) Não ser o acto recorrido um mero acto de execução, pois que do respectivo texto resulta a sua natureza não executiva, acrescendo que a própria Câmara entendeu conceder o direito de audiência prévia ao recorrente, formalidade que não tem lugar em actos de execução;

(ii) A Câmara ignorou a posição do recorrente, tornando o exercício de audiência prévia meramente aparente, e decidiu executar aquilo que não pode ser considerado mais do que um projecto de decisão, uma vez que ainda não estava terminado o procedimento administrativo, sendo o acto anulável por vício de forma.

Ora, é óbvio que, tendo a sentença sob impugnação concluído pela procedência da excepção de irrecorribilidade do acto, fundamento com que negou provimento ao recurso contencioso, é de todo improcedente o segundo fundamento da alegação jurisdicional, em que o recorrente acomete o acto de ilegalidade por vício de forma, na exacta medida em que essa questão não foi – nem poderia ter sido – tratada pela decisão sob recurso, pois que pressuporia, naturalmente, a recorribilidade contenciosa do acto em causa, pressuposto que foi afastado pela sentença com o fundamento de se tratar de acto de mera execução.

Resta, assim, apreciar o primeiro fundamento da alegação, ou seja, aquele em que o recorrente discorda da qualificação do acto operada pela decisão impugnada, considerando que, ao invés do ali afirmado, o acto recorrido não é um mero acto de execução.

Dir-se-á desde já, que lhe não assiste a mínima razão.

O artº 268º, nº 4 da CRP considera como critério determinante da recorribilidade contenciosa a circunstância de o acto ser lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos.

A jurisprudência e a doutrina administrativas têm convergido na consideração de que constituem actos de execução aqueles que se limitam a pôr em prática a estatuição já contida em acto anterior que definiu determinada situação jurídica, sendo os mesmos irrecorríveis, por falta de lesividade própria, a não ser que excedam os limites da definição da situação jurídica já operada pelo acto executado, podendo nessa dimensão inovatória assumir contornos de lesividade.

Assim sendo, um acto praticado no procedimento administrativo já depois de proferida a decisão final, destinando-se a dar integral cumprimento a essa mesma decisão só é lesivo – e como tal contenciosamente impugnável –, se dele decorrerem efeitos jurídicos que não sejam consequência directa do acto anterior.

Versando situação em tudo idêntica à dos presentes autos (em que estava justamente em causa a impugnabilidade contenciosa de acto que ordenou a execução coerciva da demolição de obras ilegais, com tomada de posse administrativa do respectivo terreno), refere-se no Ac. deste STA de 01.04.2003 – Rec. 1.540/02:

“Tem a natureza de acto de mera execução, contenciosamente irrecorrível, a deliberação camarária que determinou a execução coerciva da demolição de uma obra ilegal e a tomada de posse administrativa da mesma, face à inércia do interessado que havia sido notificado de anterior despacho, no sentido de no prazo de 30 dias, proceder à demolição das referidas obras, sob pena de, não sendo dado cumprimento à intimação, proceder a Câmara à demolição coerciva com tomada de posse administrativa.”

Na situação sub judice, e como resulta da matéria de facto fixada, estamos perante uma deliberação camarária que determinou a marcação de data para a tomada de posse administrativa de um prédio do recorrente, a fim de nele proceder à demolição de obra ilegal (construção dum armazém não licenciado), através das brigadas municipais e a expensas do infractor, na sequência de uma série de notificações, consequentes ao acto de indeferimento do pedido de legalização, para que o mesmo procedesse, em determinado prazo, a essa demolição, em virtude de “não haver qualquer hipótese de legalização da construção ilegal” (notificações feitas a 14.02.1991, 21.09.1998, 22.06.1999 e 10.05.2000).

Daí que a sentença impugnada tenha considerado – e bem – que, na falta de acatamento da ordem de demolição por parte do administrado, a tomada de posse administrativa por parte da Câmara para efectuar a demolição “não traz qualquer novidade à situação, sendo antes uma sua mera consequência necessária e lógica (uma execução coerciva face à inércia do administrado em proceder à execução voluntária)”.

E nada em contrário resulta do facto de a deliberação em causa ter determinado, sem justificação, a audiência prévia do recorrente.

Com efeito, tratando-se de um mero acto de execução, que se contém nos limites da definição da situação jurídica operada pelo acto anterior de indeferimento do pedido de legalização (acto exequendo), não tem qualquer justificação a referida audiência prévia do interessado, nos termos do artº 100º do CPA, formalidade procedimental que tem lugar, e o seu momento próprio, “antes de ser tomada a decisão final”.

Mas há que reconhecer, naturalmente, que a circunstância de tal formalidade ter sido indevida ou injustificadamente ordenada não tem o condão de transformar um acto de execução em acto administrativo autónomo com estatuição própria.

Ele mantém, obviamente, a sua natureza de acto de execução.

Bem andou pois a sentença sob recurso ao julgar procedente a excepção da irrecorribilidade do acto, que é causa de rejeição do recurso, obstativa do conhecimento do respectivo objecto, nos termos do § 4º do artº 57º do RSTA (não de improcedência do recurso, a qual pressupõe o conhecimento deste).

Improcede pois a alegação do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença impugnada, com a apontada ressalva de que o recurso contencioso é rejeitado e não julgado improcedente.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 Euros e 200 Euros.

Lisboa, 22 de Novembro de 2006. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.