14. Aos 26-11-2024, o Júri elaborou documento denominado “relatório final”, do qual consta, entre o mais, o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. fls. 78 a 81 do PA;
15. «AA» surgia, á data da apreciação das propostas, identificado como responsável da empresa no portal Vortal – Acordo;
16. No dia 06-01-2025, deu entrada em juízo a presente ação – cfr. fls. 1 sitaf.
17. No dia 15-01-2025, foi outorgado o contrato de empreitada de “REQUALIFICAÇÃO DE TROÇO DA E.M. 506 ENTRE ... E ...”, entre o Município ... e a sociedade [SCom02...], S.A. – cfr. fls. 48 a 53 do PA.
IV- DO MÉRITO DA INSTÂNCIA DE RECURSO
11. A Autora [SCom01...] intentou a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual, tendo formulado o seguinte petitório: “(…) Nestes termos e nos demais de direito que V. Ex.ª doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada totalmente procedente, por provada, e assim:
- a)Declarar anulável o ato de adjudicação praticado pela entidade adjudicante no âmbito do concurso público lançado para celebração de contrato de empreitada de obras públicas, “Requalificação de Troço da E.M. 506 entre ... e ...”, sob a ref.ª 51/DOP/2024, nos termos e para efeitos no disposto no artigo 163.º, n.º 1, do CPA, por violação dos princípios gerais respeitantes à formação e execução dos contratos públicos, em especial o princípio da legalidade, por ter sido excluída indevidamente a proposta da Autora, ao abrigo da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP;
- b)Devem também ser declarados anuláveis todos os atos subsequentes, incluindo o respetivo contrato se, entretanto, celebrado; e
- c)Condenar o Réu à emissão de novo ato de adjudicação, com vista a adjudicar à Autora a presente empreitada, por a proposta por si apresentada ser a economicamente mais vantajosa (na modalidade de preço mais baixo) para a entidade adjudicante à luz do critério de adjudicação previsto no ponto 9.1.1. do PP e demais peças procedimentais, em respeito pelo disposto no artigo 74.º, n.º 1, alínea b) do CCP, e pelo princípio da prossecução do interesse público (…)”.
12. Fundamentou as suas pretensões, brevitatis causae, no entendimento de que a decisão de exclusão da sua proposta encerra[va] uma interpretação errónea da lei de incompatibilidades dos eleitos locais, considerando como "intervenção" ou situação de potencial conflito de interesses factos [a procuração junta por lapso e os dados desatualizados no Vortal] que, no seu entender, não possuem relevância jurídica para justificar a exclusão de um concorrente válido e com a proposta economicamente mais vantajosa, mostrando-se, por isso, inquinada de vício de violação de lei.
13. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, como sabemos, julgou improcedente a presente ação, validando a exclusão da proposta da Autora com base no artigo 70.º, n.º 2, alínea f) do Código dos Contratos Públicos, por considerar que a celebração do contrato violaria o regime de impedimentos dos eleitos locais [artigo 4.º, alínea b), subalínea iv) do Estatuto dos Eleitos Locais].
14. De facto, o Tribunal recorrido determinou ser irrelevante que «AA», Presidente da Junta de Freguesia ... e membro da Assembleia Municipal ..., não tenha praticado atos no procedimento, bastando a existência de procuração a seu favor e a sua designação como responsável da empresa na plataforma Vortal para configurar impedimento potencial, sendo suficiente a possibilidade abstrata de conflito de interesses para justificar a exclusão, sem necessidade de demonstrar intervenção concreta.
15. A Recorrente manifesta o seu dissentimento face ao entendimento proferido pelo Tribunal a quo, alicerçando o epicentro da sua argumentação jurídica na circunstância de que o Senhor «AA», que presentemente exerce as funções de Presidente da Junta de Freguesia ..., encontrar-se completamente desvinculado de quaisquer funções societárias na entidade em apreço desde período superior a oito anos, não tendo, em momento algum, interferido no procedimento administrativo sub judice, sendo que os únicos atos de relevo procedimental foram exclusivamente praticados pela gerente, Senhora «BB», mediante aposição da sua assinatura digital qualificada.
