01257/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Os Municípios têm o poder legal de lançar e cobrar taxas sobre as matérias enunciadas no art.º 11.º n.º1 alíneas a) e b) da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e hoje, art.º 19.º n.º1 alíneas a) e b) da Lei 42/98, de 6 de Agosto;

2. A taxa constitui uma receita voluntária, coactiva, bilateral, que dá origem a uma contraprestação específica, podendo não ter sido solicitada e bem assim não trazer benefício directo para quem a paga, destinada à satisfação de necessidades individuais, reais ou presuntivas, actuais ou futuros e podendo ser indivisível tal benefício prestado;

3. A taxa de compensação por aumento de área de construção, criada pelo Município de Lisboa, ainda que possa ser inválida, a sua invalidade não se reconduz à declaração da sua nulidade, mas tão só à sua anulação, em que a impugnação judicial não pode ser deduzida a todo o tempo;

4. Tais receitas são de qualificar como de cobrança eventual, contando-se neste caso, o prazo para a dedução da impugnação judicial, da data desse mesmo pagamento, que não do termo da data do seu pagamento voluntário, por força do disposto nos art.ºs 7.º do Dec-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, 89.º alínea b) do CPCI e 8.º e 9.º do Dec-Reg. n.º 92-C/84, de 28 de Dezembro.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo:

A. O relatório.

1. LISBOA - ....., Lda, identificada nos autos, dizendo-se inconformada com a sentença proferida pelo M. Juíz do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa - 5.º Juízo, 1.ª Secção - que julgou intempestiva a impugnação judicial deduzida, veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:

1ª Os actos de órgãos municipais que determinem o lançamento e liquidação de Impostos, taxas, derramas ou mais valias não previstas na lei, como se verifica in casu, são nulos, ex vi do art. 1°/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro (v. art. 88°/1/a), c) e 2 do DL 100/84, de 29 de Março e art. 28° da LPTA; cfr. Ac. STA, de 99.03.02, AD

454/1243) - cfr. texto n.ºs 1 a 6;

2ª Os actos sub judice são assim nulos, por terem criado impostos ou taxas não previstas na lei, ou, pelo menos, por falta de atribuicões (v. art. 1°/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro; cfr. arts. 103° e 165° /1/i) da CRP, art, 133° /1/ a) do CPA, art. 88°/1/a) da LAL) - cfr. texto n.º s 3 a 7;

3ª A seguir-se a tese da douta sentença recorrida - que se impugna -, sempre teria de concluir-se que a norma do art. 1°/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro seria claramente inconstitucional pois, sem fundamento material bastante, trataria de forma desigual situações essencialmente idênticas (v. art. 13° da CRP), dado que em qualquer dos casos os prejuízos suportados pelos particulares em virtude da exigência e pagamento de tributos inválidos são precisamente os mesmos, violando ainda o disposto nos arts. 20°, 103° e 168° /1/i) da CRP - cfr. texto n.º s 3 a 7;

4ª A douta sentença recorrida enferma de manifestos erros de julgamento, na parte em que decidiu julgar intempestiva a impugnação deduzida pela ora recorrente, pois os actos de liquidação e cobrança sub judice são nulos (v. art. 103° da CRP e art. 134° do CPA) - cfr. texto n.º s 8 e 9;

5ª Na douta sentença recorrida apenas se deu como provado que "em 1991.11.29 foi expedido aviso à impugnante para proceder ao pagamento, no prazo de trinta dias, da 1ª prestação do tributo" (v. alínea l) da matéria de facto), não tendo sido dado como provado qual o efectivo conteúdo do referido aviso, nomeadamente se dele constava a autoria, data, sentido, obiecto e fundamentação do acto em análise (v. art. 268°/3 da CRP; cfr. arf. 64°/2 do CPT e art. 36° do CPPT) - cfr. texto n.º 10;

6ª Na douta sentença recorrida também não foi dado como provadQ que a ora recorrente tenha efectivamente recebido o referido aviso, nomeadamente mediante assinatura dos seus representantes constante do respectivo registo postal ou aviso de recepção (v. art. 268°/3 da CRP; cfr. art. 38° do CPPT) - cfr. texto n.º 10;

