00098/04 - Tribunal Central Administrativo Norte

1. No domínio da LPTA, a legitimidade passiva em contencioso de anulação aferia-se por quem é autor do acto recorrido

2. Não é problema de legitimidade, mas de recorribilidade, se o recorrente interpor o recurso contra dois actos de autores diferentes, e se mostra que apenas um deles é lesivo do direito que se pretende fazer valer no recuso contencioso.

3. Havendo dúvidas se o recorrente pretende impugnar um ou dois actos ou qual dos actos constantes da mesma notificação, por força do princípio pro actione, deve o juiz providenciar para que a dúvida seja esclarecida.

4. Sob pena de constituir uma restrição excessiva e desproporcional do princípio da plenitude da garantia judiciária, o convite para a regularização da petição é um poder-dever do juiz e não uma mera faculdade.

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte

1. O Sindicato …, com sede na Avenida Fernandes Magalhães, em Coimbra, em representação dos sócios A…, M… e M…, devidamente identificados nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, datada de 31/3/03, que, por ilegitimidade passiva, rejeitou o recurso contencioso interposto contra a Conselho de Administração dos Hospitais da Universidade de Coimbra e Directora do Serviço de Pessoal do HUC.

Em alegações concluiu o seguinte:

a) 0 Conselho de Administração tem legitimidade para o recurso de anulação interposto, como, de resto, o próprio reconhece, fazendo o M.mo Juiz a quo, salvo o devido respeito, uma errada interpretação da lei e dos factos.

b) A não se entender assim, sempre deveria ser convidado o Sindicato recorrente a corrigir a errada identificação do acto, uma vez que o erro deveria ser considerado desculpável

c) Resultando assim violado o disposto no art. 40º n.° 1, alínea a), da LPTA, bem como os princípios constitucionais previstos nos arts. 268.°, n.° 4 e 267.°, n.° 1 e 2, da Constituição.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

2. Na decisão impugnada deram-se por provados os seguintes factos:

a) Em 1.2.00 os representados do recorrente solicitaram ao CA dos HUC, em impresso próprio, que se dignasse conceder-lhes o Estatuto de trabalhadores estudantes.

b) Em 25.1.00, o Director do serviço de Medicina Física e Reabilitação, tendo tido conhecimento de que seis técnicos de fisioterapia se tinham candidatado à obtenção da respectiva licenciatura e entendendo não ser possível "prescindir das funções dos referidos técnicos", propôs ao CA dos HUC que fossem consideradas três possíveis situações, tendo uma delas, a 3ª, sido aceite por este CA, no sentido de que fosse concedida autorização para que dois "fisioterapeutas frequentem a referida formação em cada ano de forma a minimizar a redução da actividade do sector".

c) E em consequência ordenou o mesmo CA: "ao Sr director do serviço de MF e R para providenciar a formalização dos pedidos de estatuto de trabalhador estudante".

d) Tendo aqueles representados do recorrente formalizado os pedidos, o director de serviço emitiu parecer no sentido de que esse estatuto fosse atribuído apenas aos dois elementos mais antigos, não sendo de todo conveniente a sua atribuição aos demais.

e) Com base nesse parecer a Directora do Serviço de Pessoal indeferiu os pedidos com base no parecer daquele Director de Serviço.

3. A única questão que vem em julgamento consiste em saber se existe ilegitimidade passiva.

Na decisão recorrida defende-se que o acto impugnado é o despacho de indeferimento da Directora de Serviços de Pessoal, tal como foi notificado ao recorrente através do documento de fls. 29, e que o recurso foi interposto contra o Conselho de Administração dos HUC.

O recorrente não se conforma com esse entendimento porque três motivos: a própria entidade recorrida confessa que deliberou conceder o estatuto de trabalhador estudante apenas dois funcionários, sendo essa a decisão que lesa os direitos e interesses dos outros interessados; também dirigiu o recurso conta a Directora dos Serviço de Pessoal; e se incorrecção houve na identificação da identidade recorrida, deveria ter sido convidado a corrigir a irregularidade.

Nos termos em que os três procedimentos administrativos tendentes à concessão do estatuto de trabalhador estudante aos sócios do recorrente se desenvolveram, designadamente quanto à notificação dos actos finais neles praticados, suscitam-se dúvidas legítimas susceptíveis de desculpabilizar o comportamento do recorrente na identificação do acto impugnado e do seu autor.

