195/2026 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 195/2026 Processo n.º 67/2024 Plenário Aos dezanove dias do mês de fevereiro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Conselheiros Mariana Canotilho, Dora Lucas Neto, Afonso Patrão, António Ascensão Ramos, Joana Fernandes Costa, João Carlos Loureiro, Maria Benedita Urbano, José Eduardo Figueiredo Dias, Rui Guerra da Fonseca e Carlos Medeiros de Carvalho , foram trazidos à conferência os presentes autos. Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte: I. Relatório Através de exposição datada de 6 de dezembro de 2023 e apresentada, neste Tribunal, em 18 de janeiro de 2024 – cf. fls. 2 e 4 dos autos –, veio o Requerente A. , na qualidade de «Secretário Executivo da Comunidade Intermunicipal … » suscitar a questão de saber se se encontrava obrigado à apresentação de declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos, nos termos da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho. Através de despacho do Presidente do Tribunal Constitucional datado de 17 de janeiro de 2024 (cf. fls. 6), este determinou a autuação de um processo de dúvidas , ao abrigo do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, na versão que resulta da Lei Orgânica n.º 1/2018 , de 18 de abril (“LTC 2018”), tendo em conta o regime transitório prescrito no artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019 , de 13 de setembro, e que fosse feita vista do mesmo ao Ministério Público junto deste Tribunal, para os devidos efeitos legais. Nessa sequência, o Ministério Público apresentou parecer, em 1 de fevereiro de 2024, em que conclui nos seguintes termos (cf. fls. 7 a 14): “[…] Em face do que, nos termos e para os efeitos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 109.º da Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional [na redação da Lei Orgânica n.º 1/2018 , de 19 de abril, aplicável ex vi do artigo 5.º , n.º 1, da Lei Orgânica n.º 4/2019 , de 13 de setembro (Aprova o Estatuto da Entidade para a Transparência e proceda à nona alteração à Lei n.º 28/82 , de 15 de novembro, que aprova a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional)], somos de parecer que, para os efeitos da previsão constante da alínea j), do n.º 1, do artigo 2.º da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho, no respeitante às comunidades intermunicipais, se deve considerar que os “membros dos órgãos executivos” são o membro necessário (o primeiro-secretário) e , quando exista(m), também, o(s) membro(s) facultativos (ou os secretários municipais) do respetivo secretariado executivo intermunicipal. Que, como tal, estão legalmente vinculados ao regime jurídico contido nesse complexo normativo e, por consequência, à apresentação de “declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos.” . Por despacho proferido pelo Presidente do Tribunal Constitucional, em 2 de fevereiro de 2024, foi assegurado o contraditório, determinando-se a notificação do Requerente do teor do parecer do Ministério Público (cf. fls. 15 e 16). Resulta dos autos de DPR n.º 12029, que correm termos neste Tribunal, que o Requerente apresentou, em 28 de fevereiro de 2024, declaração de rendimentos, património e cargos sociais dos titulares de cargos políticos e equiparados. Sem que tenha sido aberta conclusão, ou proferido qualquer despacho nesse sentido pelo Presidente do Tribunal Constitucional, a 4.ª Secção procedeu ao arquivamento dos autos em 8 de março de 2024 (cf. fls. 17). Em 11 de abril de 2025, o Ministério Público junto deste Tribunal apresentou requerimento dirigido ao Presidente a requerer que a questão objeto dos autos fosse submetida a decisão do Plenário, nos termos do artigo 109.º, n.º 2, da LTC 2018 (cf. fls. 18 e 19). Por despacho do Presidente proferido em 24 de abril de 2025, a pretensão do Ministério Público foi indeferida e confirmado o arquivamento dos autos, com os seguintes fundamentos (cf. fls. 18 e 19): “[…] A título prévio, esclareça-se que, nos termos do n.º 2 do referido artigo 109.º da LTC 2018, «ocorrendo dúvida, mesmo após a notificação referida no número anterior, sobre a existência, no caso, do dever de declaração, o Presidente submeterá a questão ao Tribunal, que decidirá em sessão plenária». Ou seja, segundo o regime pretérito, a submissão da questão ao Plenário do Tribunal Constitucional era sempre precedida de uma decisão do respetivo Presidente. Na ausência de norma transitória específica, poderia sustentar-se que os processos por dúvidas iniciados antes da entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 4/2019 deveriam seguir os seus termos até final, alegando-se, para esse efeito, que essa seria a solução mais conforme aos dois parâmetros constitucionais convocados, em regra, pela sucessão de regimes processuais: o direito à tutela judicial efetiva (cf. artigo 20.