7ª O facto de a ora recorrente ter tido conhecimento da exigência das quantias em causa antes de ser notificada dos elementos essenciais do respectivo acto de liquidacão (v. art. 123° do CPA), procedendo inclusivamente ao respectivo pagamento, nunca poderia pôr em causa a tempestividade do presente meio processual, pois tal pagamento não revela, por si só, o conhecimento pelo respectivo interessado da autoria, data, sentido, fundamentacão e objecto dos respectivos actos de liquidação (v. art. 268°/3 da CRP), "a fim de (permitir à interessada) avaliar o alcance integral da decisão e poder decidir do recurso a quaisquer meios de impugnação" (v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, 3ª ed., p.p. 935) - cfr. texto n.º s 10 e 11;

8ª Era ao recorrido e não à recorrente que competia o ónus da prova dos factos que integram a intempestivldade do presente meio processual - neste caso, da notificação dos actos sub iudice (v. art. 340°/2 do C. Civil) -, pelo que, não tendo sido produzida qualquer prova nesse sentido, é manifesta a tempestividade da presente impugnação - cfr. texto n.º s 11 e 12;

9ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 20°, 103°, 165°, 204° e 268° da CRP, no art. 1°/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro, no art. 340°/2 do C. Civil, no art. 133° do CPA, no art. 64°/2 do CPT e nos arts. 36° e segs. do CPPT.

NESTES TERMOS,

Deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida, com as legais consequências.

SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ

CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA.

Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito suspensivo.

O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser negado provimento ao recurso, por sufragar e acompanhar por inteiro a fundamentação expressa na sentença recorrida, que traduz jurisprudência do STA.

B. A fundamentação.

2. A questão decidenda. A única questão a decidir consiste em saber se a presente impugnação judicial foi deduzida fora do prazo que a lei prevê para o efeito, tendo caducado o respectivo direito à acção, não sendo de conhecer de quaisquer outras questões ao responder-se afirmativamente.

3. A matéria de facto.

Em sede de probatório o M. Juiz do Tribunal "a quo" fixou a seguinte fcatualidade, a qual igualmente na íntegra se reproduz:

a) Em 14/04/89 o anterior proprietário do prédio onde se situa o imóvel dos autos, Hermínio Bastos dos Santos requereu à CML a aprovação e licenciamento de um projecto de construção de um prédio na Av. das Forças Armadas, n.ºs 8 a 20, freguesia do Campo Grande em Lisboa - cfr. fls e segs. processo n.º 1744/OB/89;

b) Em 2/10/89, por despacho do Presidente da Câmara foi deferido aquele projecto inicial, permitindo a construção de um novo prédio com maior área total de construção em relação ao que se encontrava construído naquele local e através da informação n° 1933/7ª/U constante de fls. 73 do Proc. n° 1744/0B/89, foi inicialmente calculada e fixada em 15/11/89, por despacho do Presidente da CML exarado naquela informação, a compensação por aumento de área no valor de esc: 77 220 000$00, actualizada para o montante de esc: 115 830 000$00, pelo despacho do Vereador do Pelouro das Finanças, de 13/03/91 aposto na informação n° 237/DP/91 prestada a fls. 389 daquele mesmo Processo - cfr. fls.13, 117 e 122 destes autos;

c) Em 10/11/89 o anterior proprietário requereu a aprovação de alterações àquele projecto inicial, solicitando a ampliação da área terciária (comércio), dando origem ao processo n° 5286/0B/89;

d) Em 12/03/90 foi considerado tacitamente deferido aquele projecto de alterações por despacho do Presidente da CML - cfr. fls.119;