16. Considera, outrossim, destituídos de relevância jurídico-processual a junção inadvertida de instrumento procuratório extemporâneo, bem como a menção efetuada na plataforma Vortal, sustentando que tais elementos, quando devidamente contextualizados, não constituem, per se, atos de intervenção procedimental dotados de eficácia jurídica suscetível de determinar a verificação do impedimento em litígio nos presentes autos.
17. Aduz, ademais, a inaplicabilidade do Acórdão Uniformizador do Supremo Tribunal Administrativo n.º 2/2020, porquanto este versa sobre factualidade substancialmente distinta, na qual o titular do órgão autárquico ostentava, em simultâneo, as qualidades de sócio e gerente da sociedade concorrente ao procedimento concursal.
18. Em tais termos, propugna que a hermenêutica jurídica perfilhada pelo Tribunal a quo configura uma interpretação manifestamente desproporcionada das normas aplicáveis, em flagrante violação dos princípios estruturantes da legalidade administrativa e da igualdade de tratamento dos operadores económicos, requerendo, em consequência, a revogação da sentença recorrida e o consequente reconhecimento do seu direito à participação no procedimento concursal em causa.
19. Espraiadas as considerações expendidas na constelação argumentativa da Recorrente, e após cuidada análise do alcance e substância das mesmas, impõe-se, em sede preliminar, antecipar, por um lado, que não se antolha a existência de qualquer fio condutor lógico-jurídico que justifique a reversão da sentença recorrida.
20. De facto, o epicentro da controvérsia em causa centra-se, fundamentalmente, na determinação se a apresentação de uma procuração conferida pela gerente da Recorrente a favor de «AA», atual Presidente da Junta de Freguesia ..., e membro da Assembleia Municipal ..., configura [ou não] fundamento legítimo para a exclusão da proposta, nos termos das disposições normativas invocadas, não obstante o referido mandatário não haver, in concreto, praticado qualquer ato material no procedimento administrativo em apreço.
21. Esta quaestio juris convoca, pela sua particular complexidade, uma análise minuciosa não somente dos factos concretos do caso, mas também uma ponderação aprofundada dos princípios estruturantes do direito administrativo e da contratação pública, designadamente os princípios da imparcialidade, da transparência, da boa administração e da integridade pública.
22. O artigo 70.º do CCP estabelece o regime jurídico da análise das propostas no âmbito dos procedimentos de contratação pública.
23. Nos termos do seu n.º 1, "(…) as propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições (…) ".
24. O n.º 2 do mesmo preceito enumera, taxativamente, as causas de exclusão das propostas, estatuindo na sua alínea f) que são excluídas as propostas cuja análise revele "(…) que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis (…)".
25. Esta norma reveste-se de natureza residual, constituindo uma cláusula de salvaguarda que permite à entidade adjudicante excluir propostas que, não se subsumindo em nenhuma das outras causas de exclusão expressamente previstas, impliquem, ainda assim, a violação de vinculações normativas que impeçam a celebração do contrato ou a sua execução em conformidade com o ordenamento jurídico.
26. No caso em apreço, a alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP funciona como dispositivo de remissão para o regime dos impedimentos dos Eleitos Locais, plasmado no Estatuto dos Eleitos Locais.
27. O artigo 4.º do Estatuto dos Eleitos Locais estabelece, na sua alínea b), subalínea iv), que "(…) no exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios: (...) b) Em matéria de prossecução do interesse público: (...) iv) Não intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha reta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum (…)".
28. Esta norma, constituindo emanação direta do princípio da imparcialidade consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa [CRP], visa prevenir situações de conflito de interesses no exercício de funções públicas, garantindo a isenção e objetividade na atuação dos titulares de cargos eletivos locais.