Em 25 de Janeiro de 2000, o Director do Serviço de Medicina Física e de Reabilitação solicitou oficiosamente ao CA do HUC uma decisão sobre a redução de horário de seis técnicos de fisioterapia em consequência da sua admissão na Escola Superior Técnica de Serviços de Saúde para obtenção do grau de licenciatura, indicando as soluções possíveis, com preferência pela autorização apenas a dois dos referidos técnicos, atento o prejuízo que poderia advir para a assistência aos utentes em consequência da autorização a todos eles; em 1 e 2 de Fevereiro os referidos técnicos solicitaram a concessão do estatuo de trabalhador estudante; em Março do 2000 o CA apreciou o ofício do Director de Serviços, deliberando concordar com a solução proposta no nº 3 do ofício, ou seja, conceder o referido estatuto apenas aos dois fisioterapeutas mais antigos; em 28/3/2000, nos requerimentos dos três representados pela recorrente foi exarada uma informação no sentido de indeferir os pedidos em face da deliberação do CA; em 28/3/2000, em cada um desses requerimentos a Directora do Serviço de Pessoal exarou o seguinte despacho: “Indefiro nos termos da informação do Directo de Serviço de 28.3.2000”.

Não está demonstrado que cada um dos requerentes a quem foi indeferido o pedido de concessão o estatuto de trabalhador estudante tenha sido notificado pessoalmente desse despacho ou da deliberação do CA. O despacho indefere expressamente o pedido efectuado num procedimento particular, pelo que deveria ser notificado nos termos do nº 3 do art. 268º da CRP e art. 66º do CPA, notificação essa que deveria ter o conteúdo indicado no artigo 68º, designadamente o autor do acto e o órgão para apreciar a impugnação administrativa, no caso de não ser susceptível de recurso. Também o procedimento de iniciativa pública, iniciado com o ofício do director de serviços deveria ter sido comunicado os interessados nos termos do artigo 55º do CPA e a decisão nele praticadas, porque condiciona desde logo a decisão dos órgãos subalternos e é lesiva para os fisioterapeutas a quem implicitamente foi negada a autorização, parece não consubstanciar um acto meramente interno, e como tal também deveria ter sido notificada pessoalmente.

Na ausência de notificação desses actos, o recorrente solicitou informação sobre a autoridade que praticou os actos em causa, e se houve delegação ou subdelegação de poderes, quais os fundamentos de facto e de direito dos actos praticados e qual o alcance da decisão. Recebeu a resposta constante do documento de fls. 29, dizendo que “o despacho de indeferimento é da Directora do Serviço de Pessoal” e que “esse despacho foi proferido após ter havido uma decisão do Conselho de Administração no sentido de só poderem ser dispensados 2 terapeutas para frequência das aulas nos termos do estatuto de Trabalhador Estudante (art. 11º)”.

O recorrente interpôs recurso de anulação de “decisões de indeferimento de crédito de cinco horas semanais para frequência de aulas, contidas em despachos do Conselho de Administração dos Hospitais da Universidade de Coimbra”, aponta vícios determinantes de invalidade ao “despacho do Conselho de Administração dos HUC, bem como o despacho da Directora do Serviço de pessoal” e pede, a anulação dos “actos administrativos constantes do despacho do Conselho de Administração dos Hospitais da Universidade de Coimbra e o despacho da Directora do Serviço de Pessoal”.

É evidente que a decisão recorrida, ao considerar que o acto impugnado deveria ser o despacho de indeferimento dos pedidos de concessão do estatuto de trabalhador estudante da autoria da Directora do Serviço de Pessoal e ao rejeitar o recurso com fundamento em que o acto impugnado é a deliberação do CA do HUC, não atentou bem que o recorrente também pretendeu dirigiu o recurso contra aquela entidade. Portanto, a decisão a proferir nunca poderia ser fundada na ilegitimidade passiva de uma das entidades recorridas, quando muito com base na irrecorribilidade da deliberação do CA, por meramente interno, como nela se disse, ou do despacho da DSP por susceptível de recurso hierárquico necessário, se fosse esse o caso. O pressuposto processual a considerar é sobretudo o da recorribilidade dos actos, designadamente saber se os dois actos ou qual dos dois é contenciosamente impugnável.

No domínio da LPTA, a legitimidade passiva em contencioso de anulação aferia-se por quem é autor do acto recorrido. (cfr. art. 36º nº 1º, alíneas b) e c)). Dirigindo-se a pretensão de tutela jurisdicional, em princípio, à anulação de um determinado acto praticado pelo titular de um órgão da Administração no uso de poderes de autoridade é este que deve opor-se em tribunal, porque também é a ele que cabe a defesa do acto impugnado.