e) Na sequência do deferimento do projecto de alterações ao Processo n° 1744/0B/89, e, conforme consta da informação n° 725/DP/90 constante do Processo n° 22524/91 apenso ao processo n° 5286/0B/89, sobre a qual recaiu o despacho de 30/05/90 do Vereador do Pelouro das Finanças, foi calculada a compensação por aumento de volumetria no valor de esc: 31 099 500$00, a qual, adicionada ao valor da compensação por aumento de área, já referido na alínea b) - 115 830 000$00 -, totaliza o montante de esc: 146 929 500$00 - cfr . fls. 12 e 120 dos autos;

f) Aquelas compensações por aumento de área (ocupação do logradouro e corpos balançados e ocupação além dos 15 m de empena: AT 2,574,0m2) e de volumetria (ampliação da área terciária - comércio - em 691,10m2) foram liquidadas com base no disposto no n° 4 do despacho n° 166/P/84, publicado no Diário Municipal n° 14524, de 30/11/84 - cfr. fls. 33 a 36 e fls. 48;

g) Em 7/06/91 a impugnante requereu o averbamento para o seu nome de todos os processos referentes ao licenciamento do edifício a construir no local indicado na alínea a), pelo que, só em 26/7/91 o processo foi averbado em seu nome - cfr fls. 124 e proc. n° 22762/91;

h) As compensações acima referidas foram liquidadas em nome do anterior proprietário, Hermínio Bastos dos Santos por ter sido quem requereu a aprovação do projecto inicial, bem como as alterações ao projecto licenciado pelo Processo n° 1744/OB/89, que estão na origem do proc. n° 5286/OB/89;

i) Foi o anterior proprietário, então requerente, quem teve conhecimento perfeito e completo dos actos aqui em causa, e que, depois de notificado, inclusivamente através da publicitação dos mesmos no Diário Municipal, veio requerer o pagamento das compensações em seis prestações semestrais - cfr. Proc. Obra e fls.115, 116, 118 a 123;

j) Esse pedido foi deferido no Processo n° 2524/91, ficando condicionado à apresentação de garantia bancária, tendo sido a ora impugnante, quem, sucedendo na titularidade dos direitos e obrigações do anterior proprietário, apresentou as garantias bancárias exigidas datadas de 18/9/91- cfr. fls.10 e 11;

l) Em 29/11/1991 foi expedido aviso à impugnante para proceder ao pagamento, no prazo de 30 dias, da 1ª prestação do tributo a que se alude em e) que antecede - cfr. fls. 397 do proc.1744/OB/89;

m) Em 9/12/91, foi a impugnante, quem efectuou o pagamento da 1ª prestação daquelas compensações pelas guias de receita nos 5735 e 5736 (v. Fls. 11 e 12), e, sucessivamente, das restantes cinco prestações de cada uma das compensaçoes;

n) Em 02/03/94, a impugnante veio apresentar a petição inicial que está na origem dos presentes autos - cfr . fls. 3.

4. Para julgar a presente impugnação judicial intempestiva por caducidade do direito de acção, considerou o M. Juiz do Tribunal "a quo", que

Neste particular, quer pela Representante da Fazenda, quer pelo magistrado do M. Público vem suscitada a extemporaneidade desta impugnação judicial por considerarem que o vício do acto de liquidação impugnado importa a sua mera anulabilidade e, como tal, sujeito a prazo de invocação.

Sobre esta questão de saber se se trata de mera anulabilidade ou, pelo contrário, de nulidade, já o Supremo Tribunal Administrativo veio tomar posição, após divergências, reunindo em Plenário e proferindo acórdão em 30/05/2001, no Proc. n° 22 251, onde decidiu:

«Infere-se, assim, do exposto que o que a lei fulmina com a nulidade é a deliberação (no caso vertente, despacho do Presidente da Câmara Municipal) através do qual se procedeu ao lançamento (criação) da taxa ou imposto não previstos na lei e não os actos que, com base naquele, procederam à liquidação e cobrança dos referidos tributos.

No caso "ub judicio", o que a lei considera nulo e de nenhum efeito é, pois, o Despacho n° 166/P/84 do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, publicado no Diário Municipal de 30/11/84.

