II Fundamentação
II.1. De facto
A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, ainda que não devidamente autonomizada, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663º, nº 6, do Código de Processo Civil.
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II.2. De direito
Em causa nos presentes autos está a execução da decisão administrativa que, no âmbito de um processo de contra-ordenação, procedeu à aplicação de uma coima ao Executado. Entendeu a Mma. Juiz do TAF de Sintra, em síntese, que o litígio objecto dos autos está excluído do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal e, em consequência, aquele tribunal é incompetente em razão da matéria para dele conhecer.
O Ministério Público, por sua vez, defende que os tribunais administrativos são materialmente competentes para as acções de execução para pagamento de coima e custas relativas a decisões da Administração Pública que tenham aplicado coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, face à competência atribuída aos tribunais da jurisdição administrativa, através do art. 4.°, n.º 1, al. l) do ETAF, para apreciação das impugnações judiciais de tais decisões administrativas.
Vejamos então.
Na decisão recorrida exarou-se o seguinte discurso fundamentador:
“(…)
Com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, à alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, norma que entrou em vigor em 1 de setembro de 2016 (n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro), passou a competir aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Nestes termos, a partir de 1 de setembro de 2016, são os tribunais administrativos os competentes para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Por seu turno, o artigo 75.º-A da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (LQCA), aprovada pela Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto, e alterada pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, estabelece que caso o mesmo facto dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por contraordenação do ordenamento do território, prevista na LQCA, e por contraordenação por violação de normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, a apreciação da impugnação judicial da decisão adotada pela autoridade administrativa compete aos tribunais administrativos.
Estas normas atributivas de competência aos tribunais administrativos colocam várias questões, entre as quais a de saber se se atribui competência aos tribunais administrativos para o contencioso dos ilícitos de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e no caso do concurso de contraordenações previsto no artigo 75.º-A da LQCA, ou seja para conhecer de todas as decisões, despachos e demais medidas suscetíveis de impugnação e da execução de decisões (cfr. artigos 55.º, 59.º e 89.º do Regime Geral das Contraordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro), ou se, como decorre do elemento literal, apenas se conferiu competência aos tribunais administrativos para conhecer da impugnação judicial da decisão que aplica a coima no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e no caso do concurso de contraordenações previsto no artigo 75.º-A da LQCA.
Ou seja, com interesse para a resolução da questão colocada no presente processo, saber se os tribunais administrativos têm competência para a execução de decisões da autoridade administrativa que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo ou no caso do concurso de contraordenações previsto no artigo 75.º-A da LQCA.
Adiantamos, desde já, que não vislumbramos nenhum elemento interpretativo que nos permita afastar do teor das normas.
Com efeito, basta comparar a redação das normas atributivas de competência em matéria contraordenacional aos tribunais administrativos, ao tribunal da propriedade intelectual e ao tribunal da concorrência, regulação e supervisão, para compreender o diferente alcance destas normas atributivas de competência.
Senão vejamos.
Nos termos do disposto na alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, compete aos tribunais administrativos a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Já ao tribunal da propriedade intelectual compete conhecer das questões relativa a recurso e revisão das decisões ou de quaisquer outras medidas legalmente suscetíveis de impugnação tomadas pelo INPI, I.P., em processo de contraordenação, competência que abrange os respectivos incidentes e apensos, bem como a execução das decisões (alínea e) do n.º 1 e n.º 2 do artigo 111.º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 40-A/2016, de 22 de dezembro).
E ao tribunal da concorrência, regulação e supervisão compete conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas em processo de contraordenação legalmente suscetíveis de impugnação da Autoridade da Concorrência (AdC), da Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM), do Banco de Portugal (BP), da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), da Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), do Instituto de Seguros de Portugal (ISP) e das demais entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão (n.º 1 do artigo 112.º da LOSJ).
Daqui resulta que o legislador ao conferir competência aos tribunais administrativos em matéria contraordenacional fê-lo em termos muitos restritos.
Com efeito, não só a competência dos tribunais administrativos em litígios decorrentes de ilícitos de mera ordenação social foi delimitada pela matéria sobre que incidem as normas violadas que justificam a aplicação da coima, tendo sido atribuída competência aos tribunais administrativos apenas para conhecer de impugnações judiciais de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo (e no caso do concurso de contraordenações previsto no artigo 75.º-A da LQCA); Quando, pelo contrário, para além dos recursos expressamente atribuídos a juízos de competência especializada ou a tribunal de competência territorial alargada, aos tribunais judiciais (juízos locais cíveis, locais criminais e de competência genérica) é atribuída competência para julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contraordenação, sem qualquer distinção quanto à natureza das normas violadas (alínea d) do n.º 2 do artigo 130.º da LOSJ ), havendo, ainda, que considerar que os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (n.º 1 do artigo 40.º da LOSJ);
Como aos tribunais administrativos foi apenas conferida competência para conhecer das impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, com exclusão dos demais litígios respeitantes a contraordenações, designadamente o que respeita à execução das decisões de aplicação de coimas.
