08/03 - Tribunal dos Conflitos

I- São competentes os tribunais administrativos para o conhecimento de acção em que é pedida indemnização ao Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), por actos praticados na construção de uma estrada, actividade essa que se insere nas suas atribuições como pessoa colectiva de direito público e é desenvolvida ao abrigo de normas de direito público.

II- Os actos referidos são de qual ficar como actos de gestão pública.

Acordam no Tribunal dos Conflitos:

1- A… e esposa B… interpuseram no Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras a presente acção declarativa pedindo a condenação de ICOR – INSTITUTO PARA A CONSTRUÇÃO RODOVIÁRIA (que foi integrado, por fusão, no IEP – INSTITUTO DAS ESTRADAS DE PORTUGAL, nos termos do art. 1.º do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro) no pagamento de uma indemnização por danos patrimoniais (além de juros de mora, custas e encargos judiciais) derivados de estragos num prédio de que são proprietários.

Os Autores alegam que os danos que descrevem foram provocados pelos trabalhos de construção de uma estrada efectuados junto do referido prédio, implementados pelo Réu.

O Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras declarou-se materialmente incompetente para conhecer da presente acção e absolveu o réu da instância, por entender, em suma, que os Autores pretendem efectivar responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, entendendo que são competentes os tribunais administrativos (fls. 67-70).

Os Autores interpuseram recurso desta decisão para o Tribunal da Relação de Guimarães, que lhe negou provimento e confirmou a decisão recorrida (fls. 103-105).

Os Autores interpuseram recurso do acórdão do Tribunal da Relação para o Supremo Tribunal de Justiça que veio a determinar, por despacho, a remessa dos autos ao Tribunal de Conflitos, por entender ser este o Tribunal a quem compete conhecer dele, em face do disposto no art. 107.º, n.º 2, do CPC.

O Réu reclamou para a conferência, discordando da decisão de remessa do processo, mas ela foi confirmada por acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 6-3-2003 (fls. 177-178), que transitou em julgado (certidão a fls. 182), pelo que tem de considerar-se assente a solução de tal questão (art. 672.º do CPC).

Os Recorrentes apresentaram alegação com as seguintes conclusões:

1- O objecto do presente recurso tem por base a apreciação realizada oficiosamente da “Excepção de Incompetência Material” por parte do Tribunal de 1.ª Instância.

2- Com efeito, o Tribunal a quo entendeu que, no caso sub judice, era materialmente incompetente para o conhecimento da causa o Tribunal Judicial de 1.ª Instância, transferindo-se no seu entendimento essa competência para o Tribunal Administrativo, porquanto a presente acção teria como objecto a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos resultantes da verificação de actos danosos da propriedade e direitos de terceiros na prática de um acto de gestão pública, por parte da Agravada e como realização de uma função pública de pessoa colectiva.

3- Ora tal decisão, salvo o devido respeito e melhor opinião, é injusta e não conforme ao direito tendo em atenção toda a factualidade existente porquanto, e sem qualquer espécie de rebuço, é da responsabilidade da Agravante como dona da obra o manter, preservar e diligenciar pelo bom estado de todas as construções e edificações circundantes ao empreendimento por si efectuado.

4- Não se consumindo na verificação da ilegalidade da conduta o requisito da ilicitude no domínio da responsabilidade de entes públicos, podendo ainda compreender a inobservância de regras técnicas ou cânones de prudência comum.

5- A Agravada apesar de se constituir como uma Pessoa Colectiva do Direito Público não significa que não esteja sujeita ao regime do direito privado respondendo civilmente perante ofensas de direitos de terceiros designadamente por actos de gestão privada na realização dos fins de interesse público a elas cometidos.

6- Assim de acordo com o disposto no artigo 34.º, nº. 1, alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado ainda que qualquer das partes seja pessoa colectiva de direito público sendo por isso da competência dos Tribunais Judiciais a competência residual de tais acções.

7- Do disposto no artigo 212.º, n.º 3 da nossa Lei Fundamental porque compete aos Tribunais Administrativos o julgamento de acções, que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas resultou esvaziado muito do seu conteúdo o conceito tradicional de acto de gestão pública.

8- No direito hodierno é muito mais importante conhecer o conceito de relação jurídica administrativa só relevando para a justiça publicista as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de ius imperii no sentido da realização do interesse público legalmente definido.

9- Nem todos os actos da ora Agravada são de gestão pública como nem todos os actos que integram a gestão pública haverão de representar todos o exercício imediato do ias imperii ou reflectirão directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoa colectivas.

10- Os actos praticados peia Agravada consubstanciam-se em actos violadores do direito de propriedade e são geradores da obrigação de indemnizar sendo que não se integram em qualquer relação jurídica administrativa regulada pelo direito público.