Quanto aos actos impugnados contenciosamente nos presentes autos e que procederam à liquidação e cobrança dos tributos em causa, com fundamento no citado despacho nulo n° 166/P/84, do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, eles não são nulos mas meramente anuláveis.

Tais actos não são hoje nulos face ao disposto na alínea d) do art.º 133°, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), segundo a qual são nulos "Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental", pois no caso em análise a liquidação e cobrança de um imposto ou taxa com fundamento num despacho nulo, não ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental antes violam o mero princípio da legalidade tributária, como se salienta no acórdão recorrido.

Mas igualmente não eram nulos antes da entrada em vigor do CPA, o que ocorreu em 16/5/1992, pois a regra era a da anulabilidade - cfr. neste sentido, a título de exemplo, o Ac. do pleno, de 23/10/90, in AD n° 350/243 - verificando-se a nulidade apenas nos casos previstos na lei, e o certo é que à data da liquidação e cobrança das compensações por aumento da volumetria a que se refere o acórdão recorrido não existia norma legal que fulminasse tais actos com a nulidade.

Nem se diga que, na solução exposta, em que a legalidade da liquidação do imposto ou taxa é uma ilegalidade indirecta, cometida por um funcionário da autarquia em obediência a uma anterior deliberação ilegal, geral e abstracta, da mesma autarquia (lançamento), a sanção a que tal acto está sujeito continua a ser a nulidade. E isto, dizem, porque nada autoriza a tratar estes dois actos que surgem, ambos, como deliberações da mesma autarquia, como se fossem actos praticados por pessoas colectivas diferentes, como simples actos de aplicação de uma norma inválida publicada pelo legislador. A decisão do funcionário da autarquia que aplique a norma ilegal instituidora do imposto ou taxa editada por ela própria continua a equivaler-se à "deliberação de qualquer órgão da autarquia", já que o mesmo não tem competência própria sobre a matéria e os actos por ele praticados são imputados sempre à autarquia que serve. Deste modo, o segundo acto continuaria a ser um acto primário da autarquia de lançamento de imposto ou taxa não previstos na lei.

É manifesta a improcedência de tal argumentação. Um acto administrativo praticado por um funcionário da autarquia local sem competência própria, é sempre da sua autoria, como é evidente, e não de um qualquer órgão da autarquia.»

Tratando-se, assim, de um acto meramente anulável enfrentemos, pois, a questão suscitada pela Representante da Fazenda, acompanhada pelo magistrado do M. Público da extemporaneidade da presente impugnação judicial.

«Ultrapassada a fase do despacho liminar, é evidente que não poderá já indeferir-se ou recusar-se a petição. Haverá lugar então, à absolvição da instância ou do pedido, conforme os casos.» - cfr. Rodrigues Bastos, "Notas ao C.P.Civil", 3° vol., p. 38 e, no mesmo sentido, Alberto dos Reis, anotado, 2° vol., p. 399, Manuel de Andrade, "Noções Elementares de Processo Civil", p. 120 e Antunes Varela e outros, "Manual de Processo Civil", 2. ed., p. 270/271.

«o prazo da impugnação judicial é peremptório, de caducidade e de conhecimento oficioso, por versar direitos indisponíveis quanto à Fazenda Pública.

O seu decurso extingue o direito de impugnação, devendo a respectiva petição inicial ser indeferida liminarmente com esse fundamento (artº 474°, n° 1, al.c), do Cód. Pro. Civil [na redacção anterior à de 1997]).

Tal excepção peremptória pode ser conhecida mesmo depois do despacho liminar a mandar prosseguir a impugnação, o qual não faz caso julgado fonnal.» - Alfredo de Sousa e Silva Paixão, "Código de Processo Tributário Comentado e Anotado", p. 237.

Tal caducidade, constituindo uma excepção peremptória, nos termos do artº 493°, nºs 1 e 3, do CPC, importa a absolvição do pedido.

Conhecendo, pois, de tal questão, importa referir que, nos termos do art. 123°, n° 1, alínea a), do CPTributário, «a impugnação será apresentada, (...) no prazo de 90 dias contados a partir do termo do prazo para pagamento voluntário dos impostos e das receitas parafiscais».