29. À luz do quadro normativo acima exposto, importa analisar se a junção de uma procuração outorgada pela gerente da Recorrente a favor de «AA», atual presidente da Junta de Freguesia ... configura [ou não] uma violação do disposto no artigo 4.º, alínea b), subalínea iv) do Estatuto dos Eleitos Locais.
30. A Recorrente sustenta, como argumento nuclear, que não houve qualquer intervenção efetiva do Sr. «AA» no procedimento concursal, uma vez que os atos praticados [apresentação da proposta e resposta aos esclarecimentos] foram assinados digitalmente pela gerente «BB».
31. Argumenta, ainda, que a procuração foi junta por lapso, que nunca foi utilizada no procedimento e que, por isso, seria um ato sem relevância jurídica.
32. Contudo, como acertadamente salientou a sentença recorrida, o que está em causa não é a intervenção efetiva do Presidente da Junta de Freguesia no procedimento, mas sim a mera possibilidade de intervenção, decorrente da procuração outorgada e da circunstância de constar como responsável da empresa no portal Vortal.
33. Com efeito, o regime jurídico dos impedimentos aplicável aos eleitos locais visa salvaguardar não somente as situações de parcialidade efetiva e materializada, mas igualmente as situações de parcialidade aparente ou meramente potencial, nas quais a simples possibilidade de conflito entre interesses públicos e privados afigura-se suficiente para comprometer a integridade, imparcialidade e transparência do processo decisório administrativo, valores estes que constituem pilares fundamentais do Estado de Direito Democrático.
34. Neste diapasão, e em completa harmonia com o sobredito entendimento, o impedimento consagrado no artigo 4.º, alínea b), subalínea iv) do Estatuto dos Eleitos Locais não pressupõe, para a sua verificação e consequente aplicação, que o eleito local tenha efetivamente intervindo no procedimento administrativo em causa, sendo bastante, para o preenchimento da previsão normativa, a mera possibilidade jurídica de intervenção, a qual, no caso sub examine, materializa-se inequivocamente através da procuração que lhe outorga poderes representativos perante a entidade adjudicante.
35. No caso em apreço, constata-se que a gerente da Recorrente outorgou procuração em que confere poderes de representação a quem é Presidente de Junta de Freguesia e, simultaneamente, por inerência [artigos 24.º n.º 1, e 42.º n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18.09], membro da Assembleia Municipal ....
36. Tal facto, por si só, gera uma situação de conflito potencial entre os interesses da Recorrente [nomeadamente de ordem financeira] e o interesse público do Município de cuja assembleia municipal é membro o procurador.
37. Esta situação é exacerbada pelo facto de o Sr. «AA» surgir identificado como responsável da empresa no portal Vortal, reforçando a aparência de intervenção no procedimento concursal.
38. A identificação de um representante numa plataforma eletrónica de contratação pública cria uma aparência jurídica de legitimidade representativa que não pode ser ignorada, mesmo que não exista um exercício efetivo dos poderes de representação.
39. A Recorrente argumenta que a junção da procuração ao procedimento foi efetuada por lapso, que esta nunca foi utilizada e que, por isso, seria um ato sem relevância jurídica.
40. Este argumento não pode proceder, desde logo, porque a procuração, uma vez outorgada e não revogada, produz todos os seus efeitos jurídicos, independentemente de ter sido utilizada ou não no procedimento.
41. De facto, a procuração, enquanto negócio jurídico unilateral, produz efeitos desde o momento da sua outorga, conferindo ao procurador a possibilidade jurídica de intervir no procedimento, o que é suficiente para configurar uma situação de impedimento, nos termos do artigo 4.º, alínea b), subalínea iv) do Estatuto dos Eleitos Locais.
42. Por outro lado, a eventual junção por lapso da procuração não afasta a sua relevância jurídica, uma vez que, estando junta ao procedimento, cria uma aparência jurídica de legitimidade representativa que, como se viu, é suficiente para configurar uma situação de impedimento, independentemente de ter existido uma intenção consciente de a utilizar.