O Ministério Público invoca a norma do artigo 89.º do RGCO, em conjugação com a alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, como norma atributiva de competência aos tribunais administrativos.
Ora, o artigo 89.º do RGCO não contém uma norma de atribuição de competência material mas sim, apenas, de competência territorial.
Nos termos do disposto no n.º 1 artigo 89.º do RGCO o não pagamento da coima em conformidade com o disposto no artigo 88.º do mesmo regime, dá lugar à execução, que será promovida, perante o tribunal competente, segundo o artigo 61.º, que estabelece que é competente para conhecer do recurso o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infração, salvo quando a decisão que dá lugar à execução tiver sido proferida pela relação, caso em que a execução poderá também promover-se perante o tribunal da comarca do domicílio do executado.
Com efeito, não pode extrair-se do disposto no n.º 1 do artigo 89.º e do artigo 61.º do RGCO, como faz o Ministério Público, uma norma de competência material e territorial, que determine ser competente para executar uma decisão proferida por uma autoridade administrativa que aplicou uma coima em processo contraordenacional o tribunal que seria competente para a impugnação dessa mesma decisão, mas apenas uma norma de competência territorial.
Face ao exposto, estando em causa, no presente processo, a execução de uma decisão de aplicação de coima, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra não é competente para a sua apreciação, por inexistência de norma atributiva de competência aos tribunais administrativos, o que determina a incompetência absoluta do Tribunal, exceção dilatória insuprível, cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito e determina o indeferimento do requerimento inicial uma vez que, no caso, o Executado ainda não foi citado.”
Podemos adiantar que, de iure condito – a bondade da solução de iure condendo é matéria sobre a qual não nos cumpre tomar posição -, a conclusão alcançada na decisão recorrida é a correcta.
Com efeito, não se discute que nos termos do previsto na alínea l) do nº 1 do art. 4º, do ETAF é atribuída competência aos tribunais administrativos para a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a impugnações Judiciais de decisões da administração pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
No caso dos autos, está sim em causa uma execução de uma decisão que aplica a coima e não a impugnação daquela decisão. E a execução vem requerida sob a invocação da alínea l) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF, apesar de a referida alínea apenas contemplar a competência para o julgamento das impugnações das decisões administrativas proferidas no âmbito dos processos de contra-ordenação aí identificados, com exclusão das demais matérias respeitantes a contra-ordenações, designadamente execução das decisões proferidas pelas autoridades administrativas no âmbito desses processos.
Ora, a execução das decisões administrativas proferidas no âmbito dos processos de contra-ordenação não se encontra tipificada em nenhuma das alíneas do artigo 4.º, n.º 1, do ETAF, designadamente nas alíneas l) e n), nem se enquadra na previsão do mesmo artigo 4º, n.º 1, al. o), para a qual também se remete, em matéria de execuções, no artigo 157.º, n.º 5, do CPTA, a respeito das execuções contra particulares fundadas em título que não seja uma sentença proferida pelos tribunais administrativos, exigindo-se, nesse caso, que o título executivo tenha sido produzido no âmbito de uma relação jurídico-administrativa, que vimos já não ser o caso.
Por outro lado, contrariamente ao pretendido pelo Recorrente, a competência dos tribunais administrativos também não pode extrair-se das normas dos artigos 61.º e 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (que institui o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo; redacção dada pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro), pois que o artigo 61.º, para o qual se remete no artigo 89.º, contém claramente uma norma de competência territorial (e não material), quando se confere a competência para a execução ao tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção, salvo quando a decisão tiver sido proferida pela Relação, caso em que a execução poderá promover-se perante o tribunal da comarca do domicílio do executado. As normas aqui convocadas pelo Ministério Público, salvo o devido respeito, são inaplicáveis para delas se retirar consequências ao nível da competência material.
Na verdade, na interpretação da lei o intérprete-aplicador tem que sustentar o sentido normativo que alcança na letra do texto legal, exigindo-se um mínimo de correspondência. Se é certo que a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, certo é também que não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso. Além disso, na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete tem de presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art. 9.º do CC). O intérprete, não pode, assim, substituir-se ao legislador, mas antes deve conformar a vontade deste expressa nas normas.
Ora, não só o pensamento do legislador vai no sentido contrário ao pretendido pelo Recorrente, como por recurso a lugares paralelos – as normas indicadas na sentença relativas à competência em matéria contra-ordenacional do Tribunal da Propriedade Intelectual e do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão – não se suporta a conclusão de que a competência para execução da decisão que aplica a coima está implícita na competência para a impugnação daquela decisão.