Quanto à forma de contagem deste prazo, há que atender ao disposto nos nºs 1 e 2, do art. 49º, do CPT, remissivo para o art. 279º, do C.Civil.

Assim, o prazo para a apresentação de impugnação judicial é contínuo, correndo seguidamente, mesmo durante os sábados, domingos, dias feriados e férias.

Como resulta da matéria de facto provada, o termo do prazo para pagamento da taxa ora impugnada ocorreu em Dezembro de 1991.

Contados 90 dias para deduzir reclamação graciosa e impugnação judicial, nos termos atrás definidos, o prazo terminou algures por Março de 1991.

Ora, uma vez que a petição de impugnação foi entregue em 02/03/1994, foi bastante fora do prazo legal sendo a mesma extemporânea.

Decisão que será de confirmar inteiramente, ainda que não a totalidade da respectiva fundamentação, nos termos que a seguir se deixam expressos.

Quanto ao termo inicial ou dies a quo ou dies ex quo a partir do momento em que se conta tal prazo de impugnação judicial, aqui divergindo em termos de fundamentação da sentença recorrida, mas sem que tal divergência implique qualquer diversa solução, o termo inicial de tal prazo nem seria a contar do tal termo do pagamento voluntário das referidas taxas, mas sim a contar do dia imediato da data desse mesmo pagamento (1.ª prestação).

Estão em causa taxas de compensação por aumento de área de um prédio urbano, por virtude do aumento de construção que foi deferido para o mesmo, liquidada pela CML à ora recorrente, como consta da matéria das alíneas i), j), l) e m) do probatório.

Porque em tal data do pagamento da 1.ª prestação (Dezembro de 1991) se encontrasse em vigor já o CPT, que como se sabe entrou em vigor em 1.7.1991, e se aplicasse para o futuro - cfr. seu art.º 3.º - os prazos para deduzir a reclamação e impugnação judicial, parece assim, que seriam os aí previstos nos art.ºs 97.º e 123.º deste Código.

Porém, tal receita era de cobrança eventual, que se não fosse satisfeito, caducaria, não sendo de extrair certidão de dívida por tal quantia, como aconteceria se lhe fosse aplicado o regime de cobrança do CPT - cfr. seu art.º 110.º.

Regime que se encontrava de acordo com as normas dos art.ºs 19.º e 20.º do CPCI que previam tal regime de pagamento, (de receita eventual) bem como do Dec-Lei n.º 92.º-C/84, de 28 de Dezembro, nos seus art.ºs 8.º e 9.º Cfr. em sentido semelhante, A. José de Sousa e J. da Silva Paixão, Código de Processo Tributário, Comentado e Anotado, 4.ª Edição, pág. 18, nota 3 e pág. 287, nota 20, ao mencionar..."O prazo da impugnação judicial da liquidação da receitas fiscais autárquicas há-de iniciar-se no dia imediato ao da abertura do cofre da tesouraria municipal para a cobrança virtual ou ao da respectiva cobrança eventual"., quanto às receitas municipais.

E nos termos desta norma do art.º 89.º do CPCI, o termo do prazo inicial não se poderá contar de qualquer outro evento que não seja do termo legalmente desencadeador desse efeito, que recorde-se, continuou a ser efectuado pelo sistema de cobrança eventual. E assim, ainda que tal liquidação tenha ocorrido na vigência do CPT, as normas aplicáveis quanto à sua cobrança, contagem dos prazos de reclamação e de impugnação judicial, continuavam a ser, pois, os de tal CPCI, que não os do CPT, por força do disposto no art.º 7.º do Dec-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril e art.ºs 8.º e 9.º do referido Dec-Lei n.º 92.º-C/84, de 28 de Dezembro Cfr. no mesmo sentido o acórdão deste Tribunal de 26.2.2002, recurso n.º 3 900/00, tendo como relator o do presente, o qual foi confirmado pelo acórdão do STA de 20.12.2002, processo n.º 1151/02-30. .