43. Os documentos juntos a um procedimento de formação de contratos produzem os seus efeitos jurídicos independentemente da intenção do proponente, sendo irrelevante o argumento de que a sua junção resultou de um lapso ou de uma confusão.
44. Acresce que, no caso concreto, a procuração foi outorgada em data posterior [02.07.2020] à cessação das funções de gerência do Sr. «AA» na sociedade Recorrente [que ocorreu em 13.06.2016], o que fragiliza o argumento de que a sua junção resultou de um mero lapso.
45. Igualmente improcedente é o argumento da Recorrente de que o procurador não interveio efetivamente no procedimento, uma vez que, como já se demonstrou, o regime de impedimentos dos eleitos locais não exige uma intervenção efetiva, bastando-se com a mera possibilidade de intervenção.
46. O impedimento verifica-se independentemente da concretização efetiva do conflito de interesses, bastando a mera possibilidade abstrata de tal conflito, sendo essa a ratio legis da norma que visa prevenir, e não somente reprimir, situações de potencial parcialidade.
47. Por sua vez, cumpre assinalar que a jurisprudência uniformizada no Acórdão n.º 2/2020 do STA, embora não se aplique diretamente ao caso concreto [por não estarmos perante um sócio-gerente], deve inspirar a solução jurídica a adotar, numa aplicação analógica fundada na identidade de razão subjacente às duas situações.
48. Realmente, uma análise profunda da ratio decidendi do acórdão uniformizador revela que o princípio fundamental subjacente - a proteção da imparcialidade objetiva e aparente da Administração Pública - é igualmente aplicável à situação em apreço.
49. Com efeito, o aresto uniformizador fundamenta-se essencialmente na necessidade de evitar situações de conflito potencial entre os interesses privados do eleito local e o interesse público que está vinculado a prosseguir.
50. O que se protege, em última análise, é a confiança dos cidadãos na atuação imparcial da Administração, evitando situações que, mesmo potencialmente, possam suscitar dúvidas quanto a essa imparcialidade.
51. Ora, a outorga de uma procuração com amplos poderes de representação a favor de quem é Presidente de Junta de Freguesia e, por inerência, membro da Assembleia Municipal do Município onde se realiza a obra, cria precisamente o mesmo tipo de aparência de conflito potencial de interesses que a jurisprudência uniformizada visou prevenir.
52. Enquanto o acórdão uniformizador dirige-se ao caso específico de um sócio-gerente, a sua fundamentação jurídica, centrada no princípio da imparcialidade e na prevenção de situações de conflito potencial de interesses, é inteiramente aplicável, por maioria de razão, ao caso do procurador com poderes de representação, que, no plano jurídico, atua como se fosse o próprio representado.
53. Não seria coerente com os princípios subjacentes ao acórdão uniformizador permitir que se contornasse a proibição de contratar mediante o simples expediente de outorgar uma procuração a favor do eleito local, em vez de atribuir-lhe formalmente a qualidade de sócio ou gerente da sociedade.
54. Em face de todo o exposto, conclui-se que a gerente da Recorrente outorgou procuração em que confere poderes de representação a quem é presidente de junta de freguesia e, simultaneamente, por inerência, membro da Assembleia Municipal ..., o que configura uma violação do disposto no artigo 4.º, alínea b), subalínea iv) do Estatuto dos Eleitos Locais.
55. Esta violação, por sua vez, enquadra-se na causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea f) do CCP, uma vez que o contrato a celebrar implicaria a violação de uma vinculação legal aplicável, designadamente o regime de impedimentos dos eleitos locais.
56. Assim deriva, naturalmente, que se não antolha a existência de qualquer fio condutor lógico jurídico que justifique a reversão da sentença recorrida, com que fica negada a procedência de todas as conclusões de recurso.
57. Donde se atinge que o presente recurso não merece provimento, devendo ser mantida a sentença recorrida.
Assim se decidirá em sede dispositiva.
V – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Registe e Notifique-se.
Porto, 23 de maio de 2024,
Ricardo de Oliveira e Sousa
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Clara Ambrósio