11- Não podendo nem devendo considerar-se como correcto face ao anteriormente exponenciado, com o devido respeito, o entendimento do Tribunal a quo no seu douto Acórdão quando afirma o seguinte:

“Resultando, assim, o pedido de indemnização formulado pelos Autores de danos para eles resultantes de acto de gestão pública, bem se decidiu ao julgar-se absolutamente incompetente o Tribunal Comum para o conhecimento da questão...”.

12- Até porque se por um lado a deliberação da realização da obra, a aprovação do respectivo projecto e a sua concretização devem qualificar-se como actos de gestão pública no que concerne à execução prática da estrada, mormente os eventuais danos para terceiros decorrentes dessa execução já não se afigura assim – Cfr. o AC. Tribunal de Conflitos de 5/11/81. BMJ, pág. 195.

13- Pode-se afirmar, aliás, na sequência de vários arestos e do dito pelos Profs. Osvaldo Gomes e Alves Correia que uma coisa é proceder à abertura de uma estrada expropriando os terrenos que são mister à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada a obra, coisa bem diferente é causar danos em propriedade alheia sem autorização dos donos ou prévia expropriação – Cfr. AC. RC de 2/7/96, CJ, Tomo IV, Pág. 25; AC. RP de 30/4/02, Proc. n.º 517/02 – 2.ª Secção; AC. RP de 9/5/02, Proc. nº. 628/02 – 3.ª Secção; AC. RG de 19/6/02, Proc. n.º 66/02-2 – 2.ª Secção.

14- Ademais, mesmo que se entendesse que devido à situação de estarmos perante um acto de gestão pública serem competentes na sua veste de Tribunal Especial o Tribunal Administrativo para apreciar o presente dissídio o simples facto da conduta em que incorreu in casu a Agravante ter na sua génese a omissão de um dever de cuidado e vigilância a que a aquela se encontrava adstrita, originou a sua colocação num plano de paridade e igualdade de tratamento com o particular e o cidadão, adquirindo esta sua redita omissão a natureza de um acto de gestão privada.

15- Para que então se possa assim evitar que do alto do seu "ias imperium”, o ente público não se sinta constantemente tentado por via da sua superior posição a “desleixar-se” nos cuidados e deveres a que se encontra vinculado, tendente à prossecução dos interesses públicos que terá de realizar.

16- Como aliás é o entendimento em sentido análogo da nossa jurisprudência – vide Ac. RP. 95.07.11, BM J, 449, pág. 445.

17- Assim sendo como é, face ao anteriormente expendido, com o devido respeito, é competente para apreciar a questão em mérito o douto Tribunal Judicial de 1.ª Instância, tal qual como foi configurado pelos Agravantes ab initio na sua Petição Inicial por via designadamente do teor dos artigos 18.º, n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, e 66.º, 67.º e 74.º, n.º 2 do Código de Processo Civil.

NESTES TERMOS,

Deve revogar-se a decisão recorrida e em face disso julgar-se competente quanto à matéria o Tribunal Judicial de 1.ª Instância.

COMO É DE INTEIRA JUSTIÇA

O Recorrido contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

a) Como configurados os factos pelos Autores, na Petição Inicial, estamos perante um litígio emergente de um acto que se compreende na realização de uma função pública, no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público.

b) A construção da “Variante à E.N. 101 em Felgueiras entre a E.M.562 E.M. 564” adjudicada ao consórcio C… insere-se no âmbito das atribuições do ICOR, artigo 4º dos Estatutos do Instituto, publicados em anexo ao D.L. 237/99 de 25 de Junho de 1999, com vista à prossecução dos seus fins, pelo que os actos e eventuais omissões alegadamente praticados ou ocorridos no âmbito dessas atribuições são necessariamente actos de gestão pública.

c) Por determinação do n.º 3 do artigo 214º da Constituição da República Portuguesa, do D.L. N.º48051, de 21 de Novembro de 1967, do artigo 3º e al. h) do n.º l do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e n.º1 do artigo 6º do D.L. Nº 237/99 de 25 de Junho é da competência dos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade do ICOR ou dos seus órgãos de gestão, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública.

Nestes termos, e nos mais de Direito, que serão por Vossas Excelências doutamente supridos, deve manter-se a decisão recorrida com as inerentes consequências.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Entende-se, tal como julgou o Tribunal da Relação de Guimarães, que o Tribunal comum é incompetente para conhecer da acção, uma vez que o pedido de indemnização é feito com base em danos resultantes de actos de gestão pública, ou seja, de actos compreendidos no âmbito de uma função pública e no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público – a construção da variante à E.N. 101 em Felgueiras, entre a E.M. 562 e a E.M. 564 – no espaço de atribuições do ICOR.