Quanto à natureza do vício que enferma a norma de liquidação da taxa em causa, na tese da recorrente, que seria o de nulidade por violação de lei constitucional, ainda que assim fosse, o que nos termos supra se não aceita, como consta desenvolvido na sentença recorrida, tal vício, não teria por efeito de fulminar essa liquidação de nulidade, donde pretende arrancar que a impugnação pudesse ser deduzida a todo o tempo, como continua a insistir na matéria das suas conclusões do recurso - cfr. 1.ª, 2.º, 3.ª e 4.ª.

Como constitui jurisprudência corrente, designadamente deste TCA Cfr. neste sentido, entre muitos outros, o recente acórdão de 18.3.2003, recurso n.º 6 782/02., que se segue, "...uma norma inconstitucional pode ser aplicada em actos administrativos concretos, afectando a estes na sua validade.

Mas uma coisa é o vício da norma, outra o vício do acto.

Se aquele é causa deste, não se segue necessariamente que este tenha a mesma natureza daquele. Ora, o vício da norma, em razão da sua desconformidade com a Constituição, confina-se a ela própria, determinando a sua invalidade, a sua nulidade, tendo como única consequência directa, a eliminação da norma da ordem jurídica.

Aplicada essa norma em um concreto acto administrativo, tudo se passa como se se tivesse feito apelo a lei inexistente ou que, tendo existido, foi revogada ou por qualquer outro motivo deixou de vigorar.

Além uma norma ferida de morte, de nulidade, que os tribunais têm de ignorara; aqui, um acto administrativo, fazendo aplicação de uma norma no errado pressuposto da sua validade, da sua existência ou relevância jurídica, o que integra o vício de violação de lei por erro no pressuposto de direito causa de mera anulabilidade". (No mesmo sentido v. o Acórdão do mesmo Tribunal de 4.3.98 - BMJ 475/380).

Também no Acórdão do mesmo Tribunal de 31.10.2001 - Rec. n° 26.932, pode ler-se: "A eventual inconstitucionalidade da lei ao abrigo da qual os emolumentos notariais foram liquidados, em virtude destes terem eventualmente a natureza de impostos e daquela lei não haver sido emitida pela Assembleia da República ou pelo Governo sob autorização da mesma, não gera a nulidade do acto de liquidação, mas apenas a sua invalidade típica".

Como anteriormente se defendia na doutrina e na jurisprudência e hoje tem expressa letra de lei na norma do art.º 102.º n.º3 do CPPT, se o fundamento da impugnação for o da nulidade do acto, pode esta ser deduzida a todo o tempo. Mas apenas são nulos os actos - quando a lei expressamente o sancione, acto a que falte algum dos seus elementos essenciais, actos viciados por usurpação de poder, etc., - o que não é o caso dos autos, sendo a regra geral a da anulabilidade, que não a da nulidade, e em que naquela, a dedução da impugnação não pode ter lugar a todo o tempo.

E assim sendo como é, a impugnação judicial não pode ser deduzida a todo o tempo como pretende a recorrente, antes tem de ser deduzida no prazo que a lei prevê para o efeito, acima considerado, sob pena de caducidade do direito à acção respectiva, que no caso, manifestamente ocorreu.

Tratando-se de actos de liquidação meramente anuláveis e não nulos, a sua impugnação, em geral, deverá ser efectuada no prazo de 90 dias contados a partir da data do termo do pagamento do valor liquidado, de acordo com o disposto no art° 123° nº1 a) do CPT, então vigente, e no caso, quanto a estas taxas, de 90 dias, a contar do dia imediato ao da respectiva cobrança da 1.ª prestação, nos termos supra.

Improcedem assim todas as conclusões do recurso sendo de lhe negar provimento e de confirmar, a aliás, douta sentença recorrida.

C. DECISÃO.

Nestes termos, acorda-se, em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em doze UCs.

Lisboa,11-05-2004

Eugénio Sequeira ( Relator )

Francisco Rothes

Jorge Lino