0741/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Territorialmente competente para a apreciação da responsabilidade do Estado (e demais pessoas colectivas públicas) que tenha por fundamento a prática ou a omissão de actos jurídicos de gestão pública é sempre o tribunal determinado segundo o disposto na al. b) do nº 1 do art.55º do ETAF.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., com sede no Funchal, recorre da decisão de 6/1/03 (fls 234 e gs.), mediante a qual o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa se declarou incompetente em razão do território, atribuindo a competência ao Tribunal Administrativo do Círculo do Funchal, para conhecer da acção em que a Autor pede a condenação do Estado a pagar-lhe a quantia de €5.552.533,40, valor em que estima o sacrifício que lhe foi imposto pela nacionalização da sua quota na B

Alega e conclui nos termos seguintes:

- A causa de pedir, nesta acção, é complexa: abrange, também, a inércia ou demora da Administração, como explicitamente se alegou nos arts. 16 a 19 da petição inicial. Embora a demora se referisse à produção de acto jurídico, a demora, em si, tem natureza material. Deve, pois, ser considerado que a situação se integra na previsão da alínea a) do n° 1 do art. 55 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

- Conjugando-se, no caso, essa causa de pedir com a referente a actos jurídicos, haverá que determinar a impossibilidade de aplicação cumulativa das alíneas a) e b) do n° 1 do art. 55 referido, pelo que se deve declarar competente o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, nos termos do art. 57º desse diploma.

O Estado sustenta que o tribunal territorialmente competente será o tribunal Administrativo de Círculo do Funchal, como foi decidido.

2. Nos termos do nº 1 do art. 55º do ETAF, as acções tendo por objecto a efectivação da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público por actos de gestão pública devem ser propostas,

- Se tiverem por fundamento a prática de acto material no tribunal do lugar em que ocorreu o acto (al. a));

- Se tiverem por fundamento a prática de um acto jurídico no tribunal determinado por aplicação dos arts. 52º a 54º (al. b)), sendo a regra geral a do tribunal da residência ou sede do autor (art. 52º).

Além das regras de competência ordinária, o artº 57º do ETAF estabelece uma regra de competência supletiva: quando não for possível determinara a competência por aplicação dos artigos anteriores, é competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Para responder à questão da competência territorial, a sentença entendeu que a acção tem por fundamento a prática do acto jurídico da nacionalização da empresa participada pela Autora, pretendendo esta obter uma indemnização de montante superior à que lhe resultou dos Despachos Normativos que fixaram o valor da percentagem do capital social da empresa nacionalizada. Precisando este pensamento, a sentença afirma que “tal como resulta da petição inicial a alegada prática administrativa continuada e ilícita, segundo a A., consubstanciou-se em actos jurídicos, não vindo pedida qualquer indemnização, especificamente, pelo atraso da indemnização”.

A posição da recorrente resume-se ao seguinte:

Diversamente do que foi considerado pelo tribunal a quo, na petição invocou-se que a inadequação da indemnização atribuída pela nacionalização para ressarcir os prejuízos resultou também do atraso na sua fixação. A causa de pedir é complexa, sendo formada pelos actos jurídicos e pela inércia na sua produção, que é em si mesma, um acto material. Assim, porque essa dualidade ou complexidade de fundamentos envia para tribunais de diferente circunscrição territorial – o do Funchal, pelo acto jurídico e o de Lisboa, pelo acto material -, torna-se impossível determinar a competência por aplicação das regras do art. 55º e entra em funcionamento a regra de competência supletiva do art.57º do ETAF, sendo por isso competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

É certo que a Autora funda o pedido não apenas na errada ou ilegal aplicação dos diplomas respeitantes ao cálculo da indemnização por nacionalização, “mas na prática administrativa seguida, qual seja, de atribuir indemnizações muitos anos depois do acto ablativo da nacionalização e da lei que possibilitou a Administração a agir” (art. 16º da p.i.) e que alega que “este diferimento só por si tornou inadequada a “indemnização atribuída” (art. 19º).

Todavia isso não significa a presença de dois factores de conexão irreconciliáveis face às regras de competência territorial estabelecidas pelo art. 55º do ETAF, com a consequente remissão para o art.57º do mesmo diploma legal.