º da Constituição) e a proteção da confiança dos interessados que se extrai, implicitamente, da ideia basilar de Estado de direito (cf. artigo 2.º da Constituição). Todavia, afigura-se-nos que nem estes vetores constitucionais encontram aplicação no caso vertente, nem tal solução se acharia conforme ao sentido geral da disciplina normativa que veio a ser instituída pela Lei Orgânica n.º 4/2019 e pela Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho. Com efeito, os processos por dúvidas não dirimem qualquer litígio, nem se mostram indispensáveis à efetividade ou exercício de qualquer direito ou posição jurídica substantiva, constituindo mero expediente processual de clarificação de determinado dever declarativo, cuja decisão a lei veio a revestir da força de caso julgado, no que concerne ao dever de apresentação de declaração e atenta a natureza jurisdicional do Tribunal Constitucional (cf. artigo 109.º, n.º 3, da LTC 2018). Aliás, do incumprimento da obrigação declarativa não resulta para o declarante, e em primeira linha, outra consequência jurídica além da interpelação, pela entidade competente, para apresentar a declaração, no prazo de 30 dias (cf. artigo 18.º , n.º 1, da Lei n.º 52/2019 ). Por outro lado, não se vê como a existência, ou não, deste meio processual pudesse ter condicionado, de qualquer forma, a atuação do requerente, ao ponto de justificar um investimento de confiança ou gerado uma conduta ou expectativa alicerçada numa confiança legítima, a reclamar a prossecução de tais processos até final. Assim sendo, à questão suscitada deve responder-se considerando, no essencial, o paralelismo que, manifestamente, subjazia àquele artigo 109.º da LTC 2018, entre as competências que anteriormente eram exercidas pelo Tribunal Constitucional, por um lado, e a dissipação da dúvida objeto de tais processos, por outro. Dito de outro modo: o Tribunal Constitucional tomava decisão com força de caso julgado sobre tais dúvidas porque era a ele que competiria sempre a verificação da entrega das declarações. Contudo, tal paralelismo quebrou-se com a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, na medida em que é esta atualmente competente para receber e escrutinar, em primeira linha, as declarações, bem como para proceder à notificação para a sua entrega e comunicar ao Ministério Público a falta dessa entrega, nos termos do artigo 18.º , n.º 1, da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho. O que significa que a norma do n.º 1 do anterior artigo 109.º da LTC 2018 deixou, inequivocamente, de vigorar, limitando-se hoje a competência do Tribunal Constitucional, em matéria de titulares de cargos políticos, ao disposto no artigo 11.º-A da LTC, de que se destaca a decisão dos recursos de decisões proferidas pela Entidade para a Transparência. Do exposto resulta que a prossecução até final deste processo por dúvidas, após a plena entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, não só não é reclamada por qualquer princípio constitucional, como brigaria com a repartição de competências estabelecida entre a Entidade para a Transparência e o Tribunal Constitucional, conduzindo à prolação de decisão com a força de caso julgado fora do âmbito de uma intervenção estritamente recursória, que é aquela hoje reservada ao Tribunal Constitucional, em linha com o estatuto de independência da Entidade para a Transparência. Assim, concluímos que, sob pena de manifesta contradição com o regime jurídico entretanto instituído, a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência determinou a imediata e automática extinção da competência do Tribunal Constitucional para a prolação de decisão no âmbito deste processo por dúvidas, que se encontrava pendente. Pelo exposto, confirma-se, para todos os efeitos, o arquivamento dos autos.” 1.2.2. Inconformado com o referido despacho, veio o Ministério Público apresentar reclamação, invocando a ilegalidade do mesmo, por violação do artigo 109.º, n.