O recorrente solicitou informação se o acto foi ou não praticado no uso de delegação de poderes e sobre isso nada lhe foi dito. E a resposta que lhe é dada, embora identifique os autores dos actos, é ambígua quanto à identificação de qual deles é o acto imediatamente lesivo, se a decisão do CA ou o despacho da DSP. Compreende-se, assim, que nesse contexto, o recurso tenha sido dirigido às duas entidades.

Havendo, porém, dúvidas se a pretensão anulatória de dirige às duas entidades ou apenas ao CA, para efeitos de determinar qual deles é imediatamente lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos dos sócios da recorrente, deveria o recorrente ser convidado a regularizar a petição, pois, perante a notificação que foi feita, não se pode concluir pela existência de erro indesculpável, caso se entenda que a entidade recorrida é apenas o CA.

A petição de recurso pode apresentar irregularidades, deficiências ou lacunas que, embora não determinem imediatamente o indeferimento liminar, podem ainda ser corrigidas, esclarecidas ou colmatadas em fases posteriores. Apesar dos ónus processuais que a lei impõe ao recorrente, o princípio da plena e integral tutela judicial impõe que só em casos muito limitados, como naturalmente acontece também com as causas de indeferimento liminar é que o direito ao recurso pode ser obstaculizado. Nos demais, o juiz pode (ou deve) convidar o recorrente a corrigir ou completar a petição.

As situações em que a correcção ou integração da petição de recurso é admitida estão previstas nos artigos 40 da LPTA e 838 da CA. Da conjugação destas normas resulta que tal regularização ocorre sempre que se verifiquem as seguintes situações: a) errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável; b) falta ou erro na indicação da identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar; c) deficiências de forma ou de instrução; d) irregularidades na representação do recorrente.

Ao prescrever sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso», o artigo 40 aponta para uma enumeração exemplificativa das situações em que é permitido ao juiz convidar o recorrente a completar ou corrigir a petição. Assim, para além daqueles casos, o convite pode ter ainda lugar: a) se da petição não constar a indicação do tribunal a quem é dirigida (cfr. art. 36, n 3 da LPTA); b) se a petição não satisfazer as exigências da lei fiscal (cfr. o mesmo artigo); c) se não vier acompanhada de determinados documentos (cfr. arts. 36, n 1, alínea f) da LPTA, 56 do RSTA e 836 da CA); d) e se apresentar irregularidades ou deficiências susceptíveis de comprometer o êxito do recurso (cfr. art. 477 do CPC ex vi art. 1 da LPTA).

Mas, as situações que dão origem ao despacho liminar correctivo, e sobre as quais a jurisprudência mais se tem pronunciado, são as referidas nas alíneas a) e b) do n 1 do artigo 40 da LPTA. Em ambas os casos, a irregularidade ou deficiência detectada recai sobre a legitimidade dos recorridos: num caso, a autoridade recorrida não é aquela que praticou o acto administrativo recorrido; noutro, faltam ou não estão correctamente identificados aqueles a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar.

Para sanar a ilegitimidade passiva que tais situações representam, a LPTA consagrou a prática jurisprudencial que admitia, contra o princípio da estabilidade da instância, a substituição subjectiva processual passiva. Em tais casos, o aperfeiçoamento da petição a convite do tribunal não pode ser visto como uma ilegítima protecção dos interesses do recorrente, mas antes como uma concretização do princípio da plenitude da garantia judiciária. É que, a deficiência da petição quanto à legitimidade dos recorridos pode não ser imputável ao recorrente, como acontece no caso de errada identificação do autor do acto, ou não constituir uma irregularidade tão grave que justifique a rejeição do recurso, como é o caso da falta ou erro na identidade na identidade e residência dos contra-interessados.

Na primeira situação, a lei só admite a modificação subjectiva da instância se o erro for desculpável. A alínea a) do artigo 40 permite a regularização da petição sempre que se verifique a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável». Para que estejamos dentro do âmbito de aplicação desta norma é necessário, pois, que se trate de um erro desculpável»: só pode haver convite ao recorrente para regularizar a petição, quando a errada identificação do autor do acto recorrido não se dever a erro manifestamente indesculpável.