Tal competência cabe, a nosso ver, aos tribunais administrativos de círculo (cfr. art. 214.º, n.º 3 da CRP, D.L. n.º 48051 de 21-11-67, art. 3.º e al. h) do art. 51.º n.º 1 do ETAF e art. 6.º n.º 1, do D.L. n.º 237/99. de 25/6)

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- À face do E.T.A.F. de 1984, a competência dos tribunais administrativos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual emergente de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva de actos de gestão pública, como decorre do preceituado no art. 51.º, n.º 1, alínea h), daquele diploma. ( Esta norma estabelece que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer de «acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso». )

A questão da qualificação dos actos de Administração como actos de gestão pública ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos deste Tribunal dos Conflitos.

Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado. ( Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- do Tribunal dos Conflitos de 5-11-1981, processo n.º 124, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 311, página 195;

- do Tribunal dos Conflitos de 20-10-1983, processo n.º 153, publicado em Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18;

- do Tribunal dos Conflitos de 12-1-1989, processo n.º 198, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 330, página 845;

- do Tribunal dos Conflitos de 12-5-1999, processo n.º 338, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-7-2000, página 19;

- do Supremo Tribunal Administrativo de 22-11-1994, recurso n.º 33332, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256;

- de 29-6-2004, do Tribunal dos Conflitos, recurso n.º 1/04. )

«A solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar:

- Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado;

- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.» (Acórdão do Tribunal dos Conflitos proferido no processo n.º 124, citado. )

No caso em apreço, os Autores formulam pedido de indemnização por danos causados pelos trabalhos de construção de um estrada denominada "Variante da E.N. 101 (Margaride/Felgueiras)" imputando ao Réu, na qualidade de dono da obra, a responsabilidade por estragos ocorridos no seu prédio, sito junto a essa estrada, provocados por actos praticados nessa construção, designadamente escavações, explosões com dinamite para remoção de terras e pedra e utilização de máquinas de grande porte que produziam vibrações.

Isto é, os Autores pretendem efectivar a responsabilidade do Réu por actos praticados pelo Réu na actividade de construção de estradas.

O ICOR foi criado pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 15 de Janeiro, sendo-lhe atribuída a natureza de pessoa colectiva, do tipo instituto público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio (arts. 1.º, n.º 1, daquele diploma e 1.º, n.º 1, dos Estatutos do ICOR por ele aprovados).

No art. 4.º destes Estatutos indicam-se as atribuições fundamentais do ICOR, no seguintes termos:

1- São atribuições fundamentais do ICOR:

a) Assegurar a construção de novas estradas, pontes e túneis planeados pelo Instituto das Estradas de Portugal (IEP) e a execução de trabalhos de grande reparação ou reformulação do traçado ou características de pontes e estradas existentes que lhe forem cometidos;

b) Promover a realização dos projectos de empreendimentos rodoviários que forem necessários ao exercício das suas atribuições;

c) Assegurar a fiscalização, acompanhamento e assistência técnica nas fases de execução de empreendimentos rodoviários;

d) Promover a expropriação dos imóveis e direitos indispensáveis à execução de empreendimentos rodoviários da sua responsabilidade;

e) Zelar pela qualidade técnica e económica dos empreendimentos rodoviários em todas as suas fases de execução;

f) Assegurar a participação ou colaboração relativamente a outras instituições nacionais e internacionais que prossigam finalidades no âmbito da construção de empreendimentos rodoviários.

É, assim, inequívoco que a construção de novas estradas, sua reparação e reformulação do traçado se insere entre as atribuições do ICOR, pelo que os actos que os Autores indicam como geradores dos prejuízos que invocam consubstanciam o exercício de funções de natureza pública, previstas em normas de direito público.

Assim, os actos imputados ao Réu são de qualificar como actos de gestão pública, à face do critério atrás referido, e a responsabilidade deles emergente é responsabilidade por actos de gestão pública.

Para efeitos desta qualificação não releva a circunstância de os actos que se invocam como geradores de responsabilidade civil extracontratual serem actos de natureza jurídica ou operações materiais ou técnicas, pois estas operações «deverão qualificar-se como de gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciados pela prossecução do interesse colectivo, ou porque o agente esteja a exercer poderes de autoridade ou porque se encontre a cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativos, isto é, próprios dos agentes administrativos. E será gestão privada no caso contrário». (FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 493, cuja posição é seguida no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 4-3-2004, proferido no recurso n.º 10/03. )

Por outro lado, não se verifica qualquer situação em esteja em causa uma questão de direito privado, pois o regime da responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública é regulado por normas de direito público, designadamente, o Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967.

Por isso, são competentes os tribunais administrativos para o conhecimento da presente acção, pelo que bem decidiram as instâncias ao julgarem incompetente o Tribunal Judicial de Felgueiras.

Termos em que acordam neste Tribunal dos Conflitos em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido, declarando competentes para conhecer da acção os tribunais administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Abril de 2006.- Jorge de Sousa (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Nuno Cameira – Mário Manuel Pereira – Salvador Nunes da Costa.