º 2, da LTC 2018, ao considerando que o Presidente deste Tribunal avocara, sem fundamento legal, um poder que não lhe pertence ao concluir pelo arquivamento dos autos, sem submeter a questão ao Plenário. Alega, ainda, a pretensa contradição entre a posição ora adotada pelo Presidente e a posição que aquele sustentou com respeito à manutenção em vigor dos deveres de fiscalização, a cargo do Ministério Público, das declarações entregues em papel, neste Tribunal, antes da entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, e vertida em Nota do Gabinete de 9 de abril de 2024, e que veio a ser acolhida em deliberação do Plenário datada de 17 de abril de 2024. Por conseguinte, conclui o ora Reclamante que «(…) deverá o Plenário do Tribunal Constitucional tomar conhecimento da presente reclamação e, concedendo-lhe provimento, decidir, a final, ao abrigo do prescrito no artigo 109.º , da Lei n.º 28/82 (Lei do Tribunal Constitucional), na redação dada pela Lei n.º 1/2018 , de 18 de abril que o requerente se encontra vinculado à apresentação de “declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos”». Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação A título prévio: da admissibilidade da presente Reclamação 2.1. A título preambular, importa reter que o ora Reclamante não invoca qualquer fundamento legal expresso para alicerçar a reclamação e a respetiva admissibilidade. Com efeito, como acima mencionado, a argumentação do ora Reclamante cinge-se a arguir a inadmissibilidade da decisão do Presidente, uma vez que este estava obrigado a submeter a questão ao Plenário, independentemente do entendimento que aquele sufragasse acerca da subsistência e aplicabilidade do meio processual em causa. Salvo melhor entendimento, cremos que tal argumentário não pode colher porquanto contende com elementares princípios de economia processual e da proibição da prática de atos inúteis, o que bem se evidencia por mero confronto com as competências do relator em sede de fiscalização concreta, o qual tem um poder/dever de proferir decisão sumária, sempre que entenda não dever conhecer-se do objeto do recurso (cf. artigo 78.º-A da LTC). Sem prejuízo disso, já não repugna que opere in casu , por analogia, a garantia processual de reclamação para a conferência, contemplada no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, sendo que, na economia do artigo 109.º da LTC 2018, a competência tipicamente exercida pela conferência tem de caber ao Plenário. Dilucidada esta questão prévia, passaremos a apreciar, em seguida, a questão da subsistência ou não, na ordem jurídica, do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018, após a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência e a entrada em vigor das alterações à LTC 2018 decorrentes da Lei Orgânica n.º 4/2019 , de 13 de setembro. Da subsistência na ordem jurídica do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018 2.2. O processo de entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência e, portanto, de plena entrada em vigor das alterações à LTC introduzidas pela Lei Orgânica n.º 4/2019 arrastou-se no tempo para além do que seria previsível e, seguramente, bem para além do que terá sido previsto pelo próprio legislador, que logo determinou, no n.º 2 do respetivo artigo 4.º, que «o Governo disponibiliza as instalações para a Entidade para a Transparência no primeiro semestre de 2020, preferencialmente fora das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto», o que só veio a ocorrer em agosto de 2023. Fruto, porventura, dessa previsão otimista quanto ao prazo de implementação da Entidade para a Transparência, o legislador daquela Lei Orgânica não estabeleceu mais do que um regime transitório muito sumário e consignado no artigo 5.º da mesma Lei Orgânica, onde se estatui, simplesmente, que «até à instalação da Entidade para a Transparência, as declarações únicas de rendimentos, património e interesses continuam a ser entregues junto do Tribunal Constitucional e a ser escrutinadas nos termos do regime anterior» (cf. n.º 1) e que «até à implementação da plataforma eletrónica prevista na lei que permita a sua apresentação e tratamento digital, as declarações únicas de rendimentos, património e interesses são entregues em papel» (cf. n.º 2). Destas disposições legais deriva um dever de continuidade do escrutínio das declarações entregues em papel neste Tribunal, ou seja, de fiscalização e de verificação da conformidade daquelas declarações com a legislação pertinente, sob pena de ostensiva quebra dos princípios da legalidade e da igualdade de tratamento dos declarantes, como já este Plenário assinalou na sua deliberação de 17 de abril de 2024 e como o próprio Reclamante reconhece, agora, na sua Reclamação. 