Em primeiro lugar, não é exacto que a omissão da prática de um acto jurídico consista na “prática de um acto material”. Ontologicamente (no mundo do ser) a inércia é um estado, não uma acção (é uma inacção). O omitere só equivale ao facere por referência a um quadro valorativo (no mundo do dever-ser), isto é, quando o agente deixa de fazer alguma coisa que deve. Quer o resultado interesse à valoração (comissão por omissão), quer não interesse (omissões puras), é sempre por referência à conduta devida – consista esta num acto material ou num acto jurídico – que a inércia ganha sentido como facto jurídico, seja esse referente que lhe empresta sentido um facto material ou um acto jurídico. Assim, só ganhando a inércia significado para o direito por referência a uma acção devida, a omissão tem juridicamente a natureza do acto (conduta) omitido.

Em segundo lugar, este – o de que as omissões comungam da natureza do acto omitido - é o entendimento que convém à ratio dos referidos preceitos de repartição territorial de competência dos tribunais administrativos.

A opção pelo tribunal do lugar da prática do acto material (a regra forum comissi delicti) assenta (ou, por uma perspectiva mais funcionalista, procura realizar) no princípio da maior proximidade com os meios de prova. A economia de meios, a eficácia e a optimização do princípio da imediação recomendam que o tribunal competente para apreciação das consequências de determinado acto material seja a do lugar da prática desse acto. Trata-se de processos judiciais que, por via de regra, exigem a prática de actos instrutórios relativos às condições de desencadeamento do acto em si mesmo ou às circunstâncias da omissão causal e às suas consequências materiais, designadamente, prova testemunhal, pericial ou por inspecção. Para a sua realização com melhor aproveitamento e com menores custos e incómodos para os intervenientes presume-se mais bem posicionado (suposta a racionalidade da quadrícula judiciária) o tribunal do lugar da ocorrência do facto sobre o qual essa prova recai.

Já o mesmo não sucede com a apreciação da responsabilidade decorrente de actos jurídicos da Administração. Aqui, salvo em casos excepcionais, a prova do acto e das circunstâncias da omissão será sempre documental, atendendo à regra da procedimentalização e da forma escrita ou de documentação obrigatória por escrito dos actos jurídicos da Administração. A prova que recomenda proximidade do tribunal incidirá sobretudo nas consequências ou no resultado danoso que não tem, lógica ou empiricamente, relação necessária com o locus delicti (o lugar da prática do acto jurídico ou o lugar onde deveria ser praticado). Daí que no art.55º, nº1, al. b) do ETAF se tenham adoptado as mesmas regras de competência que vigoram quanto à competência para a impugnação dos actos administrativos. Nestas avulta a regra geral do lugar da residência ou sede do recorrente ou da maioria dos recorrentes (art. 52º do ETAF) que simultaneamente visa realizar a maior comodidade dos administrados - aí terão o centro da sua vida ou organização, aí se farão sentir as consequências da suposta acção ou omissão lesivas, aí lhes será mais fácil o acesso ao tribunal e mais económico produzir prova, enquanto que a Administração (aqui funcionando o seu carácter de potentior persona em directo benefício de quem se lhe contrapõe, coisa que muitas vezes sucede no direito administrativo) se presume “estar em todo o lado” - e a racionalidade da distribuição do serviço pelos diversos tribunais administrativos, favorecendo que a carga de trabalho afecta a cada um seja função das características económico-sociais da respectiva circunscrição e não da concentração da organização administrativa.

Do que antecede decorre que o tribunal territorialmente competente para a apreciação da responsabilidade do Estado (e demais pessoas colectivas públicas) que tenha por fundamento a prática ou a omissão de actos jurídicos de gestão pública é sempre o tribunal determinado segundo o disposto na al. b) do nº 1 do art.55º do ETAF.

Aplicando ao caso a doutrina que antecede, temos que não é necessário recorrer à regra supletiva do art. 57º, uma vez que do art. 52º do ETAF resulta ser competente o Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal, que tem jurisdição no lugar onde a recorrente tem a sua sede. Na medida em que assim decidiu, a sentença recorrida não merece censura.

3. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar a recorrente nas custas, sem prejuízo do regime de apoio judiciário de que beneficia.

Lisboa, 13 de Novembro de 2003

Vítor Gomes – Relator – Pais Borges – Freitas Carvalho -