Para este efeito, a jurisprudência do STA tem sido no sentido de que constitui erro manifestamente indesculpável, a errada identificação do autor do acto recorrido quando da sua notificação ou da sua publicação resulta já, com suficiente clareza para um destinatário normal, a correcta identificação do autor do acto (cfr. Acs. STA de 11/6/87, 28/6/88, 24/1/91, 24/6/93 e 11/11/93, in BMJ, n 368, pág. 571 e AD, respectivamente, 329, pág. 597, 353, pág. 671, 383, pág. 1131 e 388, pág. 424). O ónus que a lei impõe ao recorrente de identificar na petição de recurso o autor ou autores do acto impugnado pressupõe o regular conhecimento dessa autoria, o que deve resultar da sua notificação ou publicação efectuada nos devidos termos. Se esse conhecimento falha ou é dado em termos deficientes, as consequências da falta daí emergentes não podem recair, por razões óbvias de justiça, sobre quem tinha direito a esse exacto conhecimento. Neste caso, a falta do verdadeiro autor do acto é imputável à conduta da Administração. Por isso, compreende-se que o recorrente não deva ser penalizado por uma conduta irregular de que foi vítima.

Não basta que o erro seja indesculpável, exige-se que a indesculpabilidade seja manifesta, isto é, que seja clara, evidente, que não sobrem dúvidas. Para melhor densificação do conceito de desculpabilidade, pode atender-se ao entendimento que o Professor Manuel de Andrade tinha propósito do erro-vício, segundo o qual a desculpabilidade tinha lugar quando o erro proviesse de uma extraordinária ignorância ou falta de capacidade ou diligência, por maneira que nele teria incorrido também, dadas as circunstâncias, uma pessoa normal (cfr. Teoria Geral da Relação Jurídica, Vol. II, págs. 239, 1960). Portanto, a desculpabilidade do erro deve ser aferida em função de um destinatário normal ou razoável (o bónus pater familias): a notificação do acto não contém elementos suficientes para que uma pessoa normal, perante a situação concreta, fique em condições de perceber quem é o verdadeiro autor do acto. Deve ainda considerar-se que o erro a que se reporta o artigo 40, n 1 alínea a) é o erro resultante de falsa representação objectiva sobre a identidade do autor do acto e não a que resulte da interpretação judicial de qualquer texto legal sobre distribuição de competências (cfr. Ac. do STA de 12/3/91, in A J, n 17).

A regularização da petição está dependente do convite do juiz: diz o n 1 do art. 40 que, verificada a irregularidade ou deficiência, a petição pode ser corrigida a convite do tribunal». Pode discutir-se se este poder tem a natureza de um poder discricionário ou é antes um poder-dever. A importância da questão reside no facto da omissão do despacho judicial de correcção poder configurar uma nulidade processual que influi na decisão do recurso. O STA, num caso concreto, já entendeu que o convite do tribunal para regularização da petição do recurso é uma mera faculdade, um poder discricionário do juiz, cuja omissão não gera qualquer nulidade processual (Ac. de 24/11/87, rec. n 25.191). Mas a doutrina, e a nosso ver correctamente, tem defendido, que, apesar da lei utilizar o termo pode», trata-se de um poder-dever, cuja omissão é impeditiva da rejeição do recurso. A solução contrária constituiria uma restrição excessiva e desproporcional do princípio da plenitude da garantia judiciária. Pense-se no caso do erro na identificação do autor do acto recorrido ser imputável à Administração, em consequência de uma notificação irregular.

No caso dos autos, contrariamente ao que se decidiu na decisão impugnada, perante a notificação que foi feita ao recorrente através do ofício de fls. 29 dos autos, pode desculpar-se a atitude do recorrente ao referir-se a “decisões de indeferimento” em “despachos do Conselho de administração”, pois, para aferir qual das decisões era imediatamente lesivo necessitava de informação que não lhe foi fornecida, designadamente se foi ou não proferido no uso de delegação de poderes ou se delas podia ser interposto imediato recurso contencioso. A levantara-se a dúvida sobre contra quem pretendia o recorrente impugnar contenciosamente, e a nosso ver tal dúvida nem se coloca porque ele foi deduzido conta as duas entidades, a fim de salvaguardar o direito à acção administrativa e não comprometer o seu êxito, deveria ter sido dada oportunidade ao recorrente de corrigir a irregularidade encontrada na identificação do autor (ou autores) do acto recorrido, antes da rejeição do recurso.

E se a dúvida incidir sobre qual é o acto ou actos que o recorrente considera lesivo (s), se um ou dois, deve o juiz providenciar pela suprimento da irregularidade, quer por força do principio pro actione quer pela projecção que no contenciosa administrativo também tem o nº 3 do art. 288º do CPC.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recuso jurisdicional e anular a decisão recorrida, com a consequente baixa do processo a 1ª instância para prosseguimento dos autos.

Sem custas.

Porto, 20-01-2005

Ass. Lino José B. R. Ribeiro

Ass. João Beato O. Sousa

Ass. Maria Isabel S. Pedro Soeiro