2.3 . Mas deriva também a subsistência do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018, após a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência. É nesse sentido inequívoco aquele artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019 . No caso dos autos, o processo foi iniciado antes da entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, inexistindo disposição legal expressa que determine a extinção dos processos cuja tramitação se encontrava já a correr nesse momento. Assim sendo, afigura-se dever encontrar aplicação in casu a regra geral segundo a qual a competência se afere no momento da propositura da ação , permanecendo essa competência, em princípio, incólume a vicissitudes ulteriores. 2.4. Pelas razões expostas, julga-se procedente a Reclamação em apreço, revogando-se o Despacho reclamado e passando a conhecer-se, em seguida, do mérito do processo, apreciando e decidindo a dúvida suscitada nos autos. Apreciação e decisão da dúvida objeto dos autos 2.5. Como já se referiu, o Requerente exerce as funções de Primeiro Secretário Executivo da Comunidade Intermunicipal …, pretendendo ser esclarecido sobre a questão de saber se se encontra obrigado à entrega da declaração objeto da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho, desde logo porque «(…) o Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado em anexo à Lei 75/2013 , de 12 de setembro, não indica a natureza, deliberativa ou executiva, e se devemos considerar os membros do Secretariado Executivo Intermunicipal como Órgão Executivo» (cf. fls. 4 e 5 dos autos). Como se assinala na promoção do Ministério Público junta aos autos, a questão em apreço é, afinal, se os membros do Secretariado Executivo Intermunicipal de uma Comunidade Intermunicipal – na circunstância, a … – devem ser considerados órgão executivo e, se assim for, com obrigatoriedade de entrega, da declaração em causa, porquanto a Lei n.º 52/2019 , de 31 de Julho, determina, no n.º 1 do respetivo artigo 2.º, que constituem cargos políticos , para os efeitos dessa lei, «os membros dos órgãos executivos das áreas metropolitanas e entidades intermunicipais» – cf. alínea j) –, sem que de nenhum diploma legal resulte a perfeita dilucidação de quais são os órgãos executivos das entidades intermunicipais. Conforme se lê no Acórdão n.º 506/2023, o processo de dúvidas constitui «meio processual afim da ação de simples apreciação, o que justifica, aliás, como também é próprio de qualquer intervenção jurisdicional de simples apreciação, que a dúvida a dilucidar seja pertinente , especialmente relevante ou qualificada , porque à atividade judiciária não compete, por via de regra e como é consabido, uma intervenção com escopo limitado a declarar o Direito ». 2.6. Assim, importa começar por referir que as Comunidades Intermunicipais se acham reguladas no Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), aprovado pela Lei n.º 75/2013 , de 12 de setembro, com alterações posteriores (a última das quais operada pelo Decreto-Lei n.º 10/2024 , de 8 de janeiro. Nos termos do respetivo artigo 63.º, «p odem ser instituídas associações públicas de autarquias locais para a prossecução conjunta das respetivas atribuições, nos termos da presente lei» (cf. n.º 1), constituindo associações de autarquias locais «as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos» (cf. n.º 2). O n.º 3 do mesmo preceito legal determina, por sua vez, que «são entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal». Vê-se, assim, como assinalam Sérvulo Correia/Francisco Paes Marques, que «(…) o RJAL erige como super-conceito organizatório o das “associações públicas de autarquias locais”», sendo que «este tipo associativo desdobra-se por seu turno em duas categorias intermédias: as associações de freguesias e de municípios de fins específicos e as entidades intermunicipais. As primeiras são de criação espontânea por parte das autarquias, sem atribuições nem competências próprias, destituídas de um território definido de intervenção, não podendo ser beneficiárias de delegação de competências públicas. As segundas caracterizam-se por terem fins gerais e poderem assumir a forma de área metropolitana ou de comunidade intermunicipal» – cf. Noções de Direito Administrativo , vol. I, 2.ª ed., Coimbra, 2021, pp. 494-495. No que especificamente concerne às comunidades intermunicipais, dispõe o artigo 79.º do RJAL que estas «(…) são as livremente instituídas pelos municípios integrantes das áreas geográficas definidas no Anexo III e assumem as designações dele constantes», estabelecendo o respetivo artigo 82.º que «são órgãos da comunidade intermunicipal a assembleia intermunicipal, o conselho intermunicipal, o secretariado executivo intermunicipal e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal». No que se refere ao secretariado executivo intermunicipal, aqui em apreço, acha-se regulado nos artigos 93.