No que se refere à mens legislatoris, haverá que ter presente, desde logo, o que se deixou escrito no preâmbulo da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou a revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Código dos Contratos Públicos, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, da Lei de Participação Procedimental e de Acção Popular, do Regime Jurídico da Tutela Administrativa, da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos e da Lei de Acesso à Informação sobre Ambiente). Aí disse-se:
“(…) estende-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal às ações de condenação à remoção de situações constituídas pela Administração em via de facto, sem título que as legitime, e de impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo. Entendeu-se, nesta fase, não incluir no âmbito desta jurisdição administrativa um conjunto de matérias que envolvem a apreciação de questões várias, tais como as inerentes aos processos que têm por objeto a impugnação das decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social noutros domínios. Pretende-se que estas matérias sejam progressivamente integradas no âmbito da referida jurisdição, à medida que a reforma dos tribunais administrativos for sendo executada [sublinhado nosso]”.
Neste ponto, refere Mário Aroso de Almeida (cfr. Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., 2016, p. 171-172) o seguinte:
“(…) a justiça administrativa portuguesa foi objecto, como vimos, , de uma transformação profunda, mas nem por isso deixam de se manter hoje, como então [em 1979, altura em que foi criado o ilícito de mera ordenação], razões que explicam a não atribuição, em bloco, dessa matéria à competência dos tribunais judiciais [terá querido dizer-se, tribunais administrativos]. E a principal razão continua a residir no reduzido número de tribunais e de juízes administrativos. É verdade que, desde 2004, existe, em Portugal, uma verdadeira rede de tribunais administrativos, constituída por um corpo próprio de juízes. Mas não é menos verdade que essa rede não seria, ainda hoje, capaz de dar resposta a todos os processos do ilícito de mera ordenação social.
Na revisão de 2015, o legislador do ETAF assumiu o reconhecimento da natureza administrativa dos litígios sobre o ilícito de mera ordenação social, reconhecendo aos tribunais administrativos o poder de fiscalizarem a legalidade desses atos, mas, ao mesmo tempo, continuou a assumir que as insuficiências de que enferma a rede dos tribunais administrativos não permite a atribuição, em bloco, àqueles tribunais da competência genérica na matéria . E nesse sentido, consagrou, na alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º, uma solução de meio termo (…)”
Donde se poderá afirmar, com relativa segurança, que o legislador não pretendeu atribuir aos tribunais administrativos uma competência genérica nesta matéria.
Por outro lado, socorrendo-nos do foi dito pelo legislador em situações idênticas – lugares paralelos -, como se refere na sentença recorrida, “basta comparar a redação das normas atributivas de competência em matéria contraordenacional aos tribunais administrativos, ao tribunal da propriedade intelectual e ao tribunal da concorrência, regulação e supervisão, para compreender o diferente alcance destas normas atributivas de competência”.
Com efeito, na alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF prescreve-se que “[compete aos tribunais administrativos a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas – n.º 1] a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo”.
Enquanto na Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (na redacção dada pela Lei n.º 40-A/2016, de 22 de Dezembro), consagra-se para o Tribunal da Propriedade Intelectual, no artigo 111.º, n.º 1, al. e) que a este compete conhecer das questões relativas a “recurso e revisão das decisões ou de quaisquer outras medidas legalmente suscetíveis de impugnação tomadas pelo INPI, I. P., em processo de contraordenação”, dispondo-se no n.º 2 do mesmo artigo que “a competência a que se refere o número anterior abrange os respetivos incidentes e apensos, bem como a execução das decisões”.
E no artigo 112.º da LOSJ estabelece-se no seu n.º 1 que ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão compete conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas em processo de contra-ordenação legalmente susceptíveis de impugnação da Autoridade da Concorrência (AdC), da Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM), do Banco de Portugal (BP), da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), da Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), do Instituto de Seguros de Portugal (ISP) e das demais entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão, dispondo-se também no n.º 3 que: “as competências referidas nos números anteriores abrangem os respetivos incidentes e apensos, bem como a execução das decisões”.
Como se verifica as soluções legalmente expressas são distintas, omitindo o legislador da Revisão do ETAF a menção, ao que aqui importa, à execução das decisões.
Por outro lado ainda, last but not least, necessário é não perder de vista que em causa estão normas atributivas de competência e neste campo vale o princípio de que a competência não se presume, tendo que resultar expressa na lei. E do texto da lei, essa competência – para os processos executivos conexos às decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo - não resulta expressa.
Assim, não pode senão concluir-se que a jurisdição administrativa é materialmente incompetente para conhecer das acções de execução para pagamento de coima e custas relativas a decisões da Administração Pública que tenham aplicado coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo; como decidido no Tribunal a quo. Para tanto, são competentes os tribunais da jurisdição comum ou ordinária (art. 40.º da LOSJ).
Improcede, pois, o recurso interposto.
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