º e ss. do RJAL, dispondo esse preceito legal que «o secretariado executivo intermunicipal é constituído por um primeiro-secretário e, mediante deliberação unânime do conselho intermunicipal, até dois secretários intermunicipais». Nos termos do artigo 95.º, n.º 1, do RJAL, «o secretariado executivo intermunicipal tem uma reunião ordinária quinzenal e reuniões extraordinárias sempre que necessário» e as suas competências acham-se enumeradas no n.º 1 do artigo 96.º do mesmo diploma legal, nos seguintes termos: Elaborar e submeter à aprovação do conselho intermunicipal os planos necessários à realização das atribuições intermunicipais; Participar, com outras entidades, no planeamento que diretamente se relacione com as atribuições da comunidade intermunicipal, emitindo parecer a submeter a apreciação e deliberação do conselho intermunicipal; Assegurar a articulação entre os municípios e os serviços da administração central; Colaborar com os serviços da administração central com competência no domínio da proteção civil e com os serviços municipais de proteção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos de emergência e programas estabelecidos, bem como nas operações de proteção, socorro e assistência na iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe; Participar na gestão de programas de desenvolvimento regional e apresentar candidaturas a financiamentos através de programas, projetos e demais iniciativas; Preparar para o conselho intermunicipal a proposta do plano de ação e a proposta do orçamento, assim como as respetivas propostas de alteração e revisão; Executar as opções do plano e o orçamento; Aprovar os projetos, programas de concurso, cadernos de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços, cuja autorização de despesa se encontre abaixo do limite definido pelo conselho intermunicipal; Alienar bens imóveis em hasta pública, por autorização do conselho intermunicipal; Preparar para o conselho intermunicipal a norma de controlo interno, bem como o inventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais da comunidade intermunicipal e respetiva avaliação e ainda os documentos de prestação de contas; Colaborar no apoio a programas e projetos de interesse intermunicipal, em parceria com entidades da administração central; Elaborar e submeter à aprovação do conselho intermunicipal projetos de regulamentos com eficácia externa da comunidade intermunicipal; Proceder à aquisição e locação de bens e serviços, cuja autorização de despesa se encontre abaixo do limite definido pelo conselho intermunicipal; Dirigir os serviços intermunicipais; Alienar bens móveis, dependente de autorização quando o valor se encontre acima do limite definido pelo conselho intermunicipal; Participar em órgãos de gestão de entidades da administração central; Participar em órgãos consultivos de entidades da administração central; Enviar ao Tribunal de Contas as contas da comunidade intermunicipal; Executar projetos de formação dos recursos humanos dos municípios; t)Executar projetos de apoio à gestão municipal; Exercer as competências delegadas nos termos dos contratos previstos no artigo 120.º; Assegurar o cumprimento das deliberações do conselho intermunicipal; Apresentar propostas ao conselho intermunicipal sobre matérias da competência deste; Exercer as demais competências legais». 2.7. Em face do que antecede, e sem necessidade de mais considerações, afigura-se claro que, como concluiu o Ministério Público na promoção constante dos autos, o secretariado executivo intermunicipal constitui, efetivamente, órgão executivo, nos termos e para os efeitos da alínea j) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho, encontrando-se todos os seus membros sujeitos às obrigações declarativas previstas nessa mesma lei. III. Decisão Pelo exposto, o Tribunal Constitucional defere a Reclamação apresentada pelo Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal e, apreciando o pedido, pronuncia-se no sentido de que o secretariado executivo intermunicipal constitui órgão executivo, nos termos e para os efeitos da alínea j) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 52/2019 , de 31 de julho, encontrando-se todos os seus membros sujeitos às obrigações declarativas previstas nessa mesma lei. Lisboa, 19 de fevereiro de 2026 - José João Abrantes - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos - Joana Fernandes Costa - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho. Atesto o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros Vice-Presidente João Carlos Loureiro e José Eduardo Figueiredo Dias , que participaram por meios telemáticos